系统论视角下检察委员会专业化研究

杜国伟

编者按：检察委员会制度是我国各级检察机关讨论并决定重大疑难案件和重要事项的一项检察制度。如何审视检察委员会制度的存废、改革问题，不仅关系到我国检察改革的总体路径，还关系到是否能够建立科学合理的中国特色检察制度。本刊特邀请专家学者对检察委员会的司法属性、运行机制以及委员任免考评机制等相关问题进行探讨。

内容摘要：检察委员会专业化建设应以系统化视角注解专业化的各要素。一方面，将检委会的规范化作为前提和保障，从静态层面厘定专业化的要素；另一方面，从系统机能层面，以检委会的司法属性为根本原则，建构检委会专业化的动态机制。同时，有必要通过阳光司法等外部监督破解专业化的外部制约，借助技术支撑助推专业化效果。

关键词：专业化 系统论 静态要素 动态机制

检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的缩影，对确保检察工作中重大问题、重大案件决策的正确性，确保检察权依法、独立、公正、高效、廉洁行使，都具有重大意义。多年司法实践证明，检委会制度适合中国国情，具有正当性、权威性和实效性。同时，制约检委会运行机制的诸多因素存在，严重影响了检委会决策的效率和公正性。笔者尝试从专业化系统论视角，建构检委会制度的诸多要素及运行机制，并以此为契机推动该项制度完善。

一、检察委员会专业化的内涵及地位

（一）内涵

检察委员会专业化，即是其成员与组织逐步具备与司法职业，特别是检察业务相适应的基本素质、知识、能力、品质，逐步形成与司法工作，特别是检察决策、重大疑难案件处理等相适应的规章、制度、程序，从而逐步形成具备特定要求、适应检委会特定工作的独特职业群体的过程。可以看出，检委会专业化并非一个孤立的事物，存在诸多要素、要素搭配及相关运行机制。

（二）地位

党的十八大全面依法治国要求下，检察委员会制度面临各项改革、完善，以适应司法需要。同时，在各项改革中，笔者认为检委会专业化建设是检委会制度改革的“牛鼻子”。抓住了专业化建设这一关键点，检委会的制度价值与理论基础自然稳固、检委会与依法独立公正行使检察权的关系将更加顺畅。

1.巩固检委会定位的根基。检委会是检察机关的业务决策机构，是中国特色社会主义检察制度的重要内容和鲜明特色。加强检委会建设事关检察机关的重大问题、重大案件如何更好地贯彻民主集中制原则，实现科学、民主、依法决策。检委会作为集体决策机构在保障司法公正、弥补个人素质的不足以及实现内部监督方面，发挥着积极的作用，是检察工作实现集体领导和民主决策的重要载体。

2.实现检察司法性的手段。检委会的专业化是检察机关作为司法机关，是检察权属于司法权的本质要求。检委会通过集体研讨、解决重大疑难案件，最大限度的实现“公平正义”的司法价值，更好的履行法律监督职责。检委会走向专业化，是依法履行法律监督职能，做好检察业务决策的需要，是严格把关重大法律适用问题和重大疑难案件、引领业务发展的要求。

3.制约检察改革效果的枢纽。检委会工作是判断检察机关领导能力、法律素养的重要标志。当前，我国经济快速发展，法治进程不断加快，全面改革的大幕已经拉开，如主任检察官制度改革、检务公开等对检察改革的倒逼作用日益明显。各级检察机关检委会的专业化水平高低，检委会能否善于用法治思维、法律方式解决检察工作中出现的问题，直接关系到检察改革工作全局。

当然，完全割裂专业化、规范化、司法属性等不现实，也没必要，各项建设之间具有相辅相成的价值关系。笔者认为，专业化建设需要规范化作为前提和保障，以司法属性为根本原则，通过专职委员、检察委员会办事机构的合理设置以及内外监督机制等系统性的建构将最终实现曹建明检察长强调的“检察机关以执法办案为中心，如何抓住这个中心，检委会就是一个十分重要的途径和方式”的价值诉求。

二、系统论下检察委员会专业化要素

检委会专业化各要素的选裁、认定应依据现有的相关规范，从具体规定加以厘定。

（一）静态组成要素

《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《人民检察院检察委员会组织条例》以及最高人民检察院针对专职委员等事项颁布的各类法律规范，从刚性的规范视角，规定了检委会组成的各项内容。我们可以从中发现下列静态要素：

1.检委会委员的专业化。检委会专业化，势必要求作为具体执行者的检委会委员，具备较高法学理论素质和丰富工作阅历。司法实践中，检委会委员存在如下情形：一、委员中行政领导偏多，检委会行政化色彩较浓，委员资格待遇化，这与当前司法改革“去行政化”的改革目标相背。二、委员由正副检察长和主要业务科室负责人组成，但鲜有业务骨干等人员。富有办案经验的资深检察官或高学历的复合型人员成为委员存在一定障碍。笔者认为，应重构检委会委员的选拔、任命以及退出机制。只有检委会的全体成员均具有扎实的法学功底、合理的知识结构、丰富的检察工作经验和娴熟的检察业务技巧，才能实现检委会讨论、决断案件的公正和高效。同时，笔者也反对矫枉过正。因为检委会的职能地位还包括重大事项的决定权，而非仅仅是重大案件的讨论。

2.内部设置的专业化。最高人民检察院关于检委会建设的相关规定，要求配备检委会专职委员、设置专门机构、法律政策研究室主任需担任检委会委员等。但就专门机构设置方面，司法实践存在如下运行模式：一是专门成立秘书室作为办事机构。对提交检委会审议的案件，办事机构工作人员进行实质的阅卷审查，并提出相应的预研意见供委员参考。二是仅有专门人员负责，且该人员另有兼职身份。如由检察长秘书兼任，该模式难以严格划分检委会与党组会、院务会、检察长办公会的职责范围，难以破解检委会司法属性行政化的难题。如由法律政策研究室内部工作人员充任，该模式容易形成该工作人员隶属关系的窘境。一方面，作为法律政策研究室的工作人员，须受研究室主任领导，如其对议题予以实质审查，审查意见则应首先报请研究室主任同意；另一方面，作为检委会工作人员须受专职委员领导，其审查意见同样需报请检委会专职委员同意。如果检委会专职委员不主管法律政策研究室，就容易导致审查意见难以定论；同样，如果专职委员主管研究室，那么专职委员就演变成法律政策研究室的专职领导，脱离其“专职”内涵。对此，从专业化的角度而言，应单独设置检委会办事机构、配置法律素养较高的专门工作人员，并由检委会专职委员直接领导。

3.审议对象的合理化。检委会具有决策、监督、调查、管理等职能。仅就案件的决策职能而言，法律对“重大案件”的外延未有明确、具体的统一衡量标准。检委会作为最高业务决策机构，可能无形扩张了讨论案件的范围。当然，也存在个别检察人员将本属于自身职责范围内的案件提交检委会审议从而规避自身司法责任的情形。当前，应以主任检察官改革为契机，严格界定检委会议题范围。具体而言，在案件审议中，检察长与主任检察官是业务上的上下级关系，经检察长授权，可以赋予检察官相对独立处理、决定案件的权力。[1]今后，应注重检委会职能由“重议案到重议事”的变迁，同时议事要注重宏观指导、强化对司法行为的监督。比如，加强对重大业务事项及规范性文件的审查等，而非单纯就个案审议定论，力求议题的“高、精、尖”。

（二）动态机制要素

从静止规范解析出的专业化诸多要素，并非能自行实现专业化，需从系统动态机能视角出发，建构相应的运行机制。专业化系统视角下的动态运行机制，需要规范化的进一步保障。对此，有必要完善各项程序机制，从检委会审议事项到检委会决定落实，均应增强程序刚性，有效保障实体正义。

1.动态机制的依据和原则

检委会的司法属性是检委会的根本属性。从理论层面来说，检委会专业化是实现检委会司法属性的最有效手段。可以说，检委会司法属性制约并决定了检委会专业化的目标及路径。从检委会司法办案的职能视角来选裁，动态机制应遵循如下原则：一是直接言词原则，即委员发表意见系本人真实意思的言词表述，而且是以自身对案件等事项的审阅为基础，从而排除实践中部分委员不参会而提交书面意见的合理性。二是充分性原则，即要求委员充分了解、知晓审议议题的相关情况，并充分发表意见。三是程序合法原则，即检委会运行程序合乎相关法律规定的程序，如委员发言次序等。

2.动态机制的要素

（1）筛查过滤机制。建立案件或者重大问题的筛选审查程序机制，加强检委会办事机构“程序过滤”、“实体预研”等专业水平建设，对不属于检委会审议事项不能启动检委会议事程序。案件在进入检务会讨论之前，应由相关专门委员会进行局部的讨论，将应由检察官自身决定事项坚决予以排除，避免司法资源的浪费及检察官司法责任的规避。

（2）汇报言词机制。检委会讨论案件范围不明确，导致上会审议案件过多，且委员们大多事先不阅卷，参加讨论时不得不多次反复询问案情，甚至有时出现个别委员从始至终都未完全掌握案情，其发表意见的质量很难让人不产生疑问。对此，提请审议的事项，应要求承办人最大限度再现案件事实，增强委员亲历性。同时，提倡检委会委员阅卷。

（3）发言充分及表决机制。检委会决策过程的“民主集中制”原则，使得个别检委会成员滋生依赖与不负责的心理，淡化了委员的工作责任心和积极性，造成检委会成员发表意见的随意性，决策有失严谨。须建立检委会发言的严格落实机制及检委会会议记录制度，将委员的发言以及表决情况忠实的记录在案，以备后查。当错案出现时，使得负责落实可循，以实现监督的目的。

（4）责任厘定机制。一方面，明确区分议事议案的责任。虽然检察委员会讨论的案件多，但相关责任制度缺失，实际上产生了承办人与委员免责的“双赢”局面。必须明确案件承办人、检委会委员、分管检察长、检察长等主体的责任。另一方面，落实检委会委员责任承担。职权意味着有责任的权力，检委会的成员作为有决定权的群体，理应承担与权力相应的职责。只有实现责任制度的科学设计及有效落实，才能督促委员认真、慎重的行使职权。

三、检察委员会专业化系统的外部生态

（一）外部制约

检委会作为检察机关的内设机构并非一个完全孤立的生态系统。小而言之，检委会处于检察机关系统的内部，在检察长领导本院工作的制度设计下，检委会要受到检察长的领导；大而言之，整个检察系统置身于中国司法的大环境之中，司法环境同样要对检委会专业化的生态系统予以制约。后者包括检察院检察权的依法独立行使等现实障碍。笔者建议，可适当提升检委会的开放性，从而进一步改善检委会专业化系统的外部生态。

（二）破解路径

在专业化建设的目标下，破解制约专业化效果的外部环境障碍的辅助措施如下：

1.阳光司法。一方面，建立利害相关人的参与机制。检委会集体讨论案件的本质是集体行使司法权。检委会委员审查案卷，可集体听取犯罪嫌疑人、被害人及其委托人的意见，询问证人，听取办案检察官意见。另一方面，践行列席、旁听制度。检委会讨论案件时，部分人员可列席会议，检察干警可以旁听，并可以表达自己意见。当然实行列席制度并不是完全的、无条件的公开，而是一种有限制、有条件的规范化和制度化模式。

2.专业辅助。一方面，建立内部咨询机制。在检察委员会下设专业委员会，由资深检察官和业务骨干作为检委会专业委员，加入到检委会对相应案件的议事决策中来。另一方面，引入专家咨询。一些特殊领域的新型高科技犯罪，如金融犯罪，因检察人员缺乏专业知识，这就不仅需要法学专家，更需要得到相关领域专家的帮助。[2]当然，各级检委会对设置专家咨询制度应量力而行。

3.技术支撑。一方面，充分运行检察机关统一业务应用系统，强化检委会的工作理念与方式。正如曹建明检察长指出，在全国全面推行统一业务应用系统，是检察机关执法方式的一次革命，必然对检察人员执法理念、执法能力带来挑战。[3]系统以全新的信息化执法办案模式，实现了检察委员会会议的网络化和多媒体化。另一方面，以信息化建设为依托，积极探索运用网络系统和信息技术促进检委会工作的规范、高效运行。检委会工作可凭借多媒体信息技术，实现承办人汇报内容更清楚，重点更突出，观点更明确，方便委员熟悉案情和作出判断。

综上，检委会专业化并非一个静止、孤立的命题，其连系着检委会司法属性、规范化等众多改革命题。在各项命题中，检委会专业化应从系统视角来思考、建构，这是检委会专业化的应然走向。

注释：

[1]参见陈国庆：《检察官办案责任制改革的原则与构想》，载《人民检察》2013年第22期。

[2]参见郑州市人民检察院法律政策研究室：《完善专家咨询制度的建议》，载《人民检察》2001年第3期。

[3]参见曹建明：《在全国检察机关统一业务应用系统部署工作会议上的讲话》，http：//www.gj.pro/gj/cms/web/dept_tyrj.jsp？deptid=统一软件工作情况&ColumnID=677&html=column_bgt.jsp，访问时间2015年5月10日20时。