养老保险制度城乡统筹影响因素及发展对策<br/>——以辽宁为例

养老保险制度城乡统筹影响因素及发展对策
——以辽宁为例

2016-04-15沈毅

地方财政研究 2016年11期

关键词：城镇职工大连市城乡居民

沈毅

(中共大连市委党校，辽宁 116013)

养老保险制度城乡统筹影响因素及发展对策
——以辽宁为例

沈毅

(中共大连市委党校，辽宁 116013)

随着新型城镇化建设以及户籍制度改革的推进，辽宁养老保险城乡统筹建设进入到了转型发展阶段，从追求“覆盖城乡”初级目标，向实现“城乡一体化”高级目标迈进。辽宁养老保险制度城乡统筹的基本思路是坚持以适度提升养老水平为主线，分层次、按序列递进统筹。为此要采取进一步扩大养老保险覆盖面、逐步推进养老保险制度改革、不断缩小城乡养老待遇差距、完善养老保险转移接续办法、同步推进相关配套改革等具体措施。

辽宁养老保险制度城乡统筹

当前，辽宁老工业基地正在开展新一轮全面振兴工作，中央和省委提出要按照“四个着力”总体思路实施振兴战略。推进辽宁养老保险制度城乡统筹是着力保障和改善民生的内在要求，有利于守住养老底线，稳定老年收入和消费，促进经济平稳增长。

一、辽宁养老保险制度城乡统筹的背景及障碍因素分析

(一)背景分析

1.经济社会发展阶段

从国外一些典型国家(如日本、英国、美国、德国等)发展经验看，统筹城乡养老保险制度、加强农村短板建设的时间节点，一般都处于较高的经济社会发展阶段，人均GDP达到中等收入或高收入标准，并且基本处于工业化中后期阶段，城镇化率接近或超过50%。[1]从辽宁的经济社会发展阶段，可以判断辽宁已经越过国际一般约束条件，进入养老保险制度城乡统筹发展的战略机遇期。2015年辽宁人均GDP已经达到1万美元[2],高于全国平均8000美元的水平，属于上中等收入的高级阶段。三次产业增加值占地区生产总值的比重为8.3∶46.6∶45.1，工业经济和服务业经济齐头并进，已经进入工业化中后期[3],人口城镇化率达到67.35%①《2015年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》，辽宁省统计局，2016-03-16。，在全国处于较高水平。

2.辽宁全面振兴契机

“十二五”中后期以来，辽宁经济增速下滑明显，超出预期，从2010年14.1%下降到2015年3%，2016年上半年甚至出现了负增长。党中央作出了促进东北老工业基地新一轮全面振兴的重大决策，出

台了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，提出“着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生”的振兴方针和工作重点。辽宁老工业基地全面振兴战略的实施，为推进养老保险制度城乡统筹建设提供了政策东风和改革红利，城乡统筹中涉及的一些体制机制障碍和历史遗留问题有望全面彻底解决。

3.城乡统筹发展基础

一是城镇职工养老保险制度并轨。机关事业单位养老保险改革已于2015年11月启动，出台了《辽宁省人民政府关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》，机关、事业、企业职工在养老保险制度模式上实现统一接轨。二是城乡居民养老保险制度整合。2014年6月，辽宁省政府印发了《辽宁省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，新农保和城居保制度整合为城乡居民养老保险，农村居民和城镇居民在养老保险制度模式上实现统一接轨。三是企业职工养老保险管理层次实现省级统筹。2009年辽宁省人民政府发布《关于实行城镇企业职工养老保险省级统筹制度的通知》，实现“六统一”管理体系。

4.人口发展态势挑战

辽宁省正迎来少子老龄化的人口形势挑战。根据《2015年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，2015年末，辽宁省户籍总人口为4270.8万人，60周岁及以上的老年人口879万人，占比为20.6%，65周岁及以上老年人口567.2万人，占比为13.3%，分别比全国平均水平高出4.5个百分点和2.8个百分点。从城乡比较来看，农村老龄化程度远高于城镇。2015年末辽宁省城镇老年人口473.2万人，城镇人口2951.5万人，占比为16%；农村老年人口405.8万人，农村人口1430.9万人，占比为28.4%。从区域分布来看，辽宁省老龄化程度不平衡，沈阳、大连、鞍山、丹东4个市人口老龄化程度最高，均在22%以上，锦州、朝阳等地老龄化程度相对低一些，在17%及以上。与此同时，国家“六普”资料显示，辽宁省的总和生育率只有0.74，远低于人口自然更替所需的总和生育率2.1水平。

5.户籍制度改革影响

2009年辽宁省出台《辽宁省深化户籍管理制度改革若干规定》，取消了农业户口、非农业户口性质划分，实行“一元制”的户籍登记管理制度，按照公民的实际居住地登记户口，统一登记为“居民户口”，比全国提早5年实施。2015年辽宁省发布《辽宁省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出将进城落户农民全部纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系。我国现有养老保险制度是以户籍身份为依据，对城乡居民设置了差异化的参保权利。农村居民参加农村养老保险，城镇居民参加城镇养老保险，城乡养老保险长期保持二元结构运行。此轮户籍制度改革突破了户籍身份界限，触及到养老保险城乡居民参保权利重置，有利于彻底改变城乡养老二元体制。

(二)障碍因素分析

1.二元经济结构

一是工业和农业二元经济差距明显。辽宁省是东北老工业基地，城市工业基础完备，工业经济发达，工业劳动生产率较高。但同时辽宁也是农业大省，除辽南沿海地区农业现代化水平较高外，辽西北地区的农业还处于较为粗放发展阶段，农业整体生产率水平较低。另外，由于城市工业大多是重化工业，工农产业之间缺乏紧密联系，对农业的反哺和带动作用有限，工农产业融合度较低，在各自系统内单循环。二是城乡居民收入差距依然较大。2015年辽宁省城镇常住居民人均可支配收入31126元，农村常住居民人均可支配收入12057元，城市是农村的2.58倍。三是城乡行政管理体制和资源分布存在差距。以养老保险为例，机关事业单位、企业职工、城乡居民养老保险分别单独管理。企业职工人均养老金2178元/月，城乡居民人均养老金83元/月[4]，两者相差25倍，而机关事业单位养老金比企业还要高。

2.养老保险制度碎片化

一是不同群体参加不同养老保险制度，而且制度种类过于复杂多样。职工、居民、失地农民、农民工、灵活就业人员(含个体工商户)、厂办大集体的养老保险参保条件、制度模式、筹资与给付都存在明

显差异。职工养老保险由单位和个人共同缴费，目前机关事业单位和企业单位给付结构和水平均存在差距。居民养老保险由财政补贴和个人缴费构成，基础养老金实行普惠制，全部由财政支付。农民工有的按照企业职工参保，有的以灵活就业身份参保，区别在于单位缴纳部分的筹资主体和水平不同。厂办大集体职工参保按照企业是否具备缴费能力区别划分，有缴费能力的按照企业职工参保和补缴(包括缓缴、分期补缴等)，无缴费能力的可以灵活就业身份参保和补缴①《辽宁省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅等部门关于解决厂办大集体困难企业职工基本养老和医疗保险问题指导意见的通知》辽政办发[2014]13号文件。。二是同一群体参加养老保险存在新旧制度差异。农村养老保险中存在新农保、老农保衔接问题。失地农民存在三种不同模式，早期失地农民实行单独保障办法，征地补偿款一部分划入“双保账户”，参照低保标准支付养老金。近年失地农民并入城乡养老保险体系，超过60周岁的失地农民参加并享受居民养老待遇，未达退休年龄的可以灵活就业身份参保。

3.人口流动

人口跨城乡、跨区域流动给城乡养老保险制度衔接带来挑战。辽宁是东北地区唯一人口净流入地区，“六普”数据显示辽宁有流动人口418.59万人，每年大约20万人口净流入。另根据2015年辽宁省卫生计生委流动人口抽样调查推算数据显示，辽宁省净流入人口为17.2万人[5]。但是，从“六普”和“五普”数据对比上看，辽宁人口集聚程度在弱化[6]。辽宁流动人口呈现以下特征：流动范围以跨省流动为主，户籍地主要以辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古、山东、河南等地为主，并且近八成流动人口为农业人口[7]。

4.行业和地区差距

辽宁经济发展存在不平衡特征，不利于推进养老保险制度城乡统筹工作。一是行业分化明显。新兴产业、高技术产业和新业态发展势头迅猛。传统优势产业和产能过剩行业生产经营困难，部分企业职工出现下岗失业现象，养老保险参保缴费能力削弱。二是地区发展不平衡。沈阳和大连作为省内发达城市，分别是中部城市群和沿海经济带的核心城市，是辽宁两大经济增长极。而以锦州为核心的辽西北地区经济整体落后于沈大区域。从人均GDP指标上看，大连是全省平均的1.8倍，而朝阳、葫芦岛、阜新是全省平均的一半[8]。

5.养老保险筹资能力

养老保险筹资能力关系到养老保险制度城乡统筹的模式和进展程度。如果城乡居民具有普遍和均等的筹资能力，那就可以一步到位建立一体化养老保险制度；如果城乡居民筹资能力存在较大差距，就只能循序渐进推进城乡统筹进程，逐步缩小制度差距。由于经济社会发展不平衡，辽宁城乡居民之间、机关与企事业单位之间在筹资能力上存在较大差异，养老保险城乡统筹工作要予以充分考虑。

6.财政负担能力

财政负担能力状况决定了政府推动养老保险制度城乡统筹的力度和水平。当前，辽宁面临较大经济下行压力，财政收入出现下滑现象，削弱了财政负担能力。以2015年数据为例，全年公共财政预算收入2125.6亿元，比上年下降33.4%②《2015年辽宁省国民经济和社会发展统计公报》，辽宁省统计局，2016-03-16。。为了确保政府在推进养老保险制度城乡统筹中的财政能力，要尽快实现经济平稳增长，提高财政收入。同时进一步转变政府职能，优化财政支出结构，将财政资金更多用于民生和社会保障事业上，设立养老保险城乡统筹专项资金。

二、户籍制度改革对养老保险制度城乡统筹影响：大连市“新户改”实践

养老保险城乡统筹与户籍制度改革密切相关，户籍改革的深入给推进养老保险城乡统筹带来机遇，但同时也伴随制度创新挑战。辽宁养老保险制度城乡统筹应和户籍改革同步推进，并处理好户籍改革后养老政策衔接，这样才能真正去除城乡养老二元体制的根源障碍。

(一)大连市养老保险及户籍改革现状

1.人口老龄化状况

2015年底，大连市户籍人口593.6万人，常住人口为698.7万人，登记流动人口83.1万人③《大连市人口发展“十三五”规划》，大连市人民政府办公厅，2016-06-02。。在人

口结构中，60岁及以上老年人口136万人，占户籍人口比重为22.92%[9]，为辽宁省最高。另外，据“六普”数据，大连65岁及以上人口比重为10.71%，为15个副省级城市中最高[10]，是全国老龄化程度较为严重的城市之一。

2.养老保险制度建设状况

辽宁在2009年启动了新农保试点，但是试点地区选择在了8个贫困县，不包括大连市。2011年大连市自筹资金，在全市范围开展新农保，基础养老金起步标准60元/月，比试点地区高5元①《大连市人民政府关于开展新型农村社会养老保险工作的实施意见》(大政发〔2011〕16号)。

大连城市居民的养老保险起步较早，2010年大连市出台城镇无社会保障老年居民养老保障办法，实行个人缴费与政府补贴相结合模式②《大连市人民政府关于印发大连市城镇无社会保障老年居民养老保障暂行办法的通知》(大政发[2010]10号)，比全国开展城镇居民社会养老保险试点③《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发(2011)18号)提早了1年。从2011年7月1日起，大连市将城镇无保障老年居民养老保障制度平稳过渡为城镇居民社会养老保险制度，每月基础养老金为120元。

2013年大连市出台《大连市人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》(大政发[2013]45号)，将新农保、城居保整合为统一的城乡居民养老保险，比全国提前7个多月实施④2014年2月7日召开的国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。，积累了先行先试的经验，并提高了基础养老金标准，每人每月150元。之后每年上调一次基础养老金标准，2015年达到每月195元。

大连职工养老保险并轨工作探索的也较早，2004年大连市印发《大连市人民政府关于印发〈大连市事业单位基本养老保险办法〉的通知》(大政发[2004]50号)、《关于印发〈大连市事业单位基本养老保险办法实施细则〉的通知》(大劳发[2004]48号)，事业单位基本养老保险费由单位和职工共同缴纳。单位按单位缴费基数的23%缴纳，职工按个人缴费基数的8%缴纳。不过，缴费与待遇不直接挂钩，支付养老金时在原有按国家规定计发退休待遇的基础上加发个人账户养老金。这项改革为落实机关事业单位养老保险改革⑤《辽宁省人民政府关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》(辽政发〔2015〕48号)，建立机关事业单位人员参保缴费机制和个人账户管理提供了经验。

此外，大连市在职工从企业、机关、事业单位流动方面做出了制度安排，对“五七工”、“家属工”参加基本养老保险做出了规定，对被征地农民参加养老保障制度规范了办法。总体看，大连市已经建立并逐步完善覆盖城乡居民的养老保障体系，为进一步做好城乡统筹打下坚实的制度基础，并且提供了许多先行先试的经验。

3.户籍制度改革进展

大连市户籍改革工作开展较早，2012年大连下发《大连市户籍准入规定》，从2013年3月1日起，全市将取消农业人口与非农业人口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，统一登记为“居民户口”。这项户籍改革比全国提前了16个月。2014年7月24日，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出取消农业户口与非农业户口性质区分。

(二)大连市户籍改革对养老保险需求影响

根据对大连市庄河地区、瓦房店、旅顺等地实地调查发现，户籍改革后农民养老保险参保需求出现扩张的现象。很多农民关心户籍身份变化，希望能够和城市人一样，参加城镇职工养老保险。农民对按照灵活就业身份缴费参保城镇职工养老保险的意愿比较强烈，很多农民家庭在考虑缴费压力后，选择至少安排一位家庭成员参保，这样在60岁以后养老金收入就能成为稳定的家庭收入来源，将来可以适当减少老年劳作。农村居民出现养老需求的变化和要求参加城镇职工养老保险的诉求是可以理解的，因为城乡养老制度存在较大的收益差距，同等条件下参加城镇职工养老保险更划算。2015年大连市企业退休人员基本养老金平均每月2258元，城乡居民基础养老金每月195元[11]，两者相差10倍以上。

(三)大连市户籍改革后政策应对效果分析

2013年5月，辽宁省人民政府发布《辽宁省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅关于开

展企业基本养老保险扩面征缴百日行动实施方案的通知》(辽政办发〔2013〕21号)，给大连市推进政策创新，更多地吸纳灵活就业人员参保提供了政策依据。2013年7月，大连市发布《关于进一步完善职工基本养老保险政策有关问题的通知》(大人社发〔2013〕131号)，尝试积极回应户籍改革后农村居民的参保需求，针对临近退休年龄的、灵活就业的农村居民，放宽政策，允许以灵活就业身份，采取趸缴费用方式参加城镇职工养老保险。

这项政策确实有利于满足部分农村居民的参保缴费需求，很快出现了农村居民扎堆办理农转城社保现象，城镇职工养老保险参保率和覆盖范围在短期内实现大幅提升。但是，这给社保基金的可持续性和经办管理带来很多挑战。一方面，因为加入城镇社保后，农民缴费成本大约在3-5年后能够收回，接下来就是“吃”城镇职工社保基金，会加剧未来老龄化高峰社保基金缺口风险[12]。另一方面，现有的经办管理条件和能力还不足以应对大量的农村居民参保诉求。根据调查，在实践中一些乡镇和行政村将农民参保条件限定在当年临近退休的人员，以减轻农民扎堆集中参保的压力。2015年12月，辽宁省人社厅发布《关于规范办理企业职工基本养老保险参保人员退休的通知》(辽人社[2015]341号)，明确提出“坚决制止通过一次性趸缴基本养老保险费等方式办理退休。从2016年1月1日起，严格禁止以个体工商户或灵活就业人员身份参保的人员通过一次性趸缴或追补缴方式增加缴费年限办理退休的行为。”根据规定，大连市不再办理农村居民以灵活就业身份的趸缴参保工作。大连市户籍改革后的养老保险参保政策创新给下一步养老保险制度城乡统筹积累了经验。

(四)大连市户籍改革前后的基金收支状况

2012年大连市户籍改革前基本养老保险收入240.9亿元，比上年增长17.9%，同年基本养老保险支出179亿元，比上年增长13.2%，收入增速高出支出增速4.7个百分点。2013年大连市启动户籍改革，并实施了农民灵活就业趸缴参保城镇职工养老保险的政策。当年基本养老保险收入大幅增长，达到290.5亿元，在上年较高的基数上增长20.6%；基本养老保险支出207.7亿元，比上年增长16%，收入增速高出支出增速4.6个百分点。2014年基本养老保险收入为310.5亿元，受上年基数过大等因素影响，收入增速回落至6.9%。2014年达到退休年龄的趸缴参保农民开始领取养老金，养老金支出显著增加，达到245.4亿元，支出增速为18.2%，养老保险收入增速开始首次低于支出增速，相差11.3个百分点。尽管2015年养老保险收入实现了12.5%的增长，达到306.2亿元，但是养老保险支出增长更快，达到19.4%，当年支出246.3亿元，支出增速高出收入增速6.9个百分点。户籍改革后，基本养老保险的收支状况出现明显变化，支出增速开始高于收入增速，长期看不利于养老保险基金收支平衡。

三、养老保险制度城乡统筹建设国内外经验及启示

(一)国内经验：成都实践

成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在养老保险城乡统筹工作上积极创新，取得了突出成绩，值得深入研究和借鉴。2004年成都启动了取消城乡二元户口划分的户籍制度改革，打破了养老保险参保权利壁垒，为养老保险制度城乡统筹改革创造了条件。

1.基本做法

(1)以是否就业为标尺划分养老保险制度参保类型。成都市范围内的所有居民将可以参加成都市城镇企业职工基本养老保险或成都市城乡居民养老保险，而选择哪一种养老保险的标准为是否就业，参保人可以根据自身就业状况的改变而重新选择参保种类[13]。

(2)城乡居民养老保险参保缴费参照城镇职工养老保险模式。2010年4月1日，成都市颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》(成府发〔2009〕58号)，对于城乡居民采取以平均工资为基数、按费率缴纳保险费的方式进行参保，这和城镇职工养老保险缴费模式大体相同，而全国其他地区的城乡居民是采用固定额缴费方式进行参保。这样做的好处是城乡居民养老保险便于和城镇职工养老保险制度转换对接。具体缴费模式如下：

对于农村居民：年满60周岁的，按12%费率一次性趸缴15年保险费；年满16周岁、不满60周岁的，按10%费率逐年或月缴费。缴费基数均可在平均工资10%至50%的五个档次中选择。对于城镇居民(职工养老保险覆盖范围之外)：年满60周岁的，按12%费率一次性趸缴15年保险费；年满16周岁、不满60周岁的，按12费率逐年或月缴费。缴费基数均在平均工资40%或50%两档次中选择。

(3)养老保险改革与土地制度改革联动。成都市的城乡居民养老保险费率比全国其他地区都要高，这需要农民具有缴费能力来支撑。2008年，成都市在全国率先建立起耕地保护经济补偿机制，耕地保护基金由土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税构成，若有不足由政府财政兜底。《成都市城乡居民养老保险试行办法》规定，年满16周岁、不满60周岁的农村居民参保人履行了耕地保护责任的，可用耕地保护金代缴养老保险费。

(4)建立职工和居民养老保险制度转移接续机制。2014年成都市发布《关于印发〈成都市城乡养老保险关系转移接续暂行办法〉的通知》(成人社发〔2014〕55号)，城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险可以双向转移接续，个人账户和统筹基金全额转移，缴费基数、缴费年限分别换算。城乡居民向城镇职工转移时，缴费基数为相同年度城乡居民养老保险缴费金额÷相同年度城镇个体参保人员最低缴费金额×城乡居民相同年度实际缴费基数，缴费年限为相同年度城乡居民养老保险缴费金额÷相同年度城镇个体参保人员最低缴费金额×城乡居民相同年度实际缴费年限。

2.主要成效

(1)城乡养老保险制度模式统筹程度高。成都市对城乡居民养老保险制度模式进行了制度创新，建立了与城镇职工相类似的“统账结合”模式，制度模式差异显著缩小。从缴费上看，城乡居民缴费基数的8%计入个人账户，这与城镇职工费率相同；剩余缴费纳入统筹账户。同时，政府按缴费基数的2%给予缴费补贴。从待遇支付上看，计发办法与城镇职工一样，额外增加了基础养老金补贴。

(2)城乡养老保险待遇差距小。2015年成都市城乡居民人均月养老金398.42元[14](最高的可达800元)，城镇职工养老保险人均月养老金1942元，城乡养老待遇差距在5倍以内，同样差距大连市在10倍左右，全国平均在20倍以上[15]。成都养老保险城乡统筹对缩小收入差距具有显著左右。“十二五”期间，成都市城镇和农村居民人均可支配收入比由2.16∶1缩小到1.9∶1[16]，处于全国领先水平。

(二)国外经验：日本实践

日本是世界上人口老龄化程度最高的地区，在应对人口老龄方面积累了丰富的经验，特别是在制度建设方面对中国具有借鉴意义。

根据日本内阁府发布的《2015年日本老龄社会白皮书》，日本现有1.27亿总人口，约3392万是65岁以上人群,老龄率26.7%。日本的养老金体系由三部分构成：第一部分是国民年金，具有普惠制特征，面向全体社会成员，给付水平大约占社会平均工资的22%[17]。第二部分是厚生年金(企业职工)和共济年金(公务员、教职员等)，针对就业人员的收入关联型养老保险，养老金替代率约42%[18]。第三部分是职业补充养老保险，涉及不同行业的职业年金(包括农业劳动者年金等)，享受附加养老金。

日本在推进养老保险制度城乡统筹上具有如下特点：一是建立多层次的养老保险体系，实现养老保险人群全覆盖。二是将“普惠制”与“职业化”进行区分，对全体国民发放基础养老金，用于保证基本生活需求，再根据职业类型发放就业者的养老金。三是“强制性”和“选择性”相结合，就业者需要强制参加所属职业养老保险，通过缴费领取养老金，职业补充养老保险是选择性的。四是对社会角色不同进行分类参保管理，自由职业者为“第一号被保险者”，公司职员(会社员)和公务员等为“第二号被保险者”，家庭主妇为“第三号被保险者”。第一和第二号被保险者，须自主缴纳，第三号则作为配偶的“被扶养家属”，由配偶代缴。五是对农民养老保险作出特殊安排，农民在享受国民年金基础上，还可以享受农业劳动者年金。农业劳动者年金是一种职业补充养老保险，与农业政策和土地保全挂钩[19]。

(三)几点启示

城乡统筹不是简单追求城乡一样。在不同职业

群体、城乡居民存在收入差距和缴费能力差异条件下，应当探索适度整合的统筹发展道路。一是要做到养老保险城乡全覆盖，让所有城乡居民都能享受养老安全保障。二是要保证全体社会成员(不分城乡、职业差别)均能够享受到基本的、维持最低生活需要的养老待遇，必要时可以采用普惠制办法。三是要尽可能缩小城乡养老制度差异，在缴费、给付方面做好顶层设计和整合创新，为将来城乡养老制度对接创造条件。四是要逐步缩小城乡养老待遇差距。五是要做好城乡养老保险转移接续工作，为城乡居民跨职业、跨城乡、跨区域流动提供便利。六是要做好相关配套措施建设，受收入和缴费能力等条件限制，农民养老保险与城市职工对接存在一定困难，应该充分使用农民土地资源，将土地收益、耕地保护、农业政策与养老待遇挂钩，提高农民养老收益。

四、辽宁推进养老保险制度城乡统筹的对策

辽宁养老保险制度城乡统筹要以新发展理念为引领，以现实问题为导向，抓住户籍改革契机，以制度创新突破障碍因素，借鉴国内外实践经验，循序渐进实现城乡统筹发展。

(一)理念、原则与目标

理念是行动的先导。养老保险制度城乡统筹的核心理念是坚持共享发展，旨在通过改革创新使城乡居民享受公平养老权利和待遇。

辽宁推进养老保险制度城乡统筹需要把握以下几项原则：第一，城乡统筹要以增进社会公平为依据，优先在生存公平领域实现养老制度城乡统筹，鼓励劳动公平下的适度合理差异，不简单机械追求城乡养老待遇一元化。第二，权利与义务相对应，缴费贡献与待遇所得相对应，适当照顾农民养老利益，计划经济时期存在对农民利益的历史欠账。第三，坚持循序渐进原则。第四，同步推进配套政策。

养老保险制度城乡统筹包含多重目标：一是实现养老保险制度全覆盖；二是城乡养老制度模式逐步整合、制度差异逐渐缩小；三是城乡养老待遇差距显著缩小；四是养老保险制度碎片化程度降低；五是各类群体的养老金待遇水平逐步提升，保持适度水平发展。

(二)基本思路与步骤

辽宁推进养老保险制度城乡统筹的基本思路是坚持以适度提升养老水平为主线，分层次、按序列递进统筹。第一步，在全面建成小康社会阶段(2020年之前)，实现养老保险制度应保尽保，从制度全覆盖到人群全覆盖。建成“居民、职工”两层次的养老保险体系，居民身份享受城乡居民养老保险，职工身份享受城镇职工养老保险，全面落实机关事业单位养老保险改革。第二步，老龄化高峰期到来之前(2021年-2030年)，实施养老保险整合计划，借鉴成都经验，优化居民养老保险。第三步，建立城乡一体化养老保险(2031-2050)，将居民养老保险和职工养老保险整合为国民社会养老保险。

(三)具体对策建议

1.进一步扩大养老保险覆盖面

实施养老保险扩面行动计划，扩大养老保险覆盖面，进一步提升参保率，将农民工、失地(失海)农民、灵活就业人员(自雇者)、厂办大集体职工、新业态从业者等全部规范纳入养老保险体系。对于参保缴费存在实际困难的允许变更缴费方式。客观原因导致短期中断缴费的，可以减免滞纳金。适当增加对困难就业者缴费补贴。

2.逐步推进养老保险制度改革

全面落实机关事业单位养老保险改革，尽快出台改革实施细则，对机关事业单位人员缴费基数、中人补贴等进行科学设计，按照新老办法对比“就高不就低”实现待遇平稳过渡，规范职业年金管理。企业职工养老保险要多在提高可持续性方面进行制度改革，进一步提升统筹管理质量，探索国有资产及收益补充养老金办法，提高养老保险基金管理运营收益。城乡居民养老保险从固定额缴费向按比例费率缴费方式转变，将缴费与居民收入挂钩，建立与城镇职工相近的统账结合模式，探索土地等额外收益补充缴费机制。建立财政全额补贴的基础养老金自动增长机制，并在统账结合养老金基础上发放。

3.不断缩小城乡养老待遇差距

加快发展经济，扭转经济下行态势，提高财政

收入，优化财政支出结构，加大财政对城乡居民养老保险补贴力度，提高基础养老金待遇和个人账户缴费补贴水平。持续开展城镇机关、事业、企业职工养老金待遇调整工作，争取与经济和收入增长同步。缩小城乡养老待遇差距还是要多在提高农民养老水平上下功夫。短期内，受城乡制度模式约束，居民养老保险给付水平提升较为有限，要充分发挥农村家庭养老、土地收益养老、集体经济补充养老等作用，通过提高农民综合养老水平，缩小与城镇职工养老待遇差距。长期看，可以通过深化居民养老保险制度改革，提高筹资水平来提升农民养老金。

4.完善养老保险转移接续办法

户籍改革后要研究出台农民参加城镇职工养老保险办法，允许农民在就业的情况下参加城镇职工养老保险。对于在企事业单位就业的，由单位和个人缴费参保；对于灵活就业、个体工商户就业的，以灵活就业身份参保。鼓励农民在参加城镇职工养老保险时，按年(月)累计连续缴费。农民参加居民养老保险的缴费年限应科学折算为职工养老保险参保年限，之前缴费全部转入新账户。距离退休年龄缴费年限不够15年的，可以在退休前趸缴差额年限的缴费，

5.同步推进相关配套措施建设

进一步深化户籍制度改革，在取消农业和非农业户口划分基础上，逐步消除依附在户籍身份上的公共服务和福利差异，使得农民、流动人口享受到和城市居民同等的公共福利。优化收入分配格局，提高劳动报酬在GDP分配中的比重、居民收入在国民收入分配中的比重，建立职工工资正常增长机制，全面提高辽宁工资收入标准，增强城乡居民养老保险参保缴费能力。深化土地制度改革，建立耕地保护基金，并纳入农民养老保险缴费体系。改革土地征用补偿机制，建立土地增值收益公平分享制度。发展和壮大农村集体经济，鼓励村集体开展互助养老、集体经济养老等多种补充养老模式。

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