公平与效率视域下我国“统账结合”养老保险制度改革探析

2016-12-08郭曦徐昕郭嘉

地方财政研究 2016年11期

关键词：养老保险费待遇养老金

郭曦徐昕郭嘉

(1.南昌大学，江西 330031；2.江西省科学院，南昌 330031)

公平与效率视域下我国“统账结合”养老保险制度改革探析

郭曦1徐昕2郭嘉1

(1.南昌大学，江西 330031；2.江西省科学院，南昌 330031)

维护社会公平正义是养老保险制度的天然追求。一方面，中国现行“统账结合”的养老保险制度由于覆盖面窄、统筹层次低、板块分割等特征造成一定程度的不公平现象。另一方面，现行养老保险制度在应对人口老龄化风险、激励劳动力流动以及养老保险基金运用效率方面表现得不尽人如意。为了更好地充分发挥养老保险的再分配功能，纠正不公平、无效率现状，迫切需要调整现行的养老保险制度安排，以缩小不同群体之间养老保险水平的差距，构建一个公平与效率兼顾的养老保险体系。

养老保险统账结合公平效率

养老保险制度是一项保障人们老有所养、调节收入分配的基本制度，这一制度的性质与功能决定了其天然地具有维护社会公平与正义的特性。中国现行的养老保险制度是在国企改革的推动下发展起来的，1997年，国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号文)确定了我国养老保险制度采取社会统筹和个人账户相结合的部分积累制方式。其中社会统筹采取基金制，而个人账户采取现收现付制。理论意义而言，这一制度实现了效率与公平的统一，即以社会统筹代表公平，实现社会互助共济，个人账户体现效率，强调个人贡献。然而，在实际的运行过程中，个人账户里没有资金，只是一个名义账户，是所谓的“空账”运行，致使出现“统账不分、混账管理”的局面。针对养老保险制度运行中的计发办法不合理、个人账户“空账”运行等问题，国务院于2005年颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国务院[2005]38号文)，此后，企业缴费全部进入统筹账户，个人缴费全部进入个人账户。2009年我国推行新型农村养老保险制度和2011年我国推行城镇居民养老保险制度又进一步扩展了我国养老保险的覆盖面。为解决企业与机关事业单位多年存在的养老保险双轨制问题,国务院于2015年1月颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号文)，决定对机关事业单位的工作人员实施社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。然而，我国养老保险制度受覆盖面窄、统筹层次低、板块分割等内在因素和人口老龄化、城镇化等外部因素的共同影响，仍存在一定程度的不公平问题。就效率而言，现行养老保险制度

在应对人口老龄化的风险和促进劳动力的流动等方面也表现得不尽如人意。如何充分发挥养老保险制度的再分配功能，实现公平与效率的统一，对完善我国养老保险制度具有重大的现实意义。

表1 城镇与农村养老保险制度对比：2009-2014

一、现行养老保险制度的公平性分析

理论上而言，养老保险制度是通过建立安全网的方式，为人们的老年生活提供保障，实现老有所养。作为社会保障制度最基本的制度，养老保险制度可以通过发挥再分配功能，维护公平正义，缩小收入差距。然而，现实中，我国现行的养老保险制度的再分配功能未能充分发挥。现行养老保险制度的公平性问题主要体现在城乡之间的不公平、地区之间的不公平、公共部门和私人部门之间的不公平、资本、技术密集型企业与劳动密集型企业之间的不公平、正规就业人员与非正规就业人员之间的不公平、养老金待遇调整机制所带来的不公平等几个方面。

(一)城乡之间的不公平

户籍制度的存在割裂了城市与农村，城市人口较之农村人口优先享有公共产品和公共服务的提供。我国养老保险制度也是优先惠及到城里的机关事业单位人员和企业职工。2009年和2011年我国分别推出了新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度，这意味着我国在理论意义上已经实现了养老保险的全覆盖。然而，现实中，我国城镇与农村的养老保险制度仍存在差异。由表1数据显示①2012年8月起，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖工作全面启动，此后统计年鉴里仅有城乡居民社会养老保险，没有农村社会养老保险的单列的数据，因而2012年和2013年的农村数据中数据包含了城镇居民社会养老保险的数据，由于城镇居民的就业人数不好统计，故2012年和2013年城乡居民社会养老保险的覆盖率无法计算。城镇就业人数仅包含城镇企业职工就业人数，未包含机关事业单位就业人员。，自我国推行了新型农村养老保险制度后，农村参与养老保险的人数大幅增加，由2009年的7277.3万人增加到2014年的50107.5万人，养老保险的覆盖率也有所提升，由2009年的17.12%上升到2011年的75.50%②由于统计年鉴里关于农村就业人数的统计仅包括农村的私营企业和个人户的就业情况，而未考虑外出打工的农民工，因而这一覆盖率被高估了。。现实中，仍有一些农民工和非正规就业人员还游离在养老保险制度的保障范围之外。尽管养老保险覆盖率的差距有所缩小，但是城乡养老保险的待遇给付却悬殊巨大。2014年全国城镇职工基本养老保险基金支出21754.7亿元，离退休人员为8593.4万人，人均养老金待遇为25315.59元。同年，新型农村社会养老保险基金支出为1571.2亿元，达到领取待遇年龄的参保人数为14741.7万人，人均养老金待遇为1065.82元,仅占城镇职工人均待遇的4.21%。

(二)地区之间的不公平

图1 2014年分地区城镇基本养老保险覆盖情况

首先，地区之间养老保险待遇的差距是由地区间经济不平衡发展的状况所决定的。养老保险的待遇水平与当地在职人员的平均工资水平直接挂钩，而一个地区的工资水平又与当地的经济发展水平休戚相关。因此，地区之间的经济发展差距直接造成了养老保险待遇水平在地区之间的分配不公。由图1可知，经济发展水平较高的东部地区，其城镇基本养老保险的覆盖率明显高于中西部地区，其中北京、上海、浙江和广东的覆盖率都在90%左右(广东的覆盖率超过100%)，而排在最末的西藏、云南和甘肃的覆盖率仅为14.52%、32.54%和42.65%。其次，养老保险关系在不同地区间存在转移障碍，不利于劳动力在地区间的流动，从而制约了居民通过“用脚投票”的方式来激励地方政府提供更好养老福利的可能性，加重了地区间养老待遇的不公平。第三，地区之间养老计发办法不统一、养老保险费率不一致，使得同类企业由于所处不同的地区而负担不均等的缴费。比如，2014年江西南昌的企业养老保险缴费率为20%，山东聊城的为18%，而深圳市则仅为8%。

(三)公共部门和私人部门之间的不公平

机关事业单位人员和企业职工的养老金在缴费义务和养老金待遇上存在差异，致使产生养老保险的“双轨制”，即前者不需要缴纳养老保险费却能享受较高替代水平的退休工资，而后者要缴纳养老保险费，待遇水平与缴费挂钩，养老金的替代率较低。这种缴费义务与养老金待遇的严重错配，阻碍了收入再分配功能的发挥，引发人们对养老保险制度公平性的质疑，不利于社会和谐。为此，备受关注的基本养老保险双轨制改革呼之欲出，于2015年1月尘埃落定。国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号文)，决定对机关事业单位的工作人员实施社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，其基本养老保险的计发办法、费用缴纳、基金管理等都与企业基本养老保险制度等同对待。然而，国发[2015]2号文仅仅是结束了基本养老保险缴费上的双轨制，而非养老金待遇上的双轨制。就养老金来源来看，国发[2015]2号文实施前，公务员和财政全额拨款的事业单位人员的养老金来源于国家财政，国发[2015]2号文实施后，机关事业单位人员所缴纳的养老保险费，无论是单位缴纳的20%还是个人缴纳的8%，最终都来源于国家财政收入。无非是国家财政对养老金的给付时间不同，改革前，国家财政在公务员退休后实现养老金的兑付，而对于改革后参加工作的人和改革前参加工作、改革后退休的人，国家财政在他们在职期间就划拨一部分作为未来的养老金给付，个人也从国家财政负担的工资中扣除一部分计入养老金个人账户。企业职工的单位缴费部分来源于企业利润，与企业的绩效直接挂钩，绩效好的企业有能力支付更高的缴费，而绩效差的企业由于无力支付缴费，往往出现拖缴、欠缴。在缴费与待遇挂钩的机制下，国发[2015]2号文实施后，短时间内，企业职工的养老金待遇与机关事业单位的养老金待遇仍会存在一定的差距。

(四)资本、技术密集型企业与劳动密集型企业之间的不公平

现行养老保险制度按照参保“人头”来计征养老社会保险费，这一制度安排严重影响了不同性质企业的缴费负担水平，直接导致人数多的劳动密集型企业因担负更高的“人头”养老保险费而在竞争中处于不利地位(邓沛琦、黄贻芳，2010)。例如，一个资本密集型企业拥有100个职工，每人年平均工资为100000元，而一个劳动密集型企业拥有1000个职工，每人年平均工资为40000元，企业按职工工资总额的20%缴纳养老保险费，结果，后者比前者需多缴纳600万元。这也是一些企业瞒报、

漏报企业员工人数以求降低养老保险缴费负担的原因之一。

(五)正规就业人员与非正规就业人员之间的不公平

正规就业人员较非正规就业人员而言，工作稳定性强，其所在的单位(包括机关、事业单位及国有企业)能够稳定地为其提供统筹账户的缴费，而非正规就业人员大部分以临时工的身份在民营和私营企业就业，由于微弱的工资议价能力助长这些企业逃避缴纳他们的社会统筹部分的养老保险费，从而使得原本处于弱势的非正规就业人员不仅要承担个人账户的缴费，还要承担社会统筹账户的缴费。非正规就业人员在现行的养老保险制度安排下承受了不公平的缴费对待。

(六)养老金待遇调整机制所带来的不公平

一是养老保险制度内老年群体之间的不公平。由于现行养老保险制度的缺失，缺乏正常的待遇调节机制，导致退休时点的不同对养老金水平的高低产生较大的影响，退休晚的人的养老金水平高于退休早的。近些年，我国每年都会上调10%的养老金水平，无论养老金数额多少，调整比例都是10%，这导致养老金领取者的养老金绝对额差距越来越大(郑秉文，2013)。二是退休者与在职者之间的相对不公平。目前我国养老金待遇调整是基于物价上涨的情形而进行的，由于退休者与在职者的需求结构不同，仅根据消费者物价指数(CPI)来调整养老金不能准确地反映退休者生活成本的变化。因此，这种待遇调整方式对退休者是不公平的。

二、现行养老保险制度效率性分析

就效率方面而言，我国现行养老保险制度在宏观效率和微观效率方面都存在激励不足的问题。

(一)宏观效率缺失

1.应对人口老龄化的风险的能力有限

联合国认为一个65岁及以上人口比例超过了总人口的7%的社会可以定义为老龄化社会。根据这一标准以及我国第五次人口普查的数据，中国已经于2000年步入了老龄化社会。不少学者认为现收现付制需要一个年轻的人口结构才能够支撑，从而难以应对老龄化带来的挑战(蔡昉、孟昕，2003；邱菀华、高建伟，2002)。而另一些学者认为基金积累制与现收现付制在应对人口结构变化上不存在本质的区别，基金积累制不能解决老年人实际得到的保障水平不下降的问题。正如巴尔(2003)所言，“现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的办法，当遇到人口变化时它们的运营不应该有非常大的差别”。因此，现行的“统账结合”养老保险制度并不能游刃有余地从容应对人口老龄化的挑战。

2.养老保险基金的运用效率低下，保值增值困难

我国养老保险基金的保值、增值是其正常运行的基本条件。由于我国资本市场不够完善，养老保险基金投资渠道少、效率低，主要以银行储蓄的形式存在，而我国近些年银行利率低下，剔除物价因素后的实际利率更低，养老金很大程度上存在贬值的风险，其增长率远低于工资的增长率。养老保险基金的保值、增值困难直接会影响到未来养老金的可持续性。

(二)微观效率低下

1.缺乏合理的促进劳动力流动的激励机制

现行“统账结合”养老保险的不可携带性严重制约了劳动力在地区间的合理流动。由于养老保险的统筹层次低，劳动者在进行工作地变动之时，带走的只能是其养老金个人账户里的积累，而不能带走社会统筹部分。因而，劳动者流动的成本比较高，要舍弃自己之前多年进入社会统筹部分的缴费。并且根据现行养老保险政策，领取基础养老金需要满足缴费15年的规定，对于累计缴费年限不满15年的，将无法提取统筹账户的养老金。而工作的流动可能会导致保险缴费中断，而一旦缴费中断又可能会影响到今后养老金的领取。这些规定使得工作流动与参加养老保险不能激励相容，尤其对工作流动性强的农民工造成了不利影响，一度导致长三角、珠三角等沿海地区出现了农民工大规模退保的现象。

2.个人与企业缺乏缴费激励

我国现行养老保险制度改革是在国企改革的背景下推动进行的。改革初期，大多数国企由于经营状态不佳无力支付保险费。为了避免保费收入的减少，社保机构采取提高缴费率的做法。根据国发[1997]26号的规定，我国企业缴纳社会养老保险费的比例不得超过企业工资总额的20%，但现实中，很多地区企业的缴费率都高于20%，甚至有些地方企业和个人的合计缴费率高达30%。而发达国家基本养老保险的企业缴费率一般为10%左右，部分北欧福利国家企业承担的缴费率也不超过20%。就个人承担的缴费率而言，大多数主要发达国家的比例低于8%。就基本养老保险的总体费率而言，除个别例外，这些主要发达国家的缴费率不超过20%，进入深度老龄化社会的美国为12.4%，进入超级老龄化社会的德国为19%，高福利国家瑞典也仅为17.21%，中国的基本养老保险费率无疑是过高了(见表2)。提高缴费率的做法无异于“杀鸡取卵”，过高的缴费率致使企业成本负担过重，致使一些企业因无力支付高额的缴费而采取瞒报工资总额、少缴统筹基金等方式拖缴、欠缴养老保险费。对于个人而言，较小的个人账户比例使得养老金的给付没有与雇员的利益直接挂钩，从而致使雇员缺乏对雇主是否缴纳以及是否足额缴纳养老金进行监督的激励机制。不仅如此，现行养老保险体制中较少的“个人”因素与较多的“统筹”因素使得个人在面对当前缴费与未来待遇不明朗的情况下更倾向于“免费搭车”——尽量少缴费(郑秉文，2003)。所幸的是，人社部发[2016]36号文《关于阶段性降低社会保险费率的通知》指出，从2016年5月1日起的两年内将阶段性降低企业社保缴费费率。①东兰.2016年关于阶段性降低社会保险费率的通知[全文][R/OL]. (2016-06-06)[2016-10-18] http://shebao.yjbys.com/zhengce/389748.html虽然费率降低幅度不大，但表明国家已经意识到调整养老保险费率不仅仅是养老保险改革中的重要参数，其对养老保险的结构性改革具有重大意义。根据国务院关于阶段性降低养老保险费率的部署，目前符合条件的21个省份中已有17个省份出台了相关方案。

表2 部分国家基本养老保险费率比较

3.地方政府及养老保险管理部门存在失职行为，管理效率低下

由于养老保险具有“优值品”的特性，一些地方政府往往低估了它的价值而一味重视周期短、见效快、能够给政绩加分的经济发展项目。有的地方尤其是中西部欠发达地区，认为依法参与养老保险不利于招商引资，有些地方政府为吸引招商引资竟然将免除参加社会养老保险作为优惠条件(田家官，2014)。这些地方政府的行为，不利于养老保险的覆盖面的扩展，更不利于保障企业职工的合法权益。

一些地方的社会保险管理机构也存在管理失职的行为。例如辽宁省大连市审计局通过对比分析企业财务部门提供的社保缴费年度人员工资表、人事部门的未参保人员信息表与社保经办机构提供的社会保险费年度结算表，发现存在少报缴费基数、少报缴费人数等问题，最终导致了社保费的漏缴。②中华人民共和国审计署.辽宁省审计厅在全省范围内征集基本养老保险基金审计案例总结推广经验[R/OL].(2015-07-06)[2016-10-19]http://www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c67896/content.html社会保险管理失职行为的直接后果就是导致养老保险费的流失，影响社会保障工作的有效开展。

三、兼顾公平与效率，完善我国养老保险制度的措施

基本养老保险制度中各种公平缺失和效率不足问题的存在都意味着我国现行养老保险制度再分配功能的失败。从公平优先、效率兼顾的角度出发，应全面推进养老保险制度改革，逐步消除当前养老保险制度中所存在的城乡差距、地区差距等制

度碎片化状态，以建立更加公平、可持续的养老保险制度。

首先，扩大养老保险的覆盖面，打破城乡之间的不公平。通过户籍制度的改革，逐步改善城乡二元结构，改变城市人口和农村人口机会不均等的状况。农村人口和城市非正规就业者参保积极性不高的主要原因在于缴费标准低，不确定因素大。一些个体工商户或私营企业也因为缴费率高负担重等原因倾向于逃避或拖欠缴费。可以通过改善缴费标准和设计激励相容的计征办法，减轻个人和企业的缴费负担，激励更多的群体加入养老保险计划。比如，将依据参保人头计征的单位缴费改为按全部收入总额的一定比例计征，以此来规避企业逃费、欠缴等现象。降低非正规就业人员的缴费率，以增强他们对养老保险制度的认同度，吸引他们的加入。

其次，提高养老保险的统筹层次，明确中央政府和地方政府之间在基本养老保险方面的支出责任，逐步缩小地区之间的不公平。我国现行养老保险的统筹层次仍过低，有些地区实现了省级统筹，有些却仍停留在地市级层面上。过低的统筹层次，不利于发挥社会保障的互助共济功能，也不利于养老保险制度覆盖面的扩大。国发[2016]49号文《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，指出要逐步将基本养老保险确定为中央与地方共同财政事权，中央与地方要按比例或以中央为主承担支出责任。在基本养老保险中，让养老金支付能力强的地方帮扶能力弱的地方最终可能使更多地方陷入养老金支付困境，因而这种统筹需要突出中央政府的责任(杨志勇，2016)。根据《中国统计年鉴(2015)》数据显示，2014年我国财政总支出为151785.56亿元，其中社会保障与就业支出15968.85亿元，后者仅为前者的10.52%，剔出就业方面的支出，社会保障支出占财政总支出的比重还不到10%。而其中中央社会保障与就业支出为699.91亿元，占中央财政总支出的3.1%，地方占比为11.82%。这说明中央财政支出用于社会保障方面的比例仍处于较低水平，还存在上升空间。中央财政应加大对基本养老保险的支持力度，完善转移支付体系，实现养老保险的全国统筹，逐步缩小地区之间的差距。

第三，完善养老金待遇调整机制。一是适时适量调节不同时点退休者的养老金，避免退休时点所引致的不公平。可以针对退休金的数额大小实施不同的差异化上调标准。采取退休金额少的，上调幅度大些，退休时间早的，上调幅度高些，从而逐步缩小因退休时点的问题引发的养老金差距。二是养老金的待遇调整要充分考虑退休者和在职者消费支出结构不同的事实，用反映老年人需求结构的消费物价指数而非一般意义上的消费物价指数来调整养老金。

第四，阶段性降低养老保险缴费率，逐步提高企业和个人的缴费积极性。当前养老保险费率过高，对企业和个人缴费起负激励作用。然而，费率下降并不必然会改变企业和个人拖欠缴费、逃避缴费或少报缴费基数现象。作为“经济人”的企业和个人为追逐成本最小化而不会因费率下降如实地补报之前少报的缴费基数。因而，为了提高企业和个人的缴费积极性，在制度设计上可以考虑累退费率的做法，即根据缴费基数的额度来灵活制定费率，缴费基数高的企业和个人面临更低的缴费率，缴费基数低的企业和个人面临更高的缴费率。另外，在调整费率的过程中还要注意协调好经济发达地区和经济欠发达地区之间的利益关系。不可急于在全国统一下调费率。现实中，劳动力流出的欠发达地区的实际费率高于劳动力流入的经济发达地区，欠发达地区基本养老保险仍依赖财政补贴，如果基本养老保险全国统一下调费率，基金收入下降了，基金支出即使不增，欠发达地区收不抵支的情况也可能进一步加剧，如此只会进一步加大中央财政转移支付的压力和规模。事实上，这违背了缴费的公平原则，即缴费应使相同境遇的人承担相同的费用，而使境遇不同的人承担不同的费用。而这在一定程度上又对经济发达地区不公平。因此，不能一味地过急地在全国统一降低费率。与降费相对应的措施是延长退休制度，可以减少基金支出，有利于养老金收支平衡。但是该制度也要注意弹性实施，在制度设计上给予正向激励，减额发放提前退休者的养老金，而增额发放延迟退休者的养老金。

第五，渐进推进养老保险基金的市场化运作，实现养老保险基金的保值增值。当前，我国养老保险基金投资范围主要局限于银行存款、国家债券等风险性小收益小的投资工具，其较低的投资回报率使得养老保险基金的保值增值存在一定的困难。而根据国际通行的惯例，市场化运作是养老保险基金实现保值增值的主要途径。我国企业年金由企业委托投资机构进行投资运营获得较好收益的例子也说明市场化运作能够实现保值增值。鉴于国际金融危机、欧洲债务危机的警示以及我国资本市场的不完善，养老基金的市场化运作也不能一蹴而就，而需遵循渐进推进的原则。

〔1〕巴尔.福利国家经济学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2003:222.

〔2〕蔡昉、孟昕.人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性[J].比较，2003(10).

〔3〕邓沛琦、黄贻芳.养老社会保险费负担公平性探析[J].当代经济，2010(1)：34-36.

〔4〕苏中兴.基本养老保险费率：国际比较、现实困境与改革方向[J].中国人民大学学报，2016(1)：20-27.

〔5〕邱菀华、高建伟.个人账户中养老金给付精算模型及其应用[J].北京航空航天大学学报(哲社版)，2002(3)：22-26.

〔6〕田家官.论我国养老保险逃费的危害、原因和治理[J].社会保障研究，2014(1)：33-45.

〔7〕杨志勇.财政事权和支出责任的划分还只是一个良好的开端[N].21世纪经济报道，2016-08-26(4).

〔8〕郑秉文.名义账户制:中国养老保障制度的一个理性选择[J].管理世界，2003(8)：33-45.

〔9〕郑秉文.中国“统账结合”养老保障：症结何在、路在何方[C]//2013年春季CMRC中国经济观察(总第33期).北京：“CMRC中国经济观察”第33次报告会，2013:1-7.

【责任编辑连家明】

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