基本养老保险全国统筹：理论依据、实施难点与政策要点

2016-04-15夏珺李春根

地方财政研究 2016年11期

关键词：养老金养老保险制度

夏珺李春根

(江西财经大学，南昌 330013)

基本养老保险全国统筹：理论依据、实施难点与政策要点

夏珺李春根

(江西财经大学，南昌 330013)

文章分析了我国基本养老保险全国统筹的实践基础和理论依据，并从强制性制度变迁的利益冲突和供给成本两个方面分析我国基本养老保险实现全国统筹的难点。认为全国统筹是一定背景下的历史必然选择，能起到平衡各地资金余缺，维护社会公平，促进劳动力的合理流动和优化配置的作用，并能提高养老保险基金抗御风险的能力以及协调各方利益关系。全国统筹难点集中在协调横向的区域之间、纵向的中央与地方之间、地方政府与企业之间的利益关系，以及实现全国统筹的制度变迁成本。为此，文章建议从组织管理体制、新旧制度断开、权利责任清单、约束机制等方面推进基本养老保险全国统筹。

养老保险全国统筹委托—代理制度变迁央地关系

人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示，2015年黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海六省份的城镇企业职工养老保险基金当期收不抵支，这较之2014年增加了3个省份。从新增省份来看，区域经济增长乏力以及人口老龄化的加剧使得这些地方抚养比不断提高，养老金支付压力陡增，基本养老保险基金可持续发展问题必然要引起足够重视，这是关系老有所养的大事。确保养老金按时足额发放是中央政府与地方政府的职责。中国现行基本养老金的省级统筹，省级政府有责任通过多种筹资渠道来保证养老金的发放，但地方经济水平差异导致养老金省际间负担有所区别。当养老保险基金当期收不抵支的省份增多时，基本养老金全国统筹就尤为迫切。实现全国统筹，中央政府才可能将盈余省份的养老金结余划拨给亏空省份，使得亏空省份不至于无法负担养老金支付而损害中国养老体制威严，不至于挫伤年轻人参与基本养老保险的积极性。在养老保险当期收不抵支省份可能不断增多的形势下，应该对全国统筹在养老体制中的作用机理有更清晰的认识，在全国31个省(市)省级统筹的经验基础上认清实现基本养老保险全国统筹的难点，协调各级统筹之间的关系，平稳过渡到全国统筹，使其在基本养老保险可持续发展中发挥足够大的实际效果。为

此，文章拟分析上述问题并提出政策建议。

一、我国基本养老保险统筹层次的制度演进

基本养老保险统筹是在一定背景下的历史必然选择，了解我国基本养老保险统筹层次的演进不仅可以把握历史规律，找寻历史依据，还有利于更好决策当前形势下的统筹层次，服务于当下。我国基本养老保险制度是在新中国成立后逐步建立发展起来，基本养老保险统筹层次自制度建立起大致经历四个阶段：

(一)第一阶段

20世纪50年代，我国第一部关于社会保障的法律《中华人民共和国劳动保险条例》出台，当时，劳动保险包括养老保险，实行全国统筹。源于家国一体文化的影响，家长要对子女负责，国家要对“臣民”负责，“父爱主义”在社会保险领域表现为社会保险费全部由企业负担，职工个人不缴纳任何保险费，基本养老保险工作实行全国总工会领导下的分级管理，基金总的管理权限在中央一级，可以认为这一时期基本养老保险是全国统筹。这一统筹做法在十年动乱(1966-1976)中停止，全国社会保险事业遭到严重破坏，养老全部由企业自理，社会保险变成了企业保险，在企业内部实行代际转移支付，企业年轻人养着老年人。

(二)第二阶段

20世纪80年代开始，企业保险面临养老金支付负担，不同企业之间的负担不均衡，一些传统劳动密集型行业退休人员养老金超过年轻在职职工工资总额的一半，而一些新兴行业企业没有太多的养老金支付压力，企业支付能力下降导致企业退休人员工资下滑，难以维持基本生活，甚至影响到企业正常运转。当时情况就是一些企业负担过重，难以支付与经济生活相适应的养老金。在这样的背景下，1983年全国社会保险福利工作会议提出企业养老金实行社会统筹，开始基本养老保险社会统筹的改革，企业统筹宣布退出历史舞台。基本养老保险回归社会化的本质特征，即在市(县)范围内企业养老保险费用统筹。但由于改革时采用以县为单位进行统筹，致使统筹起点过低，为日后形成省、市、县分级统筹埋下伏笔。县级统筹和之前企业保险面临类似问题，当初企业间支付养老金能力不均衡，今后县际养老金支付负担同样会不平衡，存在较大差异，从而加剧区域经济发展差距。越富的地区养老金积累越多，负担反而没那么重。同理，省级统筹亦如此。基本养老保险统筹层次越高，均衡养老金支付压力，防御支付风险的能力就越强，更有利于区域经济协调发展。

(三)第三阶段

1993年具有中国特色的统账相结合的养老模式得以确立，要求参保单位和个人分别缴纳基本养老保险，企业缴纳部分纳入社会统筹，个人缴纳部分存入职工个人账户进行管理。1997年国务院26号文件决定基本养老保险基金实行省级统筹，既均衡省域范围内各市、县基本养老保险基金收支，又提高各地基本养老保险基金应对风险的能力以及基本养老保险基金的安全性。1998年国务院28号文件再次提出要求基本养老保险由县级统筹过渡到省级统筹，“到1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行基本养老保险省级统筹，建立省级调剂机制以保证全省范围内养老金按时足额发放。”但截止目前，全国31个省市区名义上实行了基本养老保险省级统筹，一部分省份能上解部分市、县基本养老保险资金到省，但实现真正意义上养老金省级统收统支的省份仍较少。

(四)第四阶段

2003年党的十六届三中全会明确提出在建立省级基本养老保险调剂基金，在不断完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备实行养老金的基础部分全国统筹。全国统筹要求登上历史舞台，如前所述，省级统筹同样遇到不同省域基本养老保险缴费负担不均衡问题，各省基本养老保险缴费比例不同，省际间企业运行成本就不同，加之，制度运行时间越长，基本养老保险资金积累导致发达地区由于缴费人多积累多，缴费比率可以降低。越是欠发达地区，养老资金池小，基本养老保险缴费比率还更高，这样更阻碍劳动力的自由流动。2008年，国务院提出到2012年实行基本养老保险基金全国统筹，“十二五”规划也提到实现基础养老金全国统筹。环顾当今世界实现养老保险制度的国家，

几乎所有国家都实行养老保险基金全国范围内的统收统支。目前，中国老龄化问题日趋严重，抚养比不断提高，尤其目前部分省份基本养老保险基金当期收不抵支，全国统筹更显得尤为必要，成为我国基本养老保险制度改革的破题关键。

全国统筹是基本养老保险制度不断改革发展的需要，能使基本养老保险基金实现效益最大化，能很好化解当前中央与地方、地方之间、地方政府与企业、企业与职工个人之间利益矛盾的局面，是一定现实条件下选择的统筹层次。

二、基本养老保险全国统筹的理论依据

除了特定历史条件的选择，基本养老保险全国统筹利于制度的健康运行和可持续发展还有一定的理论支撑。接下来，从理论推演角度分析全国统筹能调动中央政府、地方政府、企业、职工个人等各方面参与基本养老保险工作的积极性，平衡各地资金余缺，维护社会公平，促进劳动力的合理流动和优化配置，同时提高基本养老保险基金抗御风险的能力。

(一)大数法则

大数法则是保险业存在的基础依据。大数法则指在一定条件下反复出现的大量随机现象必然是遵照一定的规律性，且随机现象出现有一定的稳定性。对随机事件进行试验，试验次数越多，试验结果越稳定，脱离对个别随机事件的依赖。保险承担的风险具有偶发性，对个别风险而言，很难预测发生的可能性，但经过长期大量的案例观测，便可以找出接近事实上危险发生的规律性。即大量的随机现象能排除偶发因素的影响而呈现一定必然数量规律，样本数量越多，估计越精确。大数法则可以说明基本养老保险统筹范围与抗风险能力大小成正比，依据大数法则，参保的人越多，风险越分散。通过基本养老保险参保者人数的增加，相互间的互助互济，分散风险，那么，基本养老保险全国统筹最具有抗风险的能力。这里的风险指经济风险和社会风险。

首先，全国统筹有力地防范了经济风险。基本养老保险基金分散在各省、市、县，为了资金安全，各地基本养老保险基金多投资银行活期存款，部分投资一年期以上定期存款。分散的基本养老保险基金受通胀影响减弱养老金实际支付力，而集中到全国统一账户进行投资，资金量大便于资产合理配置，加之全国社会保障基金前期投资经验，更有益于基本养老保险基金的保值增值以确保基本养老保险制度健康有序运转。这样，一方面化解基本养老保险基金贬值风险；另一方面，全国统筹的基本养老保险基金能发挥在全国范围内统一调剂养老金的功能，以解决由于各地经济发展水平差距导致的负担不均衡问题，提高养老金兑付能力。此外，在全国统筹下利于建立全国统一的基本养老保险业务流程规范，统一建设基本养老保险基金信息平台，精简管理系统，避免重复建设，节约管理成本。

其次，全国统筹有利于防御可能的社会风险。基本养老保险基金统筹层次低，则由地方政府掌握着资金资源的支配权，那么，在地方经济建设过程中就可能出现挤占基本养老保险基金、挪作他用的现象。全国统筹则预示着中央政府掌管着基本养老保险基金的管理权和使用权，由中央政府统一调配，从而有效地防御统筹层次低带来的地方政府挤占、挪用基本养老保险基金的问题。

(二)社会化的共济属性

社会化是社会保障的本质特征，是生产社会化、劳动社会化和劳动力再生产社会化的必然要求。社会保障是国家和社会通过收入再分配来保障社会成员个人或家庭的经济安全，是全体公民平等享有的权利。社会保障社会化要求社会保障对象社会化、保障主体社会化、管理服务社会化、基金调剂使用社会化。其中，基金调剂使用的高度社会化为了保证社会成员的基本需要在遇到风险时得到切实保障。在全社会范围内统筹资金，调剂统筹使用基金的范围越广，社会化程度越高，抗风险的能力越强，缴费者负担就越小。中国缴费率排在全球第一集团，据中国社科院世界社保研究中心测算，在养老金实现全国统筹后，养老金缴费率或将一定程度上得以调整。统筹层次的提高实际上就是社会化水平的提高。基本养老保险基金实行全国统筹是基本养老保险制度社会化属性的内在要求。

这一“社会化”的收入再分配实际是社会财富的转移，即社会保障基金的调剂使用，包括横向和

纵向的调剂，横向调剂如贫富之间、地区之间、健康者与病患者之间、工作者与失业者之间的调剂，纵向调剂如代际之间或个人年轻时为年老生活积累养老金的调剂。无论哪种调剂转移，都具有互助、共济的性质。社保缴费强调互助共济和集体主义的意识，不能只从利己出发，更不是简单地将市场原则搬入社会保障领域，那不是社会保障，而是商业保险。基本养老保险属于纵向调剂，“代际互助”，用年轻人在职工作时缴纳的费用为退休人发放退休金，一代养上一代，这种互助实际上也是“自助”，将来老了由下一代供养。享受“互助、自助”权利必须以履行缴纳基本养老保险费用的义务为前提。2016年正式发布的“十三五”规划删除了建议稿中“健全多缴多得激励机制”的提法。社会保险制度健康可持续发展离不开社会保险费缴纳，社会保险不能单纯强调多缴多得，而更多应该强调互助共济的制度本质。

基本养老保险全国统筹是提高社会保障社会化水平的要求，是在更大范围内实现互助共济的本质体现。

(三)公平理论

公平问题离不开对资源的分配，分配绝对公平是不存在的，往往是相对公平。从公平理论发展来看，分配公平最原始的理解体现在分配结果上的公平，即无论贡献多少、地位高低等，人人拥有同等机会绝对平均地分配社会资源。随着理论以及实践的不断发展，秩序受到重视，人们对公平的理解转向了强调分配原则和方式，更多注重过程公平，如在“经济人”假设前提下获得相同的参与权利，即起点公平，从而保证参与过程的基本平等。至于分配结果，认同根据贡献多少进行差别化的分配。公平理论是美国心理学家亚当斯于1963年提出，认为人总是要将自己所做的贡献与所得的报酬与和自己条件相当的人进行比较，如果与参照对象的付出与所得大体相当，就有产生公平感。

社会保障就属于国民收入的第二次分配，“效率优先，兼顾公平”中效率适用于第一次分配，第二次分配更多应注重公平，社会保障体现公平原则是国民收入第二次分配要求。随着第一次分配对效率的追求，经济得以不断发展，区域间经济发展出现差距，社会成员财富贫富差距悬殊。基本养老保险作为社会保障重要组成部分，为实现公平，其制度设计附带些许“劫富济贫”的色彩，坚持公平原则，秉承养老保险制度的初衷，当劳动者退休后能享有满足基本生活需要的相对公平的养老金。

经济发达地区是劳动力输入地区，大量外来的劳动力为当地积累了庞大的基本养老保险基金结余。截止2015年末，基本养老保险基金累计结余超过1000亿元的有广东、江苏、浙江、北京、山东、上海等10个省份，结余总量占全国累计总量的70.9%，近三分之一的省份却占据着全国近四分之三的结余量。形成了经济越富裕省份的养老金越是基金结余相对充裕、越是经济富裕省份的养老缴费率越低的格局，这样，由于缴费率不同导致区域间企业用工成本存在差异，即过程不公平造成企业缺乏区域间公平的竞争环境。统筹层次低难以发挥基本养老保险地区间的互济性，实现基本养老保险全国统筹促使不同地区间责任的相对公平分担，统一不同地区的企业缴费率实现企业之间的公平竞争。

根据目前基本养老保险的计发办法，虽然统一缴费率，但由于根据不同地区职工的实际工资水平进行缴费，基础养老金仍按当地社平工资以及个人账户情况以一定比例计发，体现投入与产出比值的相对公平，并不因此减少经济发达地区劳动者的退休待遇。基本养老保险全国统筹能更好服务于不同地区的养老保险对象得到相对公平对待，即结果更为公平。

从基本养老保险关系转移接续产生的损失问题看，就当前政策，流动人口离开就业地只能转移个人账户基金和一部分社会统筹基金，这对于流动人口不公平。由劳动者单独承受的权益损失实际是低层次统筹下地区间相互妥协的结果，而随着全国统筹的实现，在全国范围内转移接续，在更大范围上实现制度共济性的同时享有相对公平的养老待遇。

(四)委托—代理的行为逻辑选择

二十世纪六七十年代，委托—代理理论在一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题基础上发展起来，委托—代理理论研究委托人可以如何设计最优契约来激励代理人。

在委托—代理理论中，前提假设都是经济人，均为了实现自身利益最大化，这样，委托人和代理人利益可能会相互冲突。代理人可能利用委托人委托的资源谋求自身利益，这就需要在委托人和代理人之间建立约束机制来协调两者之间相互冲突的利益。委托—代理关系还有一个假设是委托人和代理人之间信息不对称。在委托—代理关系中，委托人无法对代理人行为进行监督，只有代理人知道自己的努力程度。相对于委托人，代理人可以运用更多的信息优势来谋求自身利益最大化。对于代理人行为的努力程度，委托人必须设计制衡机制引导代理人按照委托人利益做出最佳努力。

当两个假设条件具备时，代理人的道德风险就会产生，代理人会为了自身效用最大化而利用信息不对等来损害委托人的利益。在委托—代理关系中，只具备一个条件不可能存在代理问题。而在基本养老保险基金低层次的社会统筹过程中，由于委托代理人利益冲突和信息不对称两个条件具备，因而存在代理问题。

现行财政分权体制使得中央与地方形成事实上的委托—代理关系，且因为两个假设条件同时具备而存在代理问题。首先，二者利益目标不同。中央政府为了最大化基本养老保险基金的经济和社会收益，坚持公平性和有效性地为退休劳动者足额养老金以实现养老保险制度的初衷并维护制度的威严。而地方政府行为逻辑是政治晋升，为了实现当地经济的短期发展带来的短期政绩而不顾及全局、长远利益。一些地方政府为了眼前利益，对于不按规定缴纳基本养老保险费的企业和个人未予以努力追究责任，基本养老保险扩面有限、基本养老保险基金缺口扩大的问题常见，导致地方基本养老保险基金积累结余相对较少。

其次，信息无法对称。就当前统筹低层次带来的一千多个统筹单位，中央政府不可能一一对市(县)统筹单位进行透明监督，较难估量市(县)统筹单位实际基本养老保险金缺口。中央政府很难把握市(县)基本养老保险费征缴等实际情况，中央政府承诺当地方政府尽力筹集养老保障基金而仍旧无法兑现养老金发放时给予足够支持。实践上，在这场中央与地方财政转移支持的博弈中，中央政府处于信息劣势，地方市县统筹单位可以利用这一优势而不积极参与基本养老保险费的征缴。

的确，委托—代理问题有碍于制度初衷的实现，以及带来地方财政支付养老金的实际压力增大的可能。当地方政府不具备财力实现基本养老保险收支平衡时，解除委托—代理关系，提高基本养老保险统筹层次，回到完全依靠中央转移支付的全国统收统支可以化解地方政府道德风险，设立垂直社保经办机构，使得地方政府基本养老保险的代理责任淡化。

三、基本养老保险全国统筹的实施难点

上述实践及理论分析均说明了基本养老保险全国统筹的必然性，实际上是对制度变迁需求的分析。尊重基本养老保险制度的客观规律，为了建设好基本养老保险制度并保障其健康、可持续发展，基本养老保险全国统筹可谓“箭在弦上”，但“一触即发”之前应清晰地认识到实现全国统筹的难点。基本养老保险全国统筹属于强制性制度变迁，是由政府引入的制度变迁，希望通过对基本养老保险基金进行再分配来平衡各地养老金支付压力，并最终实现可持续发展的基本养老保险制度。2015年的两会上，人力资源与社会保障部副部长胡晓义提到基础养老金的全国统筹方案会在2015年年内出台，但截至目前还未实现。制度变迁供给破题的关键应是首先认清难点，而后有的放矢地制定统筹方案。在制度变迁过程中存在诸多利益冲突，引起可能存在的成本均是实施制度变迁的难点。接下来，本文围绕利益冲突和制度变迁供给的成本两个方面来分析基本养老保险全国统筹的难点。

(一)制度变迁中的利益冲突

制度变迁的动力在于整体利益的增进，通过利益的再分配建立起新的利益格局。制度变迁的理想结果是所有人在变迁过程中收益，但在增进整体利益过程中总有一部分人收益而一部分人暂时受损。这就需要及时维护受损者的正当利益，进行必要的调整以及适当的补偿，协调制度变迁中可能涉及到的各方利益关系以保证制度变迁顺利进行，这实际上是一种消除制度变迁阻力的成本。

1.平衡横向的区域间利益

部分中西部地区和东北老工业基地经济增长有限，退休人员众多，又大多属于劳动力输出大省，基金结余少，基本养老保险基金支付压力相对较大，相反，经济发达地区基本养老保险基金结余相对充沛。基本养老保险全国统筹就是调配区域间余缺，即常说的“东部补西部”，为了平衡各地养老金负担，实现全国范围内的互助共济。

明显地，部分发达地区对全国统筹积极性不高，究其原因，无非是本地区劳动者退休养老待遇会否受影响、资金支配的被动以及可能的资金收益。改革开放后，经济发达地区作为劳动力输入大省，积累大量流动人口带来的养老统筹资金，但随着近些年流入就业人口的减少，基金结余存在减少的可能，原始积累的“家底”既可缓解未来养老金支付压力，又是对本地区职工养老待遇的保障。此外，全国统筹后统一的基本养老保险缴费率极大削弱经济发达地区缴费率低的优势，必然影响其吸引投资和促进劳动就业，加重养老负担。这样，如果制度变迁过程中地区间双赢的激励机制不足必然不利于制度变迁的顺利完成。

2.明确纵向的中央与地方权责利益关系

在制度变迁中，中央与地方政府作为两个主要的利益主体，各自有着自身利益需要维护。中央政府利益在于保障整个社会的老有所养，地方政府的利益目标是本地区养老金发放、养老金水平等。为实现中央与地方政府双赢，全国统筹实际上是中央与地方财政责任的利益调整与博弈。

责任划分不清会成为基本养老保险全国统筹的主要阻力。1997年实行的统账结合的筹资模式由于回避了转轨成本在中央与地方之间的分摊，导致养老保险制度运行多年中央与地方责任划分不清，导致地方对中央转移资金支持的依赖。由于财权事权的不匹配，地方政府只能通过各种方法来获得中央财政的补贴以减少地方财政养老保险支出负担，这样降低地方政府对基本养老保险费征缴、扩大基本养老保险覆盖面的积极性，不利于基本养老保险健康有序发展。借鉴历史经验教训，妥善处理中央与地方的利益关系，发挥地方政府积极性，减少全国统筹执行的阻力。

3.协调地方政府与企业利益

如果基本养老保险实现全国统筹，统一缴费费率，那么欠发达地区会降低缴费费率，而经济发达地区可能适当提高，这样将有利于提高欠发达地区竞争力，促进经济均衡发展。但可以预见，经济较发达地区企业提高了运营成本，企业更有可能投机地为职工少缴甚至不缴纳养老保险，而地方政府为了地区长期利益的考虑，加大对企业职工参保的监督，这一定程度上引起了经济较发达地区地方政府与企业之间的利益冲突。这是制度变迁前后经济发达地区的政府需要面对的首要问题，在制定基本养老保险统筹方案时应充分考虑经济发达地区工作开展的难点，予以必要的协助或政策支持，协调好地方政府基本养老保险费征缴任务与企业投资收益下降带来的矛盾。

(二)制度变迁供给的成本

1.基本养老保险经办机构体制变革的成本

当前统筹层次下，基本养老保险基金的直接管理权很大一部分掌握在市(县)地方政府手中，地方政府掌管着社保经办机构的人事任免权、基金托管机构的选择权、基金投资的决策权等，地方社保经办机构隶属于各级地方政府管理，对各级地方政府负责，也因此会受到地方政府的制约而缺乏独立性。

全国统筹要求在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金激发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。这必须建立起全国统一、对中央政府直接负责的自上而下的垂直基本养老保险经办体制，减少地方政府对基本养老保险工作的干预，集中管理基本养老保险基金的征收、管理和发放。在全国设立专门机构、人员来垂直管理各地养老保险经办机构工作，加强对各地基本养老保险基金的集中统一管理，各地经办机构体制变革的成本属于组织协调成本。同时，“块块分割”变成“条块结合”的基本养老保险基金管理运行可能导致地区间利益矛盾，甚至中央与地方利益冲突，职责不予明确划分可能成为阻碍全国统筹的摩擦成本。

2.防范道德风险扩大的成本

在统筹层次较低的情况下，企业和职工个人合谋为了实现各自利益最大化而逃避缴费责任，企业通过尽可能少地缴费甚至不缴费来减少运营成本，

而个人为了得到更多的当期收入选择和企业一起故意逃避承担应该缴纳的基本养老保险费，这也是很多市县企业职工基本养老保险参保率低、养老金缺口大的问题所在。

一旦基本养老保险实现全国统筹，中央承担基本养老保险的主要收支责任，地方基本养老保险经办机构在根据预算确定征缴基本养老保险费，并全部上缴中央养老保险经办机构，中央养老保险经办机构再根据预算支出需求将资金分配到各地。为了地方经济利益，地方政府很可能与企业、职工个人达成一致，企业、职工个人乐于不履行缴纳基本养老保险的义务，地方政府会比统筹层次低时更加默许企业与个人的合谋，基层政府甚至可能参与到合谋。从保护地区利益出发，由于信息不对称，还可能出现降低基本养老保险费征收力度、提高养老金的支付水平等的现象，甚至纵容提前退休领取养老金，造成地方基本养老保险基金赤字亏空，这样更不利于养老保险制度可持续发展。防范道德风险扩大属于制度变迁的又一摩擦成本。

3.组织实施的成本

推动全国统筹工作开展，改变现有统筹层次，对原有管理部门进行重组，明确各级管理部门在基本养老保险基金征缴、管理、发放等职责方面的划分。全国基本养老保险制度框架和政策的统一制定，改革、修订配套的人事、薪酬等制度，拟定全国基本养老保险基金管理、运营与监督等制度，这些人力、物力的成本属于制度变迁的组织实施成本。

四、实施基本养老保险全国统筹的政策要点

鉴于上述实现基本养老保险全国统筹的难点分析，文章拟提出以下政策建议：

(一)理顺组织管理体制，为全国统筹提供组织保障

属地管理体制不利于全国统筹下开展基本养老保险基金管理运营工作，必须建立起全国自上而下的垂直经办机制，实行组织和人事的垂直管理，地方政府不得干预地方经办机构工作，地方经办机构对中央养老经办机构负责，负责地方基本养老保险费征缴、基本养老保险参保权益记账和发放，严格按照中央政府对地方养老保险收支预算全额上缴基本养老保险费和接收中央给予地方的养老金拨付。基本养老保险基金的征收、管理实行各部门垂直管理是管理体制改革关键，为实现全国统筹提供组织保障。

(二)断开新旧制度，减少制度变迁的摩擦成本

一些经济发达地区的基本养老保险基金结余较大，要求上解全部基金客观上构成了全国统筹的阻力。为培育新制度并减少转制摩擦成本，尽可能少地触及地方政府的既得利益，坚持新旧制度断开原则。凡是全国统筹之前积累的基本养老保险基金明确为地方所有，不上解中央，并对积累结余资金的投资保值增值以及使用去向做出明确要求，仅用于确保地区劳动者基本养老保险领域。而统筹之前各地的收支亏空，是历史转制成本，理应由中央与地方财政按比例分担支出责任。但统筹之日开始实行全国五个统一，真正做到统收统支，此时中央政府成为基本养老保险的主要责任人，承担起养老金支出的主要责任。

(三)列出事权与支出责任清单，协调中央与地方利益关系

平衡中央与地方财力，权衡中央与地方利益，明确中央与地方财政事权与支出责任，责权明确，为基本养老保险全国统筹减轻障碍。为有效提供基本公共服务，2016年国务院出台《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》，《意见》明确按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则确定各级政府支出责任。对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。《意见》明确指出基本养老保险是体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务，属于中央与地方共同财政事权，列出地方事权与支出责任清单，共同承担主体职责。

(四)建立约束机制，防范地方政府的道德风险

由于信息不对称等因素影响，针对可能出现地方政府的道德风险扩大问题，需建立相应的约束机

制。地方政府认真履行事权和支出责任清单，明确各级政府基本养老保险征缴、清欠责任，要求通过地方社会保障法律法规、处罚措施、加大宣传等措施开展基本养老保险征缴、清欠工作，以此考核地方政府的绩效，避免地方政府与企业的合谋，提高基本养老保险征缴率、扩大基本养老保险覆盖面以改善基本养老保险财务状况，减少基金缺口和收支均衡。既明确地方政府责任，又有效防范地方政府可能的道德风险，同时又有利于地方政府与企业利益关系的处理。

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