协同共治格局下妇联枢纽型ど缁嶙橹参与社区服务研究

朱晓红

摘 要： 多元主体协同共治格局是当前我国社会治理变革的方向，以广东D市H家庭服务中心这一妇联枢纽型社会组织为例，从微观视角分析了枢纽型社会组织在提供社区服务、培育孵化社会组织、动员整合社会资源以及规范社会组织发展等方面的协同作用。H家庭服务中心的经验表明，妇联枢纽型社会组织有效参与社区服务的制度空间缘于政府选择性让渡职能与枢纽型社会组织嵌入式自主回应。政府要适度放权，赋予妇联枢纽型社会组织适度的制度环境，妇联枢纽型社会组织则应主动寻找自主的发展空间，二者良性互动，促进社会协同治理。

关键词： 协同共治；枢纽型社会组织；社区服务

中图分类号：C916

文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2016）01-0055-06

一、研究背景与问题提出

改革开放以来，在国家放松了控制社会的努力并使之获得一定的“自由活动资源”和“自由活动空间”[1]的背景下，中国社会组织蓬勃发展。据统计，截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，同比增长10.9%。其中社会团体31.2万个，基金会4 190个，民办非企业单位29.7万个。[2]伴随着社会组织直接登记改革、社会组织去垄断化改革，一些工青妇组织转化为枢纽型社会组织。基于对社会的整合和社会组织的凝聚，作为对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的大型联合组织——“枢纽型”社会组织的实践探索在各地展开。在实践中已经出现了北京3+1枢纽型工作体系、上海1+5+x社会组织联合会模式、广东工青妇枢纽型社会组织模式。

社会治理中以基于法治的多元主体共同治理为特征的社会共治，是国家治理体系和治理能力现代化非常重要的方面，它不仅仅是政府治理社会，而且包括政府与社会共同治理。[3]从国际经验来看，西方国家的NGO都形成了一个第三部门的自治体，按照功能分类促进NGO的联合。如美国全国救灾志愿者联盟、英国“志愿组织国家委员会”（NCVO）以及法国团结、救援、发展组织联合会等，都是由各个NGO基于共同议题联合起来，形成伞状组织，深入社区，发挥其联盟平台的作用，实现政府与社会共治。

就我国而言，目前我国枢纽型社会组织的主体主要是党领导下的工会、共青团、妇联等人民团体，其制度建构按照从上而下的逻辑进行，属于单向度的制度供给。[4]枢纽型社会组织的建设最直接或显现的功能是对国内社会组织“双重管理”制度体制的突破，[5]体现了政府赋权让渡职能与社区自治能力的共生与合作。枢纽型社会组织是官方指定的一种领域性统驭组织，而非自愿形成的联合体，枢纽型社会组织中相当一些是官僚行政性关系，而不是联合治理结构。[6]这容易使枢纽型社会组织在成长过程中，出现功能定位不明确、政社不分、法律缺位、能力建设不足以及挤压一般性社会组织生存与发展空间等问题。[7]

尽管如此，作为联接政府与社会组织以及社会组织间关系的重要纽带，枢纽型社会组织通过跨部门协作治理的方式整合、吸纳社会资源，构建了一个政府与社会多元主体之间的互动共存的公共能量场，拓展了社会治理的多元参与网络，符合社会治理主体多元协同的要求。枢纽型社会组织在社区服务中的协同作用已经引起了学者的关注。徐双敏等以共青团组织为例，指出枢纽型社会组织有较强的社会动员能力，有相对丰富的社会治理经验，在当前我国多数社会组织发展还不够成熟的背景下，枢纽型社会组织参与政府购买服务应该是一条可行的路径。[8]林兵等指出，枢纽型社会组织是当前政府以“吸纳嵌入”管理模式来管理社会组织的新探索， 其有别于传统管理模式的特点在于，强调政府与社会组织之间是一种开放性的系统，两者是合作与依赖的关系。[9]张丙宣运用协同治理理论研究政府创办的支持型社会组织的功能和政府在协同治理中扮演的角色，指出支持型社会组织发挥着再造理念、建立支持网络、动员整合资源、提高多组织协同解决复杂问题的能力等功能。[10]

以上对枢纽型社会组织的研究大多集中在宏大叙事层面，讨论枢纽型社会组织在社区服务中的功能及其限度，无法揭示出枢纽型社会组织在社区服务中具体而微观的实践。而能否实现社会治理激发社会组织活力是极为重要的，[11]社会协同治理既要强调宏观的制度建设，也要注重微观基础，以建立政府、企业、社会组织、公众等多元主体的协同运行网络，提升民生福祉。因此，本文以广东省D市一家妇联枢纽型社会组织H家庭服务中心为个案，试图考察在协同共治格局下妇联枢纽型社会组织参与社区服务的动态过程及其内在逻辑，揭示出其蕴含着的价值与启示。这将为打破体制界限，形成以枢纽型社会组织为核心，以其他社会组织为主体的扁平化、网络化、多层次的基层组织网络体系提供重要的实践样本。

二、国家与社会关系转型背景下H家庭服务中心的建立

美国社会学家乔尔·S·米格代尔（Joel S Migdal）在《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》一书中，采用“社会中的国家”[12]的研究路径，提出了一个用来理解国家与社会关系的全新模型，即国家与社会的相互改变与相互构成。在中国，改革开放后以市场为导向的经济改革极大地促进了具有自主性的社会的形成，公共服务供给主体的单一性限度与公共服务需求异质性和复杂性所带来的公共物品需求多元化之间的矛盾日益突出，经济体制的变革以及社会结构的调整促使国家与社会的关系发生着重构，“以政党为核心的总体性社会结构”逐渐向“分化型和多元化的社会结构”转型，[13] 政府、市场、社会的三元结构已显现出来，社会秩序的构建逻辑出现了由原有的行政性整合向契约性社会整合的变革。

2007年党的十七大报告指出：“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务。”[14]基于政府公共服务供给能力的限度与民众公共服务需求增长之间的矛盾，D市不断加强社会管理创新，提升公共服务水平，2009年发布了推进D市社会管理改革的纲领性文件，在民政、教育、团委、妇联、残联、卫生、司法、禁毒等领域设置社工岗位，开展政府购买服务项目试点，改变公共服务的政府单一中心供给局面。

在此背景下，D市妇联把握全市加快社会工作发展的有利时机，积极争取被列为首批社工试点单位。2009年，当地妇联开始筹备H家庭服务中心，力图在家庭服务和妇女维权两个领域开展公共服务，解决妇女儿童实际困难，强化家庭功能，促进社区和谐稳定，首个试点选择在社区发展成熟、外地人口相对集中、社区文化丰富多样的社区。2011年，《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》指出，要更好地发挥妇联参与社会管理与公共服务这一新职能，进一步赋予了社会组织参与社会管理服务的历史重任。[15]2012年8月，H家庭服务中心开展政府购买服务的项目试点，承接各家庭综合服务中心转介的需要专业深度服务的婚姻家庭个案，逐渐发展成为婚姻家庭方面的专业支援机构。

经过多年的发展，H家庭服务中心作为市妇联的品牌项目，在运作过程中为妇联赢得了“全国妇联系统先进集体”“广东省第二批创新社会管理观察项目”“国家民政部首届全国优秀社会工作服务项目三等奖”和“省妇联第二届广东省妇联工作创新奖（第一名）”等诸多荣誉，具备了承接政府职能转移和购买服务组织资质，取得了良好的社会效果。

三、H家庭服务中心参与社区服务的经验分析

党的十八大提出的社会管理体制突出显示了社会组织是社会协同的重要主体之一。H家庭服务中心作为当地妇联参与社区公共服务的特色项目，在参与社区服务中具有鲜明的政治优势和资源优势以及独特的工作优势，因而能够在社区服务多元化供给、培育和孵化社会组织、动员整合社会资源以及规范社会组织发展等方面发挥重要作用。

（一）提供社区公共服务

H家庭服务中心是在妇联的支持与鼓励下发展起来的，其提供的公共服务的范围主要集中在妇女、儿童、家庭三大领域，辅助发展义工服务，如关注社区收支不平衡家庭，单亲、空巢、残疾人及外来务工人员家庭，为这些特殊群体提供心理、情绪以及生活等各方面的支援；开展“跨越成长路”新莞人子女成长计划，服务低收入的新莞人子女，关注外来工子女健康成长；为社区低收入家庭儿童准备了“感受一天新科技——家庭一日游”等活动。此外，策划和开展大型主题性社区活动，在特定节日和时段，举办反家暴系列活动，提升参加者防止和应对家庭暴力的能力。这一“服务型导向”功能内涵通过枢纽平台作用，使得公共服务下沉到社区，降低了社区民众获取公共服务的成本。

（二）培育孵化社会组织

面对社会服务资源获取的不确定性，政府通过培育枢纽型社会组织及引导分散的社会组织，吸纳与整合社会组织的公共资源；同时，通过服务购买等项目化运作方式以及评估机制在资源配置以及功能发挥等方面对社会组织进行制度嵌入，为多元主体共同参与社会管理提供一个开放的制度结构，以降低职能转移的风险。从2012年开始，H家庭服务中心业务范畴突破了提供具体服务这样一种单一的业务模式，增加了公益组织孵化的功能，建设文娱、维权、生活服务等各类符合民众需求的服务队伍，如社区舞蹈队、健身队、法援服务队、家庭志愿者队伍、家庭关系调解团等，符合当前的政策导向。此外，市妇联成立关爱妇女儿童社会组织服务中心，协同H家庭服务中心、妇女维权站等妇联枢纽型社会组织，为相关社会组织提供注册帮助、业务指导、项目申报、资源整合等服务，孵化培育社会组织，激发社会组织活力。

（三）动员整合社会资源

社会管理体制的有效性取决于政府、社会、市场和公民个体等主体所拥有资源的整合程度。H家庭服务中心作为由妇联创办的“体制内社会组织”，在资源分配与利益协调方面具有较强的“国家主义”[16]和自上而下的色彩，因此，具有比其他社会组织更强的社会资源整合与动员能力。H家庭服务中心在动员整合社会资源方面做了很好的尝试。一是打造了“妇工+社工+义工”的三工联动模式，以妇女、儿童、家庭三大领域为重点对象，有效地发挥了政府主导、社工运行及社会资源三方联动的方式。二是强调同业支持体系。该中心不断拓展获得资源支持的空间，与广州妇联、佛山妇联等机构进行交流，与中山大学、华南师范大学等单位的专家、学者建立了协作关系。三是搭建政府、企业与NGO之间的纽带，以多种手段吸纳优质社会服务资源，倡导热心企业对H家庭服务中心进行项目资助。通过这些努力，H家庭服务中心展现出了妇联枢纽型社会组织对社会资源的整合与动员功能，帮助社会组织从无序走向有序，降低社会服务运行成本，增强组织的稳定性。

（四）规范社会组织建设

在H家庭服务中心看来，不断完善的专业服务能力是其承接政府公共服务职能的关键，专业服务能力的增强也会使其在与政府的互动过程中获得主动权。因此，H家庭服务中心主要从三个方面规范其发展。一是组织承诺。作为一个公益性的社会服务团体，H家庭服务中心始终坚持“妇儿为主，家庭为本，社区为基础”这一组织承诺和最基本的价值取向，始终旗帜鲜明地表明了其自主性的价值理念。这种组织理念与价值观也内化为一种强烈的社会责任感，秉承了社会组织的公益理念。二是专业化的发展道路。市妇联成立了社会工作拓展办公室，负责H家庭服务中心统筹协调工作，聘请香港督导和督导助理指导中心社工提升专业化服务能力。同时，H家庭服务中心还吸取香港、深圳的社工经验，跟进婚姻关系、家庭暴力等各种类型的个案，提升专业化服务水平。三是强化内部治理。H家庭服务中心建立起一套包括行为规范、服务标准、财务管理、绩效评估等有效的自律与他律机制，其中涉及H家庭服务中心实施指引、中心绩效考核方案、中心志愿服务队实施指引及推广妇联社工特色服务项目的实施方案等规章制度，有效保证了组织决策过程的科学性。

经过上述努力，H家庭服务中心的运作空间与社会影响力不断扩大，接待过民政部、全国妇联、广东省妇联等领导的指导视察，服务项目的涵盖范围不断扩充，服务的社会价值不断彰显。作为妇联的一个品牌项目，H家庭服务中心的成功经验也引发了广东省各地妇联创建家庭服务中心的热潮，为妇联基层实践提供了经验，彰显出了“项目制的‘自我扩张效应”，[17]使得这一项目品牌越来越深入到妇联工作体系中，具有较强的可持续性与可复制性。

四、赋权与增能：妇联枢纽型社会组织参与社区服务的制度空间

20世纪90年代中期以来， 主张国家与社会协同发展、相互增权的理论与思潮“强调国家与社会的相互增权、公私部门的伙伴关系， 从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面”。[18]纵观H家庭服务中心参与社区服务的过程可知，妇联枢纽型社会组织有效参与社区服务承接政府职能的动力，不仅缘于政府赋权让渡职能空间，更缘于社会组织自身自治能力的增强，在二者良性互动的制度空间里形成社会管理和服务合力。

（一）政府选择性赋权

在“社会管理创新”理念的推动下，各级政府开始逐渐从部分社会职能领域中撤离，这导致国家与社会之间呈现出比较模糊的界限。然而，在我国地方政府治理的目标管理模式下，基层政府在公共产品的生产和公共服务的供给上进行着理性选择。“政府作为掌握社会资源的强势力量，也希望借助相关制度构建介入社会机体，进而提高对社会的掌控能力”。[19]H家庭服务中心作为由妇联组织发起并在民政部门合法登记的社会组织，与其他的社会组织一样，受到制度与社会资源的约束。制度的主要供给者是国家（政府），政府通过授予组织职能权限的方式，将一部分公共权力有选择性地“让渡”给社会组织，进行职能转移改革。显然，H家庭服务中心参与社区服务的制度空间是基于政府对于社会组织发展的“选择性支持”策略，即明确支持能够提供公共服务的社会组织。在这样一种“选择性支持”的制度环境下，H家庭服务中心专注于政府所支持的公共服务领域。而政府在对社会组织赋权的同时，对其进行权力制约和监督，学会控制和约束自身权力，培育社会内部的主体意识和参与意识，为社会组织提效增能，通过社会的增能反过来实现政府自身的增权。

（二）妇联枢纽型社会组织嵌入式自主回应

政府“选择性赋权”的制度环境给妇联枢纽型社会组织的自主性提供了一定的发展空间，但“在我国福利国家制度不发达的背景下，社会的资源供给意义相对于国家的资源供给而言是主要的”。[20]妇联枢纽型社会组织只有通过嵌入社会并满足社会需求，才能获取社会认可和吸纳社会资源。H家庭服务中心作为嵌入国家之中的妇联枢纽型社会组织，从成立伊始就在市妇联提供的平台上运作，具有严密的组织结构，积累了丰富的基层群众工作经验以及特定的服务对象，被视为“具有政治上的先进性的代表”的社会组织。因而它拥有更强有力的政府支持与资源来源，能够充分利用国家权威进入社会，赢得社会的广泛参与和认同，并体现出较强的能动性。通过分析H家庭服务中心的服务模式可以看到，该中心立足社区，专注妇女、儿童和家庭，以其综合性的服务有效地回应了来自个人、家庭、社区和社会等多重需求，具有回应社会需要发展专业服务的特征。

五、反思与结论

改革开放后，随着经济社会的转型，国家与社会的关系开始分化。但“中国的国家与社会的分离不是缘自社会的力量，而是国家的主动撤离，二者的关系主导权始终掌握在国家一方”[21]。在这种特殊的中国“强国家—弱社会”的结构中，社会组织与政府的关系多为依附型关系，或可形容为“管家关系”[22]。H家庭服务中心的经验表明，国家与社会都是妇联枢纽型社会组织所嵌入和依赖的环境。妇联枢纽型社会组织参与社区服务的制度空间的发育与生成，在相当程度上是政府政策选择性扶植的结果，其运作往往要借助国家的权威与权力，这内在决定了它对国家相当程度的依赖性。H家庭服务中心作为妇联成立的社会组织，依靠国家行政权威的力量对社会进行管理，同时籍此获得社会资源，实现了对于国家的合法性和资源关系的再生产，这种活动可以称为“国家合作主义”的策略性活动。[20]

但是，必须关注到的是，过度依赖国家很容易导致妇联枢纽型社会组织的行政化。在国家不断向社会让渡权力的转型社会中，如果妇联枢纽型社会组织缺乏强有力的社会基础，那么其功能将会始终停留在政府延伸部门的层次上，而无法成为协同共治格局中的重要主体，甚至会隐性地扩张组织边界，增加腐败与寻租的风险。随着服务人群的增加以及社区服务承载量的限制，目前D市已经在各镇街相继建立了H家庭服务中心，“通过更多更合理的服务站点布置和扩展服务来提高扩散可达性”。[23]妇联枢纽型社会组织正是利用其体制优势来平衡对国家和社会的依赖，通过避免对国家或社会的单向度依赖而增强自主性，拓展自主性空间，壮大社会自主治理的基础，促进社会协同治理。在这互动过程中，不仅要政府以赋能赋权的方式激活妇联枢纽型社会组织的自治能力与自我服务能力，而且妇联枢纽型社会组织应审慎地寻找与各种制度逻辑的契合点，寻求自主性的发展空间，促使国家权力与社会自治的合作共生。

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（文字编辑：徐朝科 责任校对：邹红）