当前民营养老机构发展困境及对策探析

胡亚光，凌文豪

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475004）

当前民营养老机构发展困境及对策探析

胡亚光，凌文豪

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475004）

民营养老机构在其发展过程中面临着人力资源较少、护理人员不专业、经济实力薄弱、内部管理运营制度化和规范化程度低、经营理念落后等困境。制约民营养老机构发展的主要因素有就业观念和政府政策、非营利性的角色定位、社会期望与经营动机的博弈、政府职能缺位、行业法制规范的效力不高、没能妥善处理好养老产业与其关联企业群的关系等。发展民营养老机构除了寻求来自政府、社会、市场三者的合力支撑外，还需要对民营养老机构公益性和私利性合适定位。

民营；养老机构；养老产业

我国正面临着日益严重的老龄化问题，而政府所能提供的养老产品和服务又是有限的，民营养老机构应运而生。以河南为例，河南省民政厅2015年1月发布的数据显示，2014年河南省新增养老服务机构和设施4009个，其中新增公办养老服务机构36家，新增民营养老服务机构达到168家，新增城镇居家养老服务设施345个，新增农村社区养老服务设施3460个[1]。在新增的养老服务机构中，新增民办养老机构明显高于公办养老机构。由此可见，民营养老机构在应对人口老龄化负担，解决养老问题，构建和谐社会中的作用。然而，受各种因素的制约，民营养老机构的发展面临诸多困境。

一、民营养老机构在发展中面临的困境

（一）人力资源较少、护理人员不专业。提升民营养老机构服务质量，需要结构优化、配置合理的养老护理人员队伍。但目前民营养老机构的护理人员不仅普遍较少，而且年龄偏大，专业素质较低，更换频率较快，成为制约养老服务社会化发展的主要问题。首先，招工难，护理人员短缺。虽然近年来民营养老机构数量增长较快，但普遍存在护理人员“招不进、留不住”现象，急需的护理员招不进来，招进来的又干不长久，造成大多数民营养老机构缺少护理人员[2]。其次，护理人员队伍年龄偏大。数据显示，民营养老机构护理人员的平均年龄为47.1岁，最大68岁，最小21岁，多是当下的“40、50”后[3]。再次，由于自身招工困难，民营养老机构在招聘护理人员时无形中降低标准，使护理人员队伍的文化层次不高，专业素质较低，制约着养老服务质量的提升。数据显示，民营养老机构护理人员的文化程度，小学及以下占31.7%，初中占42.2%，而大专及以上仅占4.5%[3]。文化层次不高导致专业培训困难，培训效果差，专业人才缺失，以致护理人员中持有护理资格证的仅仅不足8%[3]。最后，护理人员队伍不稳定，流动性强，更换频率快。数据显示，在职民营养老机构的护理人员，工龄不足2年的占51.8%，表示随时转岗的达到20.1%，只有42.2%的人表示会继续从事这一工作[3]。

（二）资金不足，经济实力薄弱。资金是机构发展的源泉，民营养老机构虽然发展前景良好，但由于民营养老机构多为个人投资兴办，受投资大利润低、资本回收过程慢、投资回报周期长、融资困难、国家政策扶持落实难等因素的影响，相对于公办养老机构而言，其资金不足，经济实力薄弱，已成为制约民营养老机构发展的瓶颈。首先，按照西方国家的通行做法，社会办福利事业多由社会阶层中的较高层级兴办，以此作为回报社会或者慈善活动的一种选择和形式，而中国的民营养老机构的创始人和经营者多属于社会底层群众，其中多数的创业背景是下岗再就业。其次，养老服务业属新兴的公益性服务行业，投资回报率比较低，对社会资本的吸引力不强，因此，民营养老机构的资金大多都是投资经营者通过筹集或贷款得到的，但是民办者以个人名义筹集资金的难度大、成本高，导致民营养老机构的资金投入匮乏。再次，虽然政府颁布和实施一系列鼓励和扶持民办养老机构发展的政策和举措，但由于政府的政策扶持力度与本地区的经济发展水平密切关联，经济发展水平落后的欠发达地区，政府对民营养老机构的资金投入是不能满足机构发展需求的，再加上政府相关部门缺乏重视和效率意识，导致扶持资金不能及时到位甚至不予资金支持。总之，由于民营养老机构经济基础薄弱，资金紧张，投入资金周转困难，从目前多数民营养老机构创办者和机构本身的经济实力来看，很难大手笔高定位的进行大规模养老机构的创办运作。

（三）民营养老机构内部管理运营制度化和规范化程度低，经营理念落后。在一些小规模养老机构中，养老院由夫妻合办的较为常见，院内工作人员少且岗位轮换随意性大，一个院长甚至可以扮演很多种角色,在养老院比较忙的时候，家人亲属就会充当临时工作人员。在走访某养老院时，负责人表示由于实际在岗人员不够，自己不仅要做管理者，还要扮演炊事员、护理员等角色。这就导致预定的管理制度成了一纸空文，在管理者凭借感觉管理方法下，养老机构的服务质量就可想而知。另外，民营养老机构经营理念落后，因为多数养老机构的创办人在创建之初的动机是迫于生计的压力，在生存得到保证之后便会滋生一种“小富即安”的满足心理，并无做养老事业的长久打算，再加上扩大经营的难度大，投资成本高，导致民营养老机构整体规模小，难以形成“规模效益”。

二、制约民营养老机构发展的原因

（一）就业观念和政府政策影响着民营养老机构的人力资源。第一，由于护理员行业的社会地位不高，民众对此还存在一些偏见，年轻的后生力量嫌脏怕累不愿意从事这一行业。第二，与公办养老机构相比，民营养老机构由于自身的实力较弱，加上这个行业本身利润不高、待遇不好，除了包吃包住，一个月的工资也就是1000元左右，和从事其他行业的同龄人相比较，处于劣势。根据亚当斯的社会比较理论，人在进行横向比较之后，会对自己所受到的公平与否做出判断，并以此作出相应的反应。第三，这些高龄的工作人员，本身就是难就业人群，面临着就业困境，不少人不得不为了生计而去找份工作养家糊口，这样的动机和民营养老机构的需求一拍即合。第四，长期以来，由于民营养老机构不能为从业者提供正式编制，这就很难引进专业护理人员，现有护理人员大都缺乏专业的护理知识和技能，不能满足老年人的护理要求。年轻专业的后备力量不能够及时持续地加入这一行业，民营养老院将很难获得长远的发展。

（二）非营利性的角色定位制约着民营养老机构的发展。民营养老机构属于民办非企业单位，它主要是向社会提供公共服务，具有事业单位公益性和非营利性的特征。但是投资者开办民营养老机构的目的一定程度上是为了获取合理的投资回报，并不是完全不需要营利的[4]94。因为民营养老机构是利用非国有资产开办的，如果没有一定的经济回报，民营养老机构不仅不能扩大经营规模，甚至还会亏损，导致民营养老机构的发展难以为继。作为民营养老机构，如果其经营经常处于长时间段回收的微利状态，在理性经济人假设的前提下，人具有本能的趋利性，而狭窄的利润空间给予其创办者和经营者相对较少的刺激因素，这种激励的缺失不利于其克服困难继续做大做强养老机构。与此同时，政府往往限于当地的经济条件，在政策优惠上并未给民营养老机构提供实质性的支持，原本应有的补贴等落实并不到位。这样，本身应有的内部激励及政府特别给予的外部刺激性因素均无法有效发挥作用。

（三）社会期望与经营动机的博弈制约着民营养老机构的发展。由于社会对民营养老机构予以“非营利性”道德期望，无形之中给了机构经营者一种不能触及的底线。对于民营养老机构来讲，如果没有按照社会期望的标准发展和经营，就会被冠以“不道德”的帽子，在“正当性”和“合法性”上就站不住脚。被人们在道义上“抛弃”后，民营养老机构别说在发展的道路上越走越远，就是生存都会变得异常艰难。这种社会期望和经营动机的博弈，无疑考量着经营者的“道德”，制约着民间养老机构的发展。

（四）政府职能缺位。政府对民办养老服务机构的资源投入以及政策上的扶持是建立良好社会化养老服务体系的关键。但在民办养老机构发展过程中,逐渐暴露出政府职能的缺位。比如政府为了促进民办养老机构的产生和发展出台有相关政策，采取过一些措施，但在实践过程中，这些政策和措施很难落实到位。比如河南省政府早在2011年出台的《关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》（豫政【2011】21号）中指出：对非营利的民办养老机构，在建设期按照投资总额、建设规模、土地租期等指标给予补贴，在运营期按核定床位数、收养人数、入住率等指标给予运营补贴，并将民办养老机构的护理人员纳入公益性岗位，发放岗位补贴。通常意义上讲，在一系列财政政策支持下，民办养老机构应该会加快向前发展，而事实并非如此，根据有些民办养老服务机构的反映，已经出台几年的床位补贴一直未能落实。由于民办养老机构的前期投入较大，经营成本较高，资金回收期较长，享受国家政策比公办机构较少，而政策原本承诺的财政支持在现实中又遭遇变形，使民办养老机构的发展雪上加霜，为生存民办养老机构被迫提高收费标准，提升老年人的入住门槛，导致民营养老机构床位空置率高，企业经营艰难。

（五）对养老服务行业的法律规范效力不高。尽管我国对养老服务行业相关政策出台的频率、力度在逐步加强，先后制定有《关于加快发展养老服务业意见》、《中国老龄事业发展“十三五”规划》、《社会养老服务体系建设规划》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》等，但上述多为原则性和倡导性的规定，法律效力不高，不能很好规范养老服务行业的发展。

（六）没能妥善处理好养老产业与其关联企业群的关系。养老服务业作为一种新型产业，除了传统的生活照料、护理康复、老年用品开发外，还包括营养保健、金融保险、旅游文化等诸多产业。养老产业所提供的养老服务和养老产品的价格问题是一个很敏感的问题，价格高是一种壁垒，会让相当一部分低收入的老年群体拒之门外，这是每个投资者不愿意看到的结果，价格低虽然能集聚人气，产生巨大的规模效益，而这却挫伤投资者的积极性，因为利润主体都让与养老产业相关的企业获取了，而自己要承受投资收益延迟的风险。养老产业个人收益小于社会收益，必然降低投资者的积极性，养老产业化将不可持续。养老产业与其关联企业群存在着一损俱损的关系，由于没能妥善处理好养老产业和相关企业群的利益关系，养老产业所衍生出来的经济价值没能很好的惠及各方主体，这也进一步影响到养老产业自身的发展[5]49。

三、发展民营养老机构的对策思考

发展民营养老机构除了寻求来自政府、社会、市场三者的合力支撑外，还需要对民营养老机构公益性和私利性合适定位，只有这样才能将民营养老机构的人员素质、管理方式、经营模式、服务水平全面提升到一个更高的层次。

（一）政府的社会管理职能重在立足完善宏观调控。第一，政府要简政放权，强化宏观管理职能，建立灵活的管理体系和有效的激励机制，为民营养老机构制定优惠和约束政策，激发民间资金和力量，为民营养老机构的成长保驾护航。第二，民营养老机构除了运营收入和接受社会捐助之外，政府的财政补贴应该成为机构运营经费的一个重要来源，而政府对养老机构补贴的多少，不应该按养老机构姓“公”还是“私”来划分，而应当从解决老龄问题的实际效果上来区分,要坚决打破传统的“公私”界限，不能再让民营养老机构像一个嗷嗷待哺的孩子，看着公办养老机构备受恩宠而分外眼红。只有消除“出身歧视”，才能够提高民营养老机构的行业地位，让其在起跑落后的情况下迎头赶上，也才能够在其实力增强的基础上提高其服务质量和服务水平，进而对公办养老机构形成一种行业压力，促使公办养老机构服务的改进和资源利用效率的提高。第三，护理员是养老院重要的资源，护理员的短缺已经成为制约养老院发展的主要瓶颈，政府要通过提高待遇和强化培训，稳定护理人员队伍，提升护理人员素质和专业化服务水平。第四，政府应该支持养老机构建立代表自身利益诉求的协会，通过建立行业协会，构建行业监督和管理体系，监督和管理民营养老机构，解决民营养老机构运营中出现的问题，加强养老机构与老年群体及社会利益相关者之间的联系，各养老机构必须接受协会的管理和监督，遵守行业章程，履行行业义务。

（二）着力推动志愿者服务机制的建立。志愿者参与社会服务可为社会提供大量低成本服务。在当前我国大多数民营养老机构中，由于自身的力量弱小，所招募的工作人员多是非专业人员，行业素质不高，年轻人不愿意长期置身于此，而政府对养老院的资助不可能一步到位，这种现状限制了民营养老机构的健康发展。这就需要把志愿者服务这一重要资源利用起来，吸引志愿者组织广泛参与养老服务，弥补民营养老机构服务的不足，提高民营养老机构的服务水平。

（三）努力发展养老产业并妥善处理养老产业与其关联企业群的关系。养老服务产业是一个潜力无穷且持续性强的朝阳产业，拥有很广阔的市场，应该按照市场规则允许投资者分红盈利。需要说明的是，养老服务产业化并不排斥各类非营利性质的养老服务，更不排斥其他企业单位在养老市场上提供的养老产品和服务，只是在处理养老产业和外部相关联产业群的关系时，要把以养老机构为核心的养老产业摆在轴心地位，妥善照顾养老产业的利益，不能让养老产业只出力不讨好。

（四）要结合国情对民营养老机构的公益性和私利性合适定位。在我国，民营养老机构创办者的首要目的是获得经济回报，在外部政策激励作用不够明显的情况下，他们只能通过自己的努力来获得尽可能多的收入，来维持养老院的日常运转。要想使民营养老机构得到持续的发展，解决老龄化带来的负担，无论是从财力还是精神上都必须给民营养老机构足够的激励。既然政府的外部刺激作用不能够有效的发挥，那么，在政策上就不能因为民营养老机构属于民营非企业单位，就简单的将其定位为纯粹的非营利性，要把民营养老机构的公益性和私利性有机结合，在角色定位上要让私利性成分占据相对较多的比例。另外，政府还要为民营养老院的发展提供舆论支持，不能再让社会大众的非营利性的道德期望制约其功能的发挥。

总之，由于民营养老机构可以弥补家庭养老和政府养老的不足，促进民营养老机构的良性发展是应对未来人口老龄化负担，缓解社会养老问题的必然选择。为最大限度发挥民营养老机构的潜力，需要寻求来自政府、社会、行业等利益相关者的帮助，为民营养老机构构建一个全方位的服务网络体系，同时，民营养老机构自身也要适当借鉴现代企业管理理念，在人员配备、功能结构、筹资能力和运营水平等方面调整、改善和提升，只有这样，才能实现民营养老机构的长久发展，缓解日益严重的养老压力，满足未来养老的需要。

[1]冯芸.河南新增养老床位58395张每千位老人床位近26张.EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2015-01-26/content_13114428.html,2015-01-26.

[2]张善斌.养老护理人员“招不进、留不住”的原因与对策[J].中国民政，2009(2):45.

[3]肖云，陈涛.老龄背景下民营养老机构护理人员队伍的优化[J].四川理工学院学报：社会科学版，2013(2):29-31.

[4]屠世超.论政府对民办养老机构的管理和扶持[J].绍兴文理学院学报：哲学社会科学版，2010(5)：94-97.

[5]民政部科研课题湖北课题组.社会养老产业化问题探讨[J].决策与信息2010（11）:48-49.

编辑：崔月华

Analysis OnDevelopment Dilemmas And Countermeasures of CurrentPrivate Pension Institutions

HU Yaguang，LING Wenhao
（School Of Philosophy and Public Administration,Henan University,Kaifeng Henan 475001）

Private pension institutions in the process of its development is faced with many predicaments, such as the less human resource,the unprofessional nursing staff,the weak economic strength,the low degree of institutionalization and standardiza-tion of the internal management operation,the backward management concept,etc.The main factors which restricted the development of private pension institutions are the role orientation of the non-profit,the game of social expectation and business motivation,the inefficiency of the legal system of this industry,and failed to handle the relationship between the pension industry and the related enterprises properly,etc.The development of private pension institutions in addition to seeking the support from government,society and market,but also need to choosethe proper positioning of the public and private interests of private pension institutions.

the private;pension institution;pension industry

C91

A

2095-7327（2016）-07-0082-05

胡亚光（1990-），男，河南驻马店人，河南大学哲学与公共管理学院社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障。凌文豪(1972-)，男，河南周口人，河南大学哲学与公共管理学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向：社会保障基本理论与实践。