群体性事件治理的法治之维

赵 园 园

(中共南通市委党校 公共服务教研室，江苏 南通 226007)

进入新世纪以来，群体性事件治理成为国家治理的难点问题。学术界对此进行了广泛深入的探讨。童星、张海波运用社会风险与公共危机综合分析框架提出了群体性事件治理的新理念，认为群体性事件的根源在于社会的结构性紧张，因此要动态应对群体性事件从“应对”和“管理”上升为“治理”。[1]肖文涛认为，群体性事件最终的指向都是政府特别是事发地的基层政府，他以“加强基层政府应对能力建设”为切入点，提出了要规范基层政府行为、完善基层政府决策制度、规范公共参与行为、建立政府主导的维权机制、提高舆论引导水平等应对之策。[2]薛澜、张杨通过制度结构和集体行动关系模式的分析，认为合理的制度结构安排和调整有助于抑制群体性事件的发生，但是为避免出现社会动荡，应采取渐进的途径，并提出要以积极推进党内民主和基层民主为主要手段，加强地方政府的责任性和回应性，积极推进政府职能转换，调整政府与市场、社会，政府与企业、公民的关系，建立利益表达和协商机制，加强法治建设。[3]金太军提出群体性事件的治理要从“防控——应对”治理模式向“拓展——引导”治理模式转变，要拓展利益表达渠道与利益获取渠道，通过法治引导、组织引导和人本引导将群体性行动引导到合法、有序和理性的轨道上。[4]黄杰等深入探讨了群体性事件的综合治理，指出一要高度重视群体性事件发生的心理根源，即风险感知问题，推动灭火式的应急管理转向综合风险治理；二要强化政府利益与风险平衡思维，有效协调不同利益相关者的关系；三要进一步加强风险沟通与公众参与，切实改进群众工作方式；四要将“稳评”嵌入政府决策中，实现事前主动的风险预防和矛盾化解。[5]这些研究为群体性事件治理提供了良好的思路。透过这些研究可以明晰研究群体性事件的基本的思路：当前正在采取的主要是什么办法，这是事实问题；理想的治理方式是什么，这是价值取向问题；怎么才可以去实现这个希望，这是技术问题。本文认为，非法治的思维方式使群体性事件成为群众与政府之间的法治游戏。而法治是现代国家孜孜以求的理想目标和普遍采用的治国理政的方式，理应是群体性事件治理的价值追寻，而为了实现群体性事件治理的法治化需要培育法治理性。

—、事实论： “闹大”现象背后的法治缺失

近些年来，因征地、拆迁、环境问题、劳资纠纷等引发的群体性事件时有发生。其中的“闹大”现象引发了社会各界的广泛关注，即在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思维模式下，出现了诸如贵州瓮安事件、湖北石首事件等“小事变大，大事转炸”的社会现象。“闹大”虽非学术概念，但作为我国转型期的一种独特社会现象，是群体性事件发生的主要推手，影响社会秩序，成为党和政府治理社会的难题，也因此成为学界关注的问题。其中“闹大”何以发生、如何化解，成为研究的重点。总体来看，专家学者主要是从社会心理、群众利益表达不畅、公权力使用失范与监督不到位、体制机制不健全、政府考核指标不合理等维度分析了“闹大”现象产生原因，并有针对性地提出了“闹大”的化解之策。诚然，这些分析都具有很强的针对性和合理性。但事实上，“闹大”背后的根本原因却是法治的缺失。

以昆明晋宁“10·14”征地惨案为例*2014年发生的昆明晋宁“10·14”征地惨案引发了社会的广泛关注。这是一场由征地问题引发的村民与开发商对峙的群体性事件，事件造成8人死亡18人受伤，事后包括晋宁县县长、政法委书记、县公安局长在内的16名责任人被问责和立案调查处理。，为什么村民选择违法手段甚至暴力行为来维护自己的合法权益？表面上看，这是一起村民与开发商之间的冲突事件。然而深入分析，为什么事发前几年的时间里，村民维权艰难？冲突初期，村民报警，为何迟迟不见警来？为什么要等“闹大”后，出现死亡事件，政府才强力干预解决？村民与开发商的冲突何以处理政府相关责任人16名？在一个个问题的敲打下，这次“闹大”行为是否与当地政府存在违法行政、滥用职权甚至是官商勾结、官官相护有关？如果地方政府能够依法用权、依法行政，群众是否还会“闹大”？我们不能因此作出“闹大”就是群众用非法的方式抗争政府非法行为的结论。但是大量“闹大”事实都显示政府的确存在不按法律、规则程序行使权力的行为。正如有学者分析的，作为一种有目的的社会行动，“闹大”实际上是公民的理性选择与政府制度的理性选择机制共同作用的结果。[6]这些非法治的思维和方式使得群体性事件成为群众与政府之间的法治游戏。群体性事件治理法治缺失的深层机理就是法治理念不足与法制执行不力。

(一)法治理念不足

理念是行动的先导，群体性事件的治理困境与治理主体的治理理念直接相关，尤其是法治理念的缺失直接导致了群体性事件应对中的非理性行为，是“越维越不稳”怪圈形成的思想根源。

首先，政府法治思维缺失。群体性事件是现代国家经常遇到的一种现象。对于一个法治文化健全、法制体系健全的国家根本无需谈之色变。当前群体性事件治理中存在两个突出的问题：一是“过硬”。一些基层政府在应对群众利益诉求时，采用冷漠、压制、动用警力甚至黑社会势力解决问题。这种“刚性”手段，直接导致了群众的不满甚至仇恨，激化了矛盾。二是“过软”。一些基层政府在“稳定压倒一切”的根本责任和“一票否决”的考核压力下，用政治性思维化解矛盾，通过无原则的让步获取问题的解决。这种维稳方式虽然解决了个别稳定隐患，但是却助长了机会主义心理，“闹大”现象层出不穷，不仅造成了“天价维稳”，还给社会稳定埋下了隐患。

其次，民众法治意识不够。群体性事件的共性就是有非法行为的出现。这与行为主体的法律意识不够直接相关。主要表现在：有的群众“不懂法”。随着社会法治建设不断深入，我国普法工作取得了很大的成绩，但是依然有不少群众不懂法律，不知如何通过法律途径维护自己的正当权益；有的群众是“选择性的懂法”，即对法律法规了解不深，片面强调法律法规、相关政策中对自己有利的一面；有的群众“懂法犯法”，为了追求利益最大化，不惜触碰法律，选择“闹大”这一捷径快速解决问题。总体来看，群众不信法是问题的症结所在，即群众既不相信法律能够保护自己的利益，也不相信法律能够真正惩罚自己的违法行为，尤其是在“法不责众”思想下，部分群众事前事中不顾法，事后表示不懂法，此谓“弱者的智慧”。应该说，这种“弱者的智慧”在当下有其生存的土壤，这是民众法治意识不够的重要原因。

(二)法制执行不力

法制的生命力在于执行。洛克在《政府论》下篇中写道，政府作为执行权的拥有者应该忠于法律，忠于人民的意志，这是其合法性的基础，否则政府就会解体。法治建设，不仅要在法律的数量和质量上下功夫，更重要的是要提高法律的执行力。我国群体性事件数量居高不下，恶性程度不断刷新的根本原因就是法治不彰、执行不力。主要表现在：

一是群众利益表达的合法性渠道失灵，造成了信访渠道拥堵、体制外渠道甚至非法渠道不断拓宽。依据相关法律法规，群众可以通过人民代表大会、政治协商、党代会、司法、信访等渠道实现利益表达。然而这些合法性渠道在实践中多数处于闲置状态，不能真正发挥群众利益表达的功能。另一方面，信访渠道出现拥堵，并且在功能发挥上出现了“信访”与“信法”冲突、信访数量与信访能力冲突等瓶颈。同时，网络利益表达、非法表达(如封桥堵路、打砸抢、聚众闹事、流血冲突等)呈上升之势。

二是公共权力运行监督不力，有法不依、以权代法现象时有发生。实践中，“全面立法、普遍违法、选择执法”以及不依照宪法和法律办事，而是根据领导人批示、讲话和红头文件办事的情况还在一定范围内存在；一些地方政府或部门还存在冷漠、压制群众的合理利益诉求的现象，这些都增加了群众的不满和怨气，激发了矛盾，成为群体性事件发生、升级的诱因。另外，群体性事件发生后，政府在处理过程中，不通过法律途径，打着维护稳定的幌子、戴着协商解决的帽子，做一些没有原则的退让，助长了社会上“闹大”的行为，给群体性事件治理带来了巨大的后遗症。

三是司法不公与司法腐败并存，直接影响了司法权威。当前一些地方出现的司法不公和司法腐败问题，直接影响了司法的权威性。同时通过司法途径维权，不仅存在时间成本和金钱成本高、实现权利救济困难的情况，还存在司法执行难的问题。这些直接导致了群众对司法不信任，从而选择通过群体性事件维权。

二、价值论：群体性事件法治化治理的价值探寻

法者，治之端也。传统社会转型到现代社会的一个重要标志就是社会治理从“人治”过渡为“法治”。德国著名的社会学家马克斯·韦伯提出，人类社会出现过三种统治类型：一是传统型；二是卡理斯玛型；三是法理型。其中法理型统治是建立在一系列明确的规则、法律和其他制度的基础之上。而统治者通过程序、规则和法律进行国家管理，并且民众服从程序、规则和法律的权威。[7]303洛克在《政府论》中指出国家必须根据正式颁布过的、长期有效的法律来统治；法律一经制定，每个人必须平等服从；国家权力是受人民委托来实现某种目的的，那它就必然要受那个目的的限制。[8]155—156显然，法治作为一种正义的社会目标，既是现代社会治理孜孜以求的理想状态，也是现代社会治国理政的基本方式。运用法治思维和法治方法推动发展、化解矛盾、维护社会秩序，契合现代国家治理的客观要求，是群体性事件治理的价值追寻。

(一)契合法治建设的总体战略

依法治国是我国国家治理的基本方略。从价值和实践层面，重视和加强法治建设既是对我国发展过程中成功经验和深刻教训的科学总结，也是改革进入攻坚期和深水区的实践需求。依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。用法治方式治理群体性事件，完全符合现代法治精神，契合我国法治建设的总体战略。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，这给政府治理群体性事件提供了新的价值观和方法论。

(二)传统治理方式的历史更新

我国群体性事件出现的诸多困境与我国传统的治理方式失效有密切联系。首先，公共决策中“领导签字更管用”是引发群体性事件的重要因素。在法治逻辑处于整体缺失的情况下，领导签字颇有市场。导致诸多公共决策偏离于法规之外，侵犯公共利益。同时也诱发了一些试图通过“闹大”获得领导重视的现象。其直接后果就是群体性事件不断增多，处理的难度日益增大。其次，“事件处理的管、控、压”是群体性事件处置中的惯性误区。如现场处置环节中，公共权力主体可能会将如何迅速管控住混乱的局面作为首要任务。所以迅速出动警力、用武力对抗武力，成为一种不自觉选择。显然，这种管的逻辑、控的思维、压的手段，同法治本身就是背道而驰。很多事件正是在这种管控压的处置方式下不断恶化的。因此，真正纾解群体性事件必须用现代法制治理方式取代这种传统的治理方式，如用法律引导参与者理性表达诉求，寻求共识，用法律法规来规范群体性事件的预防与预警、处置与救援，用法治思维和方式维护社会稳定和社会秩序等。

(三)化解事件存量的必然选择

依据美国社会学家R.D.麦肯齐的时空压缩理论，改革开放以来，我国取得经济巨大成就的同时，社会矛盾也处于“井喷式”爆发阶段。经过三十多年的发展，很多矛盾大量积压，化解数量异常庞大的群体性事件存量的任务显得尤为繁重。而化解存量的手段却日趋捉襟见肘。首先以“人民币解决人民内部问题”的经济手段难以持续。针对当前群体性事件的性质主体部分是利益之争，在压力型行政体制下，通过经济补偿，即“花钱买平安”式的化解之法成为很多基层政府的普遍选择。然而实践表明，这种无原则的处理方式，给党和政府的公信力带来了严重的损害，由此带来的“闹大”效应让群体性事件呈现愈演愈烈的趋势。其次“大调解机制”为载体的行政调解也出现了瓶颈。例如“一综多专、层级分明”的大调解在管理体制上存在多头领导、权责不清等问题。实际运行中，这种行政调解难以破除过度行政化的弊病。另外行政调解往往存在与法治相冲突的情况，导致调解结果缺乏法治保障，从而埋下了新的矛盾隐患。总体而言，无论是经济手段的不可持续性，还是行政手段遇到的瓶颈，都让化解群体性事件存量显得力不从心。以法治为价值导向和目标手段，依靠制度和规则有效化解群体性事件，从根本上实现群体性事件治理体系和能力现代化是突破瓶颈的不二选择。

(四)培育法治思维的学习过程

法治思维，就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。法治思维的基础是法律至上，它要求思维主体崇尚法治、尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题。[9]纾解群体性事件首先要培育法治思维。这种思维的培育不是一蹴而就的，既要靠法治宣传教育，更要靠实践引导。群体性事件治理法治化，就是要坚持合法性思维、公平正义思维、程序思维等，即不管民众反映合理诉求还是领导干部行使公权力都必须符合法律规定和要求，符合社会公平正义，符合法定程序规范。这本质上是在推动全社会崇尚法治价值在依法执政、依法行政、依法治国的作用，是全社会培育法治思维的重要学习过程。

三、技术论：群体性事件治理的法治理性培育

法治理性是人们基于对法治的认识所产生的一种公共理性。治理群体性事件，需要以法治理性为主导，其涵盖政府的政治理性和公众的社会理性两个方面内容。前者要求政府依法行政，并建立完善的利益表达与实现机制，后者要求公民依据宪法和法律理性表达自己的利益诉求。培育法治理性，要以提高公众和政府的法治意识为前提，同时还要求有科学的法律架构和完善的法律制度、健全的法律运行机制、浓厚的法治文化为保障。

(一)法治意识需要共同提高

首先，提高政府的法治意识。政府的法治意识是公共权力的执行者运用法治思维和法治方式治理群体性事件的意识。其中法治思维就是一种公共权力依法运行的思维，就是一种责任担当、以保障权利和控制权力为准则的思维[10]，而法治方式则是法治思维外化的行为结果。提高政府在治理群体性事件中的法治意识：其一，要提高领导干部的法治意识。在群体性事件的治理中，领导干部作为公共权力的执行者，相对于一般的政府工作人员和社会公众掌握着更多资源分配的权力，其思维方式直接决定着问题的处理效果。这就要求通过学习教育等多种途径，让广大领导干部牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务的观念，树立依法治理群体性事件的理念，增强运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的意识。其二，要提高政府工作人员的法治意识。政府工作人员尤其是基层工作人员直接与群众接触，是政府的“形象代言人”，他们是否具备法治意识，决定了他们与群众打交道能否坚持依法办事。政府依法办事，群众才会依法表达诉求。这就要求通过教育学习，让政府工作人员知法、懂法、用法，牢固树立依法办事的观念。同时，无论领导干部还是一般政府工作人员，提高法治意识、坚持运用法治思维和法治方式，一要坚持合法性的思维，坚持依法行政，守住“合法底线”；二要坚持规则思维，依照规则办事，而不是仅仅按照上级和领导意志办事；三要坚持程序思维，要将化解群体利益冲突纳入法定、正当程序；四要坚持平等思维，正如洛克所说，法律一经制定，每个人必须平等遵从。

其次，提高公众的法治意识。从群体性事件的主体入手，提高公众的法律意识，提高群众通过法律手段维护自身利益的意识，是治理群体性事件的上策之选。同时，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，法律的权威需要靠人民群众来维护，提高公众的法律意识，也是法治中国的题中之义。提高公众的法治意识，当前要从以下几个方面入手：一是减少群众的“违法”期望。因为行为是由需求和期望共同决定的。要培养公众的法治意识，先要断了公众“闹大得利”的期望。这就要求依法严惩群体性事件中的非法行为。尤其要通过案例的示范效应，打破“闹大”惯性，建立良好的法治维权环境。二是增强群众依法维权的信心。要让群众自愿、主动地通过法律途径维护自身权益，关键要树立法律权威，尤其是司法权威，真正做到让司法成为公民权利保护的最后一道防线。减少群众维权的法律成本，提高司法效率是提高公众法治意识的必然选择。三是发挥普法工作的乘数效应。知法是守法的前提，利用法治中国建设契机，进行多维度、广覆盖的普法宣传，教育引导公众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，夯实公众法治意识的基础。

(二)法治架构需要理性建构

依法治理群体性事件的前提和基础就是有法可依，这就要求要有民主的立法制度，即法律的产生，要有公民、社会组织的制度性参与，反映人民的意愿，从而破除立法工作中的部门化倾向。哈贝马斯指出，“在没有了宗教的或形而上学的后盾的情况下，只问行动合乎法律与否的强制性法律要获得社会整合力，法律规范的承受者应当同时作为一个整体把自己理解为这些规范的理性创制者。就此而言，现代法的基础是一种以公民角色为核心，并最终来自交往行动的团结”。[11]40—41从治理群体性事件视角来看，要完善以下两个方面的法律架构：

首先，落实宪法中公民的基本权利。当前绝大多数群体性事件是以利益为主题的权利之争。从保障公民基本权利出发，维护公民权利，是预防和减少因群众利益被侵害而引发群体性事件的最根本途径。一些学者提出：“当民众的主体意识逐渐觉醒，为达至一种来自于主体间性的规则之治，将宪法所赋予的公民集会、游行、示威、结社等集体表达权利和联合行动权以具体可行的法律程序加以设计，已是摆在执政者面前的不可回避的问题。公民一旦拥有了表达集体诉愿的合法手段和公开利益博弈的机会，那种非正常的‘闹大’维权逻辑也自然消解。”[12]宪法第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行示威的自由”。为了真正落实宪法精神，需要将这些权利具体化，从而保证这些基本权利的可实施性。如此，当前对群体性事件的违法定性(公安部对群体性事件的定性)就可以在具体事件中得到改变，群体性事件可以实现从非法到合法，从不可控到可控可管理转变。

其次，建立和健全群体性事件应对的相关法律法规。即使不断地加强群体性事件的预防和准备工作，一些群体性事件仍将不可避免的发生。为此，提供完备的法律，是依法应对群体性事件的基础。梳理当前应对群体性事件的法律法规主要包括：《突发事件应对法》(2007年11月1日实施)、中共中央办公厅《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》(2004年发布)、《信访条例》(2005年5月1日实施)、《公安机关处置群体性治安事件规定》(公发[2000]5号)、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》(2006年3月1日起施行)等。总体来看，我国在群体性事件应对的立法上已有不少阶段性的成果，但是这些法律法规之间缺乏统一性和协调性。值得关注的是，要加快虚拟网络的立法工作。另外，为了增强法律法规的可操作性，还需制定和完善相关的实施细则。同时建议与国际相关立法的接轨，完善或制定应急单行法，如《中华人民共和国集会游行示威法》《恐怖事件应对法》等。

(三)法治实施需要理性运行

对于依法治理群体性事件，除要深入推进依法行政，加快建设法治政府以及保证公正司法，提高司法公信力外，要突出以下三个方面的内容：

一是支持公众参与民主决策，健全依法决策机制。目前公共政策决策不当已经成为引发公众不满和社会矛盾的因素之一。党的十八届四中全会进一步要求，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”基层政府须将这一要求进行细化，形成可操作性的规定，并加以贯彻执行。

二是将信访纳入法治化轨道，依法化解社会矛盾。在治理群体性事件过程中要强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的主导和权威作用。通过制度安排和协调，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。发挥其他利益表达渠道的作用，尤其是司法的作用。合理利用信访在政治参与和权利救济中的作用，尤其是涉法涉诉案件，应该让其回归到正常的司法途径。

三是加强对权力的监督和约束。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[13]151法治思维不够，关键是人治思维作祟。因此，要提高政府的法治意识，关键是依法治权。这就要求做到有法必依，违法必究。政府必须在法律的框架内行使公共权力，使“全面立法、普遍违法、选择执法”“以言代法、以权压法、徇私枉法”“黑头抵不住红头、红头抵不住领导签字的无头”等怪象尽快消除。要加强对于违法行为的惩罚力度，细化责任追究制度，尤其是对由于政府方不能依法行政、公平执法诱发的群体性事件要严厉惩治。

(四)法治文化需要理性培育

依法治理群体性事件与良好法治环境息息相关，没有法治中国的整体性建设，群体性事件的法治治理难以取得实效。其中法治文化是法治建设的土壤，贫瘠的法治土壤不可能开出依法治理群体性事件的灿烂之花。可以考虑从以下三个方面理性培育法治文化：

一是内化于心。法治文化的本质是人们从内心对法治的认同、崇尚、信守和遵从。卢梭曾指出，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民内心里。要通过宣传教育学习等立体式手段有针对性地向全体党员干部、政府工作人员、司法工作者以及广大群众宣传法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰等精神文明成果，从而营造浓厚的法治氛围，培养公众对法律发自内心的尊重与敬畏。

二是固化为制度。制度是文化的一种表现形式。在法治建设过程中要坚持社会主义制度，以宪法和法律为基础，形成完备的法律法规体系。用制度的形式表现法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰的内涵。

三是外化于行。法治文化建设要靠尊法守法的行动来检验。这就要求将法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰落实到依法执政、依法行政、依法办事的各个层面。以司法体制改革为例，就是要将法治文化外化于行，坚持公正司法。公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。英国思想家培根曾指出，一次不公正的判决比多次不公正的举动祸害尤烈，因为后者不过是弄脏了水流，前者却破坏了水源。唯有坚持司法公正，提高司法公信力，群体性事件治理才有望突破。

四、结语

法治不彰是群体性事件治理困境的源头所在，法治化治理是群体性事件治理的价值追寻和技术手段。从价值目标来看，群体性事件治理法治化切合法治中国的总体战略，是对传统应对方式的历史更新，是化解群体性事件存量的必然选择，也是全社会培育法治思维的重要学习过程。从技术手段来说，群体性事件法治治理重点要提高政府和公众的法治意识，完善相关的法治架构，有效运行法律制度，培育尊法守法的法治文化。客观而言，法治是群体性事件治理的治本之策，但不是万全之策。如从政党政治的视角来看，群体性事件治理是政党政府整合社会资源、协调群体利益冲突的过程。这一过程中，应对主体的群众立场、群众观点以及对群众的感情和态度是群体性事件治理成效的重要考量维度。显然，群体性事件治理这一重大的时代课题还需要进行研究和实践。

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