论地方政府的行政审批法定化问题研究——以铜川市行政审批为样本

周　敏 左江龙

（西北政法大学　陕西·西安　710063；铜川市政府便民服务管理中心　陕西·铜川　727000）



论地方政府的行政审批法定化问题研究
——以铜川市行政审批为样本

周敏 左江龙

（西北政法大学陕西·西安710063；铜川市政府便民服务管理中心陕西·铜川727000）

摘要：以马克思人民主权思想和公仆理论为基础对行政审批法定化的内涵作一界定，以铜川市行政审批法定化改革创新为例，通过对其行政审批流程法定化、内容法定化、环节法定化等多方面所取得的成功经验进行总结并从行政法学角度予以解读和论述。

关键词：地方政府；行政审批；法定化

左江龙，铜川市政府便民服务管理中心职工。

行政审批制度改革既需要来自中央的顶层设计和统筹规划，也需要地方政府通过各种试验、创新完善现有的法律缺失，以推进行政审批改革的有序进行。本文试图以马克思人民主权思想和公仆理论为基础对行政审批法定化的内涵作一界定，以铜川市行政审批法定化改革创新为例，通过对其行政审批流程法定化、内容法定化、环节法定化等多方面所取得的成功经验进行总结并从行政法学角度予以解读和论述。

一、公仆理论对行政审批法定化的启示

公仆理论是无产阶级执政党建设的强大思想武器，是我国行政审批制度改革价值取向的理论基础。行政审批本身是一种授权政府的制度，其实质是把对市场机会的把握、资源的配置——一种本属于个人的权利转移给了政府。各地建立的行政便民（政务）服务中心的内在理论基础正是基于审批权最终来说是属于人民授予以政府的人民主权理论，将行政审批权集中起来，使其置于法定、公开、透明、接受监督的平台上来行使。行政审批法定化实际上是对政府权力运用的严格限制，目的是最大限度地排除个人权力的武断和随意性，使权力关系法定化。

二、行政审批法定化的“铜川样本”剖析

（一）铜川市行政审批法定化的宏观背景与目标设定

铜川市在行政审批方面积极推进审批权力运行程序化和公开透明，确保行政机关和公务员严格依照法律规定的权限履职尽责。从法律依据入手，对各行政部门上报的行政审批项目名称、设定依据、收费标准、受理条件、工作标准、工作责任、审批时限、工作环节等审批要素进行了全面审查。根据法律关于审批程序、审批时限、送达时限、收费依据、受理条件、岗位责任、工作标准等的规定，逐项进行审核把关。将纳入到行政审批的事项进一步优化其工作流程，公开办理程序，建立行政审批事项的动态管理制度。通过“便民服务中心”这样一个专业而高效的部门间横向协调机构的权力模式，不仅是实用主义和功能的取向的体现，而且也是我国行政组织法上一种全新的职能模式和权力样态的体现。1

（二）行政审批法定化的工作原则和基本标准

铜川市便民服务中心的每一项行政审批事项均须依法制定实施办法，将法律、法规和规章中有关实施该项行政许可各个方面的规定经过梳理后集中公布。大体包括如下内容：审批内容、设定审批的法律依据、审批的数量及方式、审批的条件、申请材料、申请表格、申请审批的受理机关、审批的决定机关、审批程序、审批时限、审批证件及有效期限、审批的法律效力、审批是否收费及审批年审等各个方面和环节。

铜川市行政审批法定化的工作体现以下几方面特点：第一，具有合法性。任何一项行政审批事项均具有法律依据，符合行政许可法及相关法律法规的规定要求。第二，具有准确性。任何一项被确定为行政审批的事项都必须准确，不得含糊不清，更不能出现错误。第三，具有全面性。行政审批事项中的每一项内容均根据行政许可法和立法法等法律的规定，全面地反映有关法律、法规、规章的规定，不能任意取舍。第四，具有客观性。特别是行政审批的条件、申请材料等方面内容，应当是客观的、硬性的。

（三）铜川市行政审批法定化的具体措施与保障

铜川市在行政审批方面本着严格落实规范行政审批行为的有关法规、文件要求，将国务院和陕西省要求调整下放和清理的所有行政审批事项进行逐一排查，在行政便民服务中心公开各项行政审批流程，压缩并明确审批时限，以标准化、制度化促进规范化。铜川市行政审批法定化的主要作法包括：

1.行政审批流程法定化：程序优化与流程再造

行政审批的核心是审批程序，虽然《行政许可法》第十八条明确规定行政许可的程序要由设定行政许可的机关予以规定，但这些规定只是原则性规定，并没有细致规定的行政审批具体流程。且至今为止，我国尚无《行政审批程序法》，也没有统一的审批流程，审批流程的不健全直接导致了腐败、官僚行政和效率低下。铜川市吸取各地经验，强化便民服务中心窗口服务，指导项目单位完善申报材料、了解规划许可办理流程，公开办理结果，确保项目“一书两证”等审批事项服务快捷、高效。积极推进项目审批制度改革，建立建设项目规划并联审批机制，对项目申报材料实行市局、分局同步审核，提高审批工作效率。

2.行政审批方式法定化

铜川市贯彻国家简政放权的政策精神，遵守《行政许可法》及相关法律法规要求，优化行政审批方式。主要体现在：（1）按照《行政许可法》的要求，设置受理、不予受理、补正、行政审批决定、不予通过行政审批决定文书，在办理过程中根据情况送达申请人，为其主张权利提供依据，同时规范部门权力行使。（2）在梳理事项过程中，对提交材料中有“法律法规要求提交的其他材料”、“登记（审批）机关要求提交的其他材料”或“其他材料”，通过征求部门意见对没有具体指向或要求的，在提交材料中予以删除，避免了审批部门随意增加提交材料的现象。通过对全市43个部门295项审批服务事项清理，对21个部门58项审批事项没作出具体要求的这一类条款予以删除。（3）改变了个别部门以行政会议形式取代依法审核的审批模式。（4）对个别部门以会议讨论、征求意见、下发红头文件形式进行审批造成办件积攒的问题，要求其改变审批方式，采用审批表等方式审批，确保申报一个依法审批一个的原则运行。（5）采取灵活的方式提速增效，使其审批工作成为常态化。

3.行政审批内容法定化

在对行政审批内容进行法定化清理过程中，本着以下四项基本原则：第一，市场竞争机制优先原则。市场能够通过实现竞争的方式达到资源配置最大化，使用效率最优化，使社会资源得以较为充分的利用时，完全可以通过政府鼓励市场主体通过竞争提高产品质量，改进各项服务以达到共同治理的目的。此时，市场竞争应优先于行政许可。2第二，自我规制优先原则。这是源于相对于政府规制而言，行业组织或者中介机构具有较为专业的行业、产业整体知识体系和信息，更能灵活地应对市场变化，对于实现规制任务、降低规制成本具有不可替代的作用。第三，其他替代性治理方式优先原则。《行政许可法》第十三条第四项规定，“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，可以不设定行政许可。这种“其他替代性的治理方式”不仅仅限于“事后监管”，还包括标准制定、信息披露等。3

4.行政审批效能监管法定化

主要体现在以网络技术为依托、以便民高效为宗旨，充分发挥行政职能作用。铜川市在加快建设信息共享、覆盖全市的行政审批项目在线审批监管平台方面取得了有目共睹的成就。建立了比较完善的协同监管机制，推动全市各行政部门主动协同放权、落实限时办结制度，督促各行政机关抓紧制定细化、可操作的工作方案和配套措施。以此打破了信息孤岛，加快了信息资源开放共享，推动有关部门间横向联通，实现“制度+技术”的有效监管。铜川市的行政审批电子监察监督管理系统为法定化的实现提供了有力保障。

三、行政审批法定化“铜川样本”的法理解读

（一）地方政府行政审批改革的总体发展趋势

铜川市行政审批改革在适应市场经济的合理性、依法行政的合法性、审批主体的责任性以及监督力度的有效性等方面引领了地方政府行政审批改革的总体发展势头。首先，按照经济运行的规律进行行政审批改革，充分发挥市场机制的作用，利用经济、法律的手段来规范市场行为，改革行政审批的同时有利的推动了市场经济的发展。其次，在合法的基础上进行行政审批。行政审批直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益，必须取得法律的明确授权，行政机关不能享有法律规定以外的任何特权。最后，在行政审批过程中明确审批主体的责任性。按照审批负责制度，谁审批，谁负责，而且要设定相应的追责机制。

（二）自上而下授权审批的落脚点

铜川市一直以推进简政放权、放管结合、优化服务，坚持民意为先、问题导向为目标，在放权上求实效，在监管上求创新，在服务上求提升，如市县乡村各行政部门所有行政审批事项都要逐项公开审批流程，压缩并明确审批时限，约束自由裁量权，以标准化促进规范化。对国务院和陕西省已取消下放的行政审批事项，做到严格执行，彻底放、放到位，及时纠正明放暗留、变相审批、弄虚作假等行为。铜川作为自上而上行政审批改革的落脚点正逐步向法治政府、服务型政府、智慧型政府和责任型政府方面迈出坚实步伐。

（三）发展便民服务新模式：大数据时代行政审批改革的便民化体现

事实证明，大数据已经成为提升政府治理能力的新途径。铜川市通过“一厅三网四平台”的数据管理模式完善了社会治理能力、打造了精准治理、多方协作的社会治理新模式，增强了乡村社会治理能力；有利地推动了简政放权，借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理，完善大数据监督和技术反腐体系，促进政府简政放权、依法行政。同时也提升了政府服务水平和服务能力，真正体现了大数据时代在行政审批改革方面的便民化。

结语：

行政审批法定化，就是要贯彻《行政许可法》等法律法规规定的公开、公平、公正和便民原则，对行政机关实施行政审批的行为加全面、具体和严格的规定，并将规定予以公布作为实施各项行政审批的依据。法定化既便于人民群众了解如何申请并获得行政审批，也便于行政审批实施机关工作人员全面掌握实施审批的规定，准确、高效地实施审批，同时便于社会对行政机关实施审批行为予以监督，促进行政机关的廉政建设，可以说，行政审批实施法定化是对行政审批改革方式的一种创新，对我国行政审批改革总体发展也起到引领和推动作用。

参考文献：

［1］王胜君，丁云龙.行政服务中心的缺陷、扩张及其演化［J］.公共管理学报，2010（5）.

［2］蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命［J］.学术研究，2010（5）.

［3］冯光.行政服务中心的建设实践与理论思考［J］.天津大学学报，2010（4）.

［4］张锐昕，秦浩.行政服务中心：发展愿景、路径选择与趋近策略［J］.吉林大学社会科学学报，2010（5）.

［5］欧桂英，黄长杰等.行政审批制度改革若干问题解说［M］.北京：中共党校出版社，2003.

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1009-8534（2016）03-035-02

作者简介：周敏，西北政法大学行政法学院教师；