网络舆情的生成机理与政府善治

李 礼

以移动互联网、大数据和云计算等为标志的信息科技革命，正在深刻地改变着人们获取、存储和传播信息的方式，也深刻地改变着国家治理社会的舆论环境。网络舆情是社会舆情在网络社会的直接“映射”。网络空间已经成为各阶层利益表达、情感宣泄、思想碰撞的舆论“场域”，作为网络舆情治理的核心主体——政府，则需要承受来自现实社会发展与虚拟社会舆情压力的双重考验，尤其是与民意最贴近的地方政府已成为网络舆情的“释放口”，在处理征地拆迁、社会保障等民生问题上，正面临着“网上被声讨、受责难；网下要求高、解决难”的境况。习近平总书记指出：“安全是互联网发展的前提和基础。没有网络安全，就没有国家安全”、“要把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来”。如何进一步提升政府处置网络舆情的科学化水平，是网络空间治理的一项重要任务，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。

一、网络舆情生成的过程机理

网络舆情是指在一定社会空间内，通过网络围绕社会事件的发生、发展和变化，民众对公共问题和社会管理者产生和持有的政治态度、信念和价值观。网络舆论向网络舆情转变，有着内在的演变过程机理与生成动力机制。网络舆论在复杂的网络环境中碰撞、交织、融合，促使网络舆情持续发酵膨胀进而引发网络舆情危机。剖析网络舆论转化为网络舆情的基本过程，可将其分为：“潜伏期—爆发期—高峰期—反复期—消散期”五个阶段。

网民在网络上每天发布各种帖子、微信等涉及官员腐败、民生诉求、公共安全等相关的信息内容，容易在短时间内聚集公众视野，这些舆论观点不断碰撞、交织、融合、汇聚，极易形成网络舆论热点。这固然与网络内容本身的吸引力和受关注度相关，但更为重要的是网民们不断地跟帖、转发，微评。尤其是一些网络意见领袖的煽动性、颠覆性的网络言论，则极有可能放大网络舆论，加速网络舆情的形成，这就是所谓的网络舆情“潜伏期”。爆发期的典型特点是热点网络舆论在较短的时间内点击率、评论数量骤然增加。此时，网络表达极易成为一种情绪化表达，“标题党”利用视觉冲击力强的标题和图片放大舆论危机，网民情绪化的言论经常导致价值偏差，在“沉默的螺旋”效应作用下，草根阶层、网络搬运工、网络意见领袖和网络推手共同形成的网民群体形成倾向性的汇聚作用效应。“偶然的事实、创造性的想象、情不自禁地信以为真，此三种要素共同作用产生的一种虚假现实里，会作出激烈的本能反应。”①［美］沃尔特·李普曼：《公众舆论》，阎克文、江红译，上海世纪出版集团2006年版，第63页。许多网民总是自觉不自觉地参与到与自己关系并不大的问题之中来，进而引发大规模的群体性围观与泄愤事件。网民群体极化行为和传统媒体的实时跟踪，使理性的呼声容易遭受声势浩大的情绪对抗，网络偏激情绪和批判浪潮加速了网络舆论的汇聚和膨胀，当网络舆论超过媒介信息传播可承受的“阀值”，网络舆情随即爆发。

此时，传统媒介和网民的深度挖掘进一步激发了网民的参与热情。网络舆论如同“滚雪球”般不断衍生、聚合、裂变，其传播速度、波及深度与影响力度都呈“几何级数”增长。网民情绪和各类意见不断高涨、叠加，某些偏激的观点和意见会引起强大的网络社会与现实社会的“共鸣”与“共振”。网民意见大量迅速汇聚并逐步完成向“社会共同意识”转变，网络舆论诉求更加直接或激进，甚至要求直接参与解决现实问题，范围更广的网络舆情与社会舆情互动，催生更强大的舆论“风暴”，此时网络舆情达到高峰期。

然而，网络舆情的发展过程并非简单地聚合、爆发与消退。通常情况下，当舆论达到高潮后，会出现短暂的信息波动期，使原本处于均衡弱化状态的网络舆情偏离平衡状态，呈现网络舆情的“波峰”与“波谷”相互交替、循环反复摆动的特征。值得注意的是，在此阶段政府相关部门如果应对网络舆论的处置措施出现偏差，极有可能导致事件相关的新信息注入，再次成为引发网络舆情高峰的“导火索”和“催化剂”。

当焦点事件的发生所能带动的社会资源全部消耗尽时，社会事件逐步得到解决，相关的社会利益诉求得到满意回应，网民的不满情绪得以有效平息，传统媒体对事件的报道相应减少，网民对舆情事件的关注度呈现“疲软”状态，舆情事件的社会影响逐渐减弱，事件正在逐步淡出社会民众视野。此时，新的舆论热点事件吸引或转移了广大网民的注意力，使得网络舆情消退并逐渐由聚合状态慢慢离散并冷却。政府部门在此过程中发挥着非常重要的引导与管理作用，尤其注重善后中对于网络舆情处置的经验总结。总而言之，网络舆情的形成过程具有不可割裂的连续性，但是不同的时间阶段，舆情也呈现出不同的状态特征。舆论聚合、舆情形成、舆情爆发、舆情应对、舆情反复及舆情消解构成了一个比较完整的网络舆情发展过程。系统地把握网络舆情的生成机理有利于我们理性地治理网络舆情危机。

二、网络舆情的政府治理成效与误区

近年来，国内外大事不断，热点频频，各种社会力量参与热点话题讨论的积极性极大提升，各种社会舆论在网络上汇聚，正与负交织、真与假混杂，使网络舆论环境更加纷繁复杂，网络舆情呈现出一些新的发展趋势和动态。中央、地方各级党政机关通过网络听取民意、汇集民智、排解民怨，网络问政已成为打造“阳光政府、便民政府”的新平台。网络空间成为“草根人群”宣泄不满情绪的“窗口”，起到了一定的“社会减压阀”功能。自十八大以来，我国掀起了反腐高潮，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，实现了网络反腐与政府反腐无缝对接。

意见领袖逐渐影响网络公共议程设置。中国新浪微博统计表明：“大约300位‘意见领袖'掌握着议程设置权，从而获得相当大的话语权。”①祝华新等：2012年互联网舆情分析报告.http：//blog.sina.com.cn.htm l。网络意见领袖通常将不同利益主体的言说表达进行整合，强化传播媒介对话与资源的潜在控制，进而影响公共事务决策及舆论导向。意见领袖理论认为：“在影响人们如何作出他们的决定上，个人影响比其他如何因素都远为有效。”②［英］巴雷特、纽博尔德：《媒介研究的进路》，汪凯、刘晓红译，新华出版社2004年版，第69页。其次，网络谣言治理初见成效，“网络空间造就了现实空间绝对不允许的一种社会：自由而不混乱，有管理而无政府，有共识而无特权。”③［美］约翰·P·巴洛：《网络赛博空间独立宣言》，高鸿钧译，清华大学出版社2004年版，第165页。网络谣言是网络舆情治理的重点难题。“如果网络谣言无法得到及时和有效控制，这一规模庞大的网民群体将既是网络谣言影响的对象，也是网络谣言广泛传播的潜在主体。”④黄文义等：《转型期网络谣言传播过程及政府治理机制探析》，《国家行政学院学报》2014年第3期。习近平总书记指出：“互联网已经成为舆论斗争的主战场；要把网上舆论工作作为宣传思想工作的重中之重来抓。”2013年9月，中国最高人民法院、最高人民检察院颁布实施了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的司法解释》，经过严肃整顿网络空间，网络上攻击政府和党的声音大幅度减少，积极正面的社会舆论也日渐增多。

然而，中国网络舆情信息量大、意见纷繁、传播速度快、控制难度大。在网络舆情的治理过程中，党政部门通常处于统筹指挥的核心地位，其思想观念、认识水平和处置能力直接关系到网络舆情安全维护的成效、关乎社会公众对政府公信力的评价。当前中国不少领导干部和党政部门对于网络舆情认识不深，网络舆情危机应对能力方面略显不足，致使网络舆情危情迭起。

首先，拖延应对，导致舆情事件不断“发酵”。每当出现网络舆情危机事件时，少数地方政府担忧负面消息公开将会严重影响政府形象与社会稳定，往往采取“瞒、压、拖”的“鸵鸟政策”，千方百计阻扰主流媒体报道，采取封杀或删帖等消极手段隐瞒事实真相；一些党政部门秉持“网上来、网上去”的态度简单回应，盲目相信“网络舆论影响力只存在于虚拟世界中，而与现实世界绝缘。只要有新的舆论焦点，以往的舆情危机必定自然消失”，因而习惯性视若无物、回应迟缓、回避危机，甚至当传统新闻媒体关注报道后，仍然反应迟缓，无措施应对，导致失去了舆论话语主动权，网络舆情危机事件愈演愈烈。

其次，虚情应对，带来网络舆情“次生灾害”。政府相关部门不诚恳、不真实地面对网络舆情危机。一是轻视网络舆情危机，简单一堵了之。通常取“捂盖子”的方式，网络舆情安全事件爆发后，部分官员们首先想到的就是删帖和堵塞言论。殊不知，网络舆情的突出特点就是“越捂越发酵，越盖越围观、越跑越人肉”，“扒粪时代”一删了之的做法显然行不通。二是缺乏准确的调查考证，仓促发布结论。面对网络舆情安全事件，政府部门更应注重言行谨慎。倘若还未弄清楚事实真相，就急于发布结论，非但不利于网络舆情引导，反而更容易引发网民的更多质疑和不满。三是部分网络问政形式化。不可否认的是，网络、微信、微博问政在政府官员倾听民意、推动政府工作、进行舆论监督方面确实发挥了积极作用，但也有很多政府网站及政务微博出现了信息更新慢、回应不及时、服务性差等问题，使网络问政形式大于内容，容易形成“名片网站”、“作秀平台”。调查显示，近半数网民认为政府网站和官方微博形式主义过重。

最后，缺位应对，为舆情研判和决策制造了障碍。一是少数政府部门对网络舆情重视不够，错误地认为“网络舆论有着自己独特的生成机制与消亡规律，政府部门不需要对其进行管理，网络舆情也自然会消失。”因此，容易出现网络“民意”早期受到冷落，逐步演变成为中期的“民议”与后期的“民怨”，甚至是网络“民愤”。二是政府部门及领导干部缺乏网络舆情引导与疏导能力。诸多网络舆情危机愈演愈烈，与政府部门应对能力不足有密切关系。三是缺乏网络舆情科学应对的长效制度保障。网络舆情的治理需要有一整套的制度保障，需要从网络舆情的搜集、分析、研判、沟通等方面保障有序进行，同时各相关职能部门协调运作机制上都存在疏漏，因而难以及时有效启动，且责任主体不明，为事件的善后制造了大量的“隐形”障碍。

三、从网络舆情应对走向网络舆情善治

网络作为复杂的舆论场，治理难度大，依靠政府唱“独角戏”显然不够，还需要与传统媒体、网络社区、意见领袖及网民建立良好的社会协同治理机制，以实现网络空间的善治格局。党的十八大报告中首次明确“健全信息安全保障体系”的目标，指出要加强和改进网络内容建设，唱响网上主旋律，加强网络社会管理，推进网络规范有序运行。①李超民：《近五年来网络文化安全研究述评》，《湖南社会科学》2014年第1期。十八届三中全会《决定》中也提出要“加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。”以往政府应对网络舆情的被动态度需要及时转变，探讨如何实现网络舆情的政府善治成为迫切的任务。

第一，转变网络舆情管理理念。“网络舆情管理实质上是传播者通过对相关信息的组织、选择、解释、加工和制作来影响受众舆论的耗散状态，进而促使其向着自己希望的方向发展的一种传播过程。”②宋振文：《新媒体公共危机舆情管理的机遇与挑战》，《学术论坛》2011年12期。从根本上说，以往的网络舆情管理注重“维稳”思维，重心在于防治社会风险、维护社会稳定。要转变网络舆情管理理念，首先需要坚持“善治”理念。善治是政府与公民对公共生活的协同管理，是国家政治生活与公民社会协调的最佳状态，实质上是国家权利向社会回归的过程，最终实现国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。通过参与、合作和协同治理，网络舆情管理才能有更广大的群众基础。实现从“单一管理”向“统筹管理”转变，将网络舆情管理纳入社会管理体系中，实现统一领导、科学规划、统筹管理；从“政府主导”向“多元参与”转变，要善于激励网民、社会组织参与管理，实现政府与民众的共同管理；从“外部控制”模式向“科学疏导”模式转变，构建科学有效的网络舆情收集、研判、处理机制，积极整合社会治理资源，发挥协作治理功能，良性引导网民情绪，化解网络舆情危机。

第二，加强网络舆情治理机构建设。网络舆情治理主要依靠网络信息管理部门。然而，相关信息管理部门存在思想难以统一，认识难以集中，资源难以协调，往往出现“九龙治水”、各自为政的状态，因此加强网络舆情治理机构建设，显得尤为重要。我国的各级网络管理部门都必须统一在中央网络安全和信息化领导小组的领导下，进一步优化组织机构设置与建设。从上下协同的角度来看，国家互联网信息办公室作为该领导小组的常设办事机构，全面负责其他网络管理部门，在分级管理、属地管理的基础上延伸管理范畴，逐步形成“中央—省—市—县（区）”四级管理层级。只有设置市、县一级的网络管理机构，基层网络治理工作才能更见成效。此外，还需要提高统筹协调能力，加强对网络行业管理、打击网络犯罪等工作的指导和协调。在横向协作方面，国家级网络管理部门、各省之间的网络管理部门要通力合作，特别在处置敏感网络舆情时，要建立网站异地备案、服务器异地托管等制度，各方面的协作必须畅通，提高相应速度和效率，切实在全国“一盘棋”的格局下，充分发挥机构设置的制度优势。

第三，发挥多元主体协同治理功能。传统媒体与网络媒体的深度结合方面，政府应动用全媒体来消除网络舆情危机，包括通过电视、报刊、广播、网络，尤其是微博、短信等方式。在培育和引导网络意见领袖方面，积极争取在网络社区、博客写手、微评作者中发展团结一大批忠于党和国家，具有较强的公信力和写作能力的优秀意见领袖。另外，在网络监管并不完善的情况下，网络自律显得尤为重要。以儒家倡导的“慎独”思想严格要求自己，谨慎地对待自己的网络行为，防止肆意发布虚假信息，恶意攻击他人，煽动网民集群攻击政府等网络不法行为。“除了提高自己的辨识能力之外，网民也应该做到拒绝利益的诱惑，增强自己的社会责任感，不去充当水军，维护正常的网络秩序。”①燕道成等：《网络推手炒作谣言的传播机制及其防控策略》，《华侨大学学报》2014年4期。同时，网络舆情的治理需要构建多中心主体联动机制，充分发挥多元主体的积极作用，实现舆论思想引领、整合社会各方面的资源、积极化解社会现实矛盾。

第四，着力实现网络舆论空间法治化。十八届四中全会提出“全面推进依法治国”。网络社会也是法治空间，而非“法外之地”。依法治网就是要运用法治思维和法治方式依法管网，进一步化解网络矛盾、维护网络舆论稳定。“网络舆论法制化，目的是调整网络空间的各种社会关系，规范舆论主体在网络舆论中的行为，最大程度地发挥网络的正面舆论功能。”②杨军：《社会管理创新视角下对网络舆论问题的思考》，《青海社会科学》2011年第4期。通过建立符合网络信息传播规律的法律法规体系，有效实现管理网络舆论、促进网络舆论健康发展。我们可借鉴发达国家的立法经验，逐步完善现有的网络管理条例与制度，完善法的创制制度，着力出台具体的实施细则，使网络法规更有可操作性。最高人民法院2014年10月颁布的《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》、已经实施的最高法院《关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》、最高法院、最高检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，这些法律条文对于涉及互联网的刑事和民事案件的新情况，如传播虚假信息、网络服务提供者导致违法信息大量传播等方面的处置都有了比较明确的执法依据。法律部门应综合考虑关于网络安全法、电子商务法、个人信息保护法、未成年人网络保护条例等互联网立法，进一步加强社会主义网络法制建设。同时，还需要坚持在“网下”倡导网民提升自身网络素养，提高网民的网络法治水平。“网络冲击了传统的道德观、法律观，而适应网络发展的新道德观尚未确立，……对网络上权利、义务归属的探讨早日促成网络空间道德观的初步形成，以便构建相应的法律体系。”③刘守芬、孙晓芳：《论网络犯罪》，《北京大学学报》（社科版）2011年第3期。进一步健全和发挥网络社会组织的功能，大力开展网络社会监督举报工作。实行“网络身份证制度以及网络黑名单”制度，对于网络造谣者立刻划入“黑名单”系列，限制其网络言论及网络微评，并通过大数据实现自动通知该网民所在单位，甚至可以尝试网络造谣与个人社会信用等挂钩起来，给“网络造谣者”造成强有力的制度约束。只有大力推动网络空间法治化，网民才能更有序地表达网络见解，才能更好地维护网络舆情安全与正常秩序，才能推动网络社会良性、持续、健康发展。

第五，高度重视发展网络舆情安全监控技术。习近平指出：“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。建设网络强国，要有自己的技术，有过硬的技术。”网络舆论依赖网络技术传播，从海量的网络报道、微评论、网络论坛、微博、微信等舆情信息中，进行技术监测、收集和研判，并在时间和空间分布上进行分析与统计显得尤为重要。因此，网络舆情管理需要坚持“治理+技术”并重原则，迫切需要提升网络安全管理队伍的素质，大力研发网络信息监控技术，维护网络环境安全。中国虽然是网络大国，但仍不是网络强国，诸多关键技术和核心设施仍然受制于发达国家，潜在的网络安全威胁不容小觑，如系统漏洞、用户疏漏、蠕虫与病毒容易攻击网络端点和网络基础设施。当前中国常用的网络舆情监控技术有：网络舆情聚成系统、北大方正致思舆情监控系统、TRS互联网舆情信息监控系统、“国家防火墙”和“网络防火长城”。随着云计算、物联网、大数据、移动互联等信息技术的发展，相应地提升网络信息安全技术的级别要求。传统的网络舆情监控软件系统难以面对舆论信息量大，更新速度快、形式分散等突出问题。因而国家首先需要进一步完善国家网络安全检查制度，推出国家网络安全审查制度，提升网络安全国家标准。其次，需要不断发展网络舆情监控技术，逐步完善舆情数据采集系统、信息分析系统和应急响应系统，实现网络舆情监控的自动化与智能化。最后，要有针对性地对重点网站、论坛及微信进行全方位的定向监测和实时舆情危机预警，实现网络舆情报告自动生成，并能结合网络舆情专家的意见为相关政府部门治理提供网络舆情专报。

第六，完善网络舆情治理机制。网络舆情治理需要进一步明确治理目标，完善网络信息运作体系，增强社会组织协作，建立高效的舆情监控机制、新闻发布机制、联动防范机制、培训学习机制。首先，舆情监控机制主要包括监测、分析、研判、预警、评估等五项工作。科学预测网络信息背后可能存在的潜在危机，关注舆论热点和舆论走势，为应对网络舆情危机做好充分的思想准备。政府部门如果能快速而准确地监测到网络舆情，将有助于抑制负面舆情的发展，起到“减压阀”的功能作用。其次，健全新闻发布机制过程中，“坚持‘三T'原则，即主动沟通（Tell your own tale）、尽快沟通（Tell it fast）和充分沟通（Tell it all）”①李未柠等：《微时代危处理》，中共中央党校出版社2011年版，第102页。，及时披露信息，向公众披露政府为解决问题所采取的措施方法，化舆情危机为舆论引导机遇。再次，是建立网络舆情联动防范机制。“由各级党委宣传部门牵头成立网络舆情应急处理中心，构建基于政务协同的网络舆情应急联动信息平台，制定网络舆情治理的部门联动协调机制。各职能部门在本部门内要设立网宣办，负责本部门的网络舆情应对工作。”②袁川等：《政府网络舆情有效应对机制研究》，《求实》2014年第3期。“提升网络办事、网络监管、网络档案管理等防范系统，增强网络反腐工作的前瞻性和主动性。”③孟桢：《论信息时代的反腐利器——网络反腐》，《湖南行政学院学报》2013第5期。最后，是完善培训学习机制。党政干部是网络舆情事件处置的主体，党政干部的媒体素养、与媒体交往能力，以及对网络舆情传播规律的把握等，都直接决定了网络舆情危机的处置效果。为了更好地应对网络舆情，部分政府部门已经专门针对网络舆情开办理论学习班。如北京市委党校也开办《新兴信息平台：博客与微博的使用》课程等。因此，我们应该积极开展相关党政干部的轮训工作，增强领导干部防范突发事件发生的意识，从而有效提高网络舆情危机事件的应对能力。

俞可平教授说“民主是个好东西”。其实，网络也是个好东西。它给我们政府治理带来了很多便捷与机遇，开启了现代政治文明的新篇章。互联网的崛起，拓宽了公众参与政治的渠道，丰富了民主形式，促进了政治体制改革，为推动治理体系与治理能力现代化提供了强大的动力。但是，政府管理也因此面临更多的压力与挑战。网络舆情治理已成为政府、网络媒体、学术界等共同关注的热点问题。实现网络舆情的善治是一项复杂的系统工程。各网络管理部门应当分工协作，各司其职，建立权责明确、联系紧密、高效协作的统筹协同机制。网络舆情的生成机理与治理研究还可以从政治、法律、社会、教育等多学科入手，进一步探讨如何统筹社会资源，化解现实社会矛盾，优化网络治理制度，实现网络社会和谐稳定。