京津冀教育协同发展的三种管理模式研究

李孔珍 张 琦

2014年中央成立了京津冀协同发展领导小组和专家咨询委员会,京津冀三省市签订了一揽子合作协议。京津冀协同发展的核心问题是人口、产业在三地重新科学布局的问题。教育作为一项基本公共服务,必须配合人口疏解和产业转移,这已经成为各界共识。那么厘清中央和京津冀三地各层面、各类组织在三地教育协同发展中的协调机制,有效运用政府、学校、企业和公民个人共同参与的管理模式,对于三地教育协同发展将具有重要作用。

为此,本研究主要采用访谈法和头脑风暴法收集信息。2015年6-9月分别在北京市、天津市和河北省石家庄市三地召开小型研讨会三次,每次邀请15-20位政府部门、各级各类学校、科研机构、企业和协会的专家和管理者（以下均称为专家）。在研讨会期间和结束之后,分别对每位专家进行30 分钟左右的半结构式深度访谈,同时,还对8位非参会专家单独约请访谈,整理了数百万字研讨会和访谈记录。还在2015年9月中旬召开论证会,征求来自京津冀和长三角、珠三角地区专家的意见。总的看来,先后提出意见建议的各界专家学者超过100 人次。之后又结合2016年两会代表对于京津冀教育协同发展的看法,形成研究结论。这种研究方法综合了不同领域专家的观点和看法,保证了研究的客观性。

研究发现,依据政府在京津冀教育协同发展中的作用可以把三地教育协同发展管理模式分为集中模式、契约模式和自主模式三种类型。其中,集中模式强调政府主导,契约模式强调政府引导,而自主模式则无需政府参与。它们在不同层面、不同层级解决不同的问题。

一、集中模式

集中模式是指由政府主导,搭建教育的共建共享平台,以促进京津冀教育协同发展的一种管理模式。其特点有三：一是政府主导,表现为由政府主导京津冀三地教育协同发展的目标定位、整体发展规划、布局和资金投入策略；二是既把京津冀三地作为一个整体统一考虑,又能照顾到三地各自的需求；三是具有强制性,由政府领导机构作出统一规定后,三地政府须遵照执行。

集中模式可以从教育管理体制、教育布局和支持系统三个方面着手发挥作用。

（一）管理体制

京津冀区域三个省级行政区划,一个既是直辖市又是国家首都,一个是直辖市,一个是省,行政隶属关系比较复杂,许多方面政策不统一,利益不统一,各自为政,协调难度大。如何突破行政区划利益固化的藩篱是摆在面前的重大任务。三个独立的行政主体之间如何能够统一到京津冀一体化发展的国家战略高度,跨越各自权力和利益的门槛,是一个严峻的考验,京津冀教育发展一体化的首要问题是体制问题。因此加大京津冀教育发展一体化区域协调机制建设是当务之急。对此,专家们主要提供了四种方案：

一是两市一省行政部门联手形成协调机制。有学者认为,应建立一个强有力的机构对各方面进行协调组织,如建立市长、专员联议会等。此机构必须对区内教育资源整体把握、有序运作、统一规划。①庄士英、张路平、赵冬云、周俊琴：《京津冀高等教育一体化战略构想》,《产业与科技论坛》2009年第2 期,第102-103页。

二是教育部统筹三地教育协同发展。有专家认为,“要有高于京津冀三个省市的一个组织来统筹考虑”,可以成立“京津冀教育发展一体化领导小组”,建立“京津冀教育发展一体化联席会议制度”,成立“京津冀教育合作协调委员会”,组成“京津冀教育发展一体化专家咨询委员会”等,加强顶层设计,从全局性的高度对京津冀教育发展进行科学规划。教育部统筹的优势在于,可以以行政命令的方式推动协同发展,并照顾到三地的整体利益。

三是教育部牵头各部委参加。即成立由教育部牵头、有关部委参与的超越京津冀三方利益的国家层面的领导小组,在此框架下设立多个专业机构,像规划委员会、高教委员会、职教委员会等,进行顶层设计。有专家认为,“教育资源分布需要教育部、建筑部以及国土资源局共同协调,构建一种多部门之间协调的机制”。一名全国人大代表也认为,应建立由教育部牵头抓总、相关部委和京津冀省级政府共同参与的工作和协调机制。②赵颖妍等：《京津冀三地整合教育资源“齐步走”促协同发展》,http：/ /news.sohu.com/20160321/n441422881.shtml.

四是中央政府推动。中央政府建立常设机构,成立联席会或领导小组,决策、指导和监督。有专家认为,“只有中央政府来制定规则,才能打破三地各个利益主体的结构障碍”,“中央政府推动,可以从工作规划的角度,从干部考核任命的角度等来进行”。

上述四种方案之间并非是相互排斥的关系,它们之间可以相互补充,只是不同体制所直接指向的领域不同而已。

（二）结构布局

京津冀协同发展的区域功能调整和产业迁移,必然带来一定规模的人口跨区域迁移,教育作为公共服务领域的重要组成部分,需随之调整。

第一,基础教育布局优化。伴随产业和人口转移,北京作为人口疏解区域适龄儿童有可能减少,新的产业和人口聚集区有可能增加,必须以优质教育资源作为先导和保障,需要基础教育布局优化。专家对此的观点主要有：一是人口承接地需要提供优质的基础教育。政府要确保承接地完善周边医疗、教育、文化、交通基础设施和环境,为学生和教职工的学习和生活环境打好基础。二是三地联合出台政策解决义务教育阶段学位问题。有专家谈到,北京很多就业人员到北京和河北的交界、天津和河北的交界居住,他们在北京解决不了住房问题和孩子上学问题,交界处学校学位又严重不足,一个班里可能接近100 个学生。清华大学史静寰教授认为,三地共管、联合出台基础教育政策将是一种有效的解决办法。①史静寰：《京津冀教育协同发展的共同体和契合点》,《天津市教科院学报》2015年第3 期,第9-10页。三是完善迁移人口子女义务教育阶段的接续教育。三地之间的人口流动会越来越频繁,这些流动人口子女在义务教育阶段可能在不同的地域上学,专家认为“迁移人口子女在不同地域的接续教育需要引起关注”。要尽可能统一教材,以平等方式开展三地师资交流培训。四是名校异地办分校。名校办分校是指名校在京津冀教育相对薄弱的地区开办分校以提高当地教育质量。专家认为,名校办分校这一形式“起点高,见效快,是一种有效的协同发展方式”。五是形成多个教育中心城市。目前京津冀区域教育资源过度集中,河北地区明显处于劣势。有学者建议,以京津双核为主在河北省选择合适地点建立若干区域教育副中心,形成借力发展带,带动提高整个区域的教育竞争力。以教育中心城市为基地开展基础教育组团式发展,实现跨区域基础教育合作。②高兵：《京津冀教育一体化还需政策推一把》,http：/ /www.edu.cn/zhong＿guo＿jiao＿yu/zong＿he/zong＿he＿news/201603/t20160322＿1378954.shtml.

第二,职业教育布局优化。目前京津冀三地职业教育在诸多方面差异明显。北京和天津的职业教育发展相对均衡,河北省的高等职业教育发展明显不足。北京职业教育经费整体比较充足,天津相对差一些,河北省的经费则严重不足。三地的职业教育师资大部分来源于普通高校,在双师型队伍建设上有缺陷。面对这种情况,围绕职业教育布局优化,主要建议有：一是实现人才培养和用人单位的地域性分离。有河北专家举例说,“张家口职业学校培养的人才遍布全国各地,签约率100%,就业率100%,首都机场的安检员80%毕业于张家口职业学校”。这一案例说明,采用定制式人才培养方式,人才培养机构和用人机构在地域上分离,建立共同体,是一种可行的方式。二是建立以行业为依托的职业教育联盟。河北省中等职业学校生源相对充足,但是职业教育实习实训设备资源不足,天津市中职、高职有资源优势,而且天津的一大特色是行业办职业学校,因此专家建议天津“去河北办职业学校,建立跨地区的以行业为依托的职业教育联盟”。三是建设职业教育园区。职业教育园区吸引京津冀部分职业教育资源集聚一地,实现共享并产生集聚效应。教育部教育发展研究中心张力主任认为,职业教育园区有利于“实现资源的有效整合与共享共用,促进区域产学研一体化,使职业院校和科研机构、企业等在区域内形成新的关系链”。四是成立职业教育集团。有专家认为,组建高等职业教育集团,实现高职院校与企业、社会联合办学,可以“将高职院校的教学与培训一体化,使办学贴近市场与企业需求”。五是打造京津冀一体化的高等职业教育“航空母舰”。天津教育科学研究所所长宋思杰认为,可以依托现有大学进行改造或者新建一至两所应用技术型大学,通过政策扶持使其成为全国高等职业教育的“北大、清华”。③宋思洁：《关于京津冀教育协同发展的几点构想》,《天津市教科院报》2015年第3 期,第13-14页。六是依据产业定位统筹规划三地的职业教育学科。张力主任认为,“北京的很多高职对应于北京市信息科技、金融领域,天津市对应于现代制造业、加工业”。有研究认为,北京市主要做高端职业技术人才培养存量资源的调整,而新增的一般性技术人才培养增量资源考虑在异地发展。④张力：《京津冀教育协同发展的挑战与应对》,《人民政协报》,2015年7月1日。

第三,高等教育布局优化。专家们主要分析了两种优化方案,一是京津高校采取多种方式向河北转移。如“整体搬迁、部分院系搬迁、办分校、对口合作、集团化办学、联合办学、共建校区或特色学科、组建京津冀高校联盟等”。⑤刘晏：《高校转移推进加速,北京高校密集入冀》,《河北青年报》,2015年7月28日。但是对于高校整体外迁,绝大多数专家持否定态度,认为高校搬迁是“违反教育发展规律的行为”,“容易造成人才流失,文化传承链环断裂”,“搬迁成本难以承受,对一所学校的积淀和发展伤害尤重”,“对迁往地的教育是一种冲击,抢占迁往地资源”。一些专家认为那些“现有的资源满足不了需要的大学应是疏解的重点对象,搬迁还应重视配套建设”。专家对高校在异地建分支机构、合作等普遍持赞同态度。二是与产业结合建设学院制园区、大学城。有专家介绍,“天津的健康产业园是一种可行的方式,它把医科大学、天津中医药大学、天津体育学院和天津市体育训练局整合进去,然后配套很多所医院和养老设施,这实际上是用一种专业化学院更精细化定制的方式去做了园区的规划”。但是大学城建设“要避免中心城市去教育化,那是对于原有城市的掏空、教育资源的掏空和文化的掏空”。有做城市规划的专家谈到,“中国大学随着城市的扩张在不断地往郊区走,搬到郊区之后穷乡僻壤,周边许多配套设施都没有跟上,大家有很多怨言”,“占用优质的农田对于可持续发展,是以一种高尚的理由来犯罪”。因而大学城建设的规模要控制。

（三）支持系统

支持系统包括保障制度建设和搭建共享平台。

第一,关于保障制度建设,有专家认为,京津冀教育发展一体化必须“突出制度上的协同化、一体化和互补性”。主要观点有：一是三地合作设计制度,出台文件。目前,北京已经与河北签署《京冀两地教育协同发展对话与协作机制框架协议》及教育合作框架协议,全国人大代表吴正宪代表也建议制定具有权威性的《京津冀教育协同发展中长期规划》及各地实施方案,明确路线图、时间表。①赵颖妍等：《京津冀三地整合教育资源“齐步走”促协同发展》,http：/ /news.sohu.com/20160321/n441422881.shtml.二是完善三地财政、资金制度。专家建议“成立京津冀专项资金,设立企业免税制度,完善科研项目经费管理制度”。三是完善师资交流制度。如干部聘任、教师职称提升要有薄弱校交流任职的经历,给予交流的干部、教师专门津贴,联合建设优秀师资人才库,建立师资互聘机制,统一进行师资培训等。四是打破区域限制,重新规划三地招生就业制度。主要措施是北京增加在河北招生的名额,制定三地统一的专升本招生制度。五是完善职业教育生源流动和分段培养制度。有专家建议,建立学分互换或转换系统,充分运用分段式的培养方式把河北省的中等职业教育资源和河北、天津优质高等职业教育资源充分利用起来,进行有效衔接。六是发挥民办教育的作用。2016年人大代表翟志海建议使民办教育在承接北京非首都功能疏解中发挥更大作用,在征地、税费、资金、教师待遇等方面予以政策支持。②《京津冀“结亲”,教育咋牵手》.http：/ /www.bosw.net/html/article/index16072.html.七是从政策上支持河北。2016年两会代表建议,在河北省地域内遴选1-2 所优势明显、发展潜力较大的高校,由教育部和国务院有关部委直接给予大力度资金与政策扶持,③赵颖妍等：《京津冀三地整合教育资源“齐步走”促协同发展》,http：/ /news.sohu.com/20160321/n441422881.shtml.大幅增加河北高校本科以上招生计划数量。

第二,关于搭建共享平台,专家们主要讨论了师资培训平台和数字资源平台。师资培训平台主要有两类,一是名校长工程平台。有专家认为,可以“每个人带着自己的问题和经验来这个平台互相交流,集体去外地考察”。二是教师培训平台。把三省市的优质教师资源聚集起来,形成培训平台,政府给予财政支持。关于数字资源平台,政府应分门别类建设,例如建设与产学研紧密结合的产业发展信息平台,毕业生需求信息平台,科研创新成果信息平台,课程资源平台,人才数据库平台,校际教学、科研资源共享平台等。来自北京的一位专家指出,“三地迅速融合起来做不到,可以做到的是在可能的范围里共建资源共享的平台,让三地的老师、学生在这个教育平台上共享一样的教育,并且现在的技术条件已经达到,互联网已经进入到学校,进入了课堂”。关于如何搭建共享平台,有专家认为“通过购买服务共建平台是一种可行的方式”,例如进行民间数字信息开发,设立基金会,利用专业组织开发项目、管理项目、培训招标等。还有专家提出可以运用专项建设共建平台,例如“设立京津冀的课程改革协调推进计划,京津冀科研、教研的合作推动计划,京津冀教育质量联席评价推动计划”。运用“互联网＋”为职业教育搭建平台也受到了关注。例如,用友新道科技有限公司总裁郭延生表示,目前该公司已经开发了“虚拟商业社会环境跨专业综合实训教学平台”,为学生提供学习训练、考核、认证以及人岗匹配服务,北京航空航天大学、北京建筑工程学院等几十所在京院校以及全国2000 多所中职和高职院校都在使用这一平台。①庄凤桃：《京津冀职教集团成立,力促“互联网＋”职业教育》.http：/ /www.chinazy.org/models/adefault/detail.aspx?artid=60710＆cateid=1539.

二、契约模式

京津冀教育发展一体化的契约模式是由政府引导,不同合作组织之间根据资源优势和需求,在一定约束条件下签约协作的一种模式。它的特点有四：第一,政府引导。政府的作用不是直接管理,不是包办,不是主导,也不是不闻不问,而是帮助和支持；学校依靠政府,但又不能完全依赖政府。第二,合作并签订协约的主体可以是地方政府、大学、科研院所、企业、中小学等不同类型的组织。第三,不同的协同组织之间有正式的签约并受协议的约束,有具体的合作领域、负责人员、任务分工、时间安排和活动安排,联系紧密。第四,是一种实质性的联盟,而不是形式化或者表面化的联盟。例如共同开展学科建设、学分的互认互通、学生交换听课等。

调研发现,多数专家对契约模式的效果表示认同,有专家认为“在政府引导下签订合同是最好的模式”。契约模式主要有五种类型。

（一）学校与政府合作模式

学校与政府合作的模式主要有三种：

第一,基础教育领域“一校对一县”模式。这是一种帮扶模式,由京津冀不同行政区域的一个县级政府和一所著名的中小学之间签订协议,由这所著名学校帮助县域内学校发展。协议的签订往往建立在前期合作、双方互利共赢的基础上。例如,2015年2月,北京市广渠门中学校长与河北省张家口市康保县教科局局长签订了《北京市广渠门中学对口帮扶河北省康保县基础教育项目合作协议》。这种契约模式建立在北京广渠门中学与河北省康保县长期合作的基础上,之前双方已经以联合办学、共享教育资源、学习先进理念、更新教学方法等为重点,先后开展了成立教育工作指导站、揭牌成立北京市广渠门中学分校、举办校长论坛、建立教师培训交流合作机制、两地教师拜师结对、党员志愿者支教等多项活动。“一校对一县”模式由于观念的更新、县级政府的大力支持和学校的真诚相助,取得了显著的效果,但是同时也存在一定困难,比如教材不同、学习进度不同等。

第二,高校“一校对一省/县”模式。在这类模式中,首先是一所著名高校与一个省份或者县域政府签定协议,合作推进教育发展,著名高校帮助该省或者该县下属学校提高科研、教学水平,开展师资交流活动等。例如,2014年6月河北省和清华大学省校双方签署了《河北省人民政府、清华大学进一步深化扩大合作的协议》,清华大学动员干部到河北高校挂职或任职。专家们建议,一校对一省/县模式首先是双方找到合作点。一位来自高校的专家谈到,“高校与地方政府合作是为了解决地方政府难题,每个县情况不一样,有农业县,有工业县。要是学校是文科性质的,去农业县没有任何效果,若是农业高等学校去的话,会解决很多问题,比如说种植问题、畜牧问题等等”。有专家认为,“本科院校更倾向于和市合作,职业院校和县合作。因为职业院校培养的是应用型人才,本科院校培养的是研究型人才”。其次是加强合作委培。河北作为生产基地,北京作为研发基地,北京的高校可以为河北委培学生,产教融合。

第三,大学与异地省政府共建基地。这个模式是指政府和大学签订协议,促进大学在异地政府所辖地建设实验或者技术转化基地。例如,2014年6月河北省和清华大学省校双方签署了《河北省人民政府、清华大学共建清华大学重大科技项目（固安）中试孵化基地协议》。清华大学在河北固安的中试孵化基地致力于形成“原始创新在院系、中试孵化在基地、技术转化在地方和产业界”的技术创新链条。河北省给予了清华大学政策和经费支持,还成立了专门研究院负责这项工作,向省向学校进行工作汇报。清华大学一位校领导谈到,“它可以让大学的相关院系将研究放在基地上,促进应用学科和工程技术队伍的建设和发展,同时依托基地开展应用成果的孵化工作,有共赢价值”。

（二）名校异地办分校模式

名校办分校契约模式是一种为了扩大名校的优质资源,名校在政府的引导下,在京津冀跨区域开办分校的模式。其特点如下：第一,这所名校有优质的教育资源可以在异地分享；第二,名校愿意采取合适的办法使优质资源在分校中落地生根；第三,政府给予名校在本地办分校以一定的政策支持,给予关键的协调,有时会局部做出一定的具体安排。例如,北京广渠门中学在河北康保县创办了“北京市广渠门中学分校”。固安一名中学校长谈到,“要想让优质资源落地生根,首先需要确定名校具备哪些优质教育资源,并且这些优质教育资源有哪些因素能够在当地落地生根”。

也有专家对此类模式提出了质疑,“这些对当地的教育是一种干扰,这些学校并不是靠自己的质量使学校办好,而是靠优惠的政策使办学水平提高的,是以丧失别的学校的质量来提高自己的质量为代价的。比如可以提前招生,会招收很多好的学生,但是这对其他学校并不好”。

专家针对此类模式也提出了一些建议。一是政策支持必不可少,例如在经费上、师资待遇上、招生上有优惠。二是真正做到资源共享。资源共享并不是单纯的指师资共享,管理模式、思想、制度和文化都可以做到资源共享。管理制度可以移植,但是并不是按照名校的标准全盘照搬,只是一种借鉴和参考,局部产生影响,可以引进一种技术方法,对分校有提升有改进。三是应签订长期具体的协议。有专家认为,“办分校是长久的,签协议至少也要十年以上”,“协议要具体,具有法律效应,有科学性和操作性”。四是名校异地办公办分校很难有成效,应该办成私立分校。考虑到义务教育是政府责任,政府应按当地生均经费为每位学生拨款。

（三）校际合作的契约模式

校际合作的契约模式是指学校与学校之间采取正式方式合作的一种模式。专家主要提出以下五种具体模式：

一是强弱联合办学。指水平上差异较大的学校之间联合,以便强校帮助相对水平差一点的学校快速提高水平。有专家坦言,“强弱联合办学要给予弱势主体充分的话语权和参与的机会,并且要有基金用于基础设施建设”。

二是不同类型学校对接,形成教育链。指在协同过程中不是高校对接高校、职教对接职教,而是高校可以对接职教,大学可以对接小学等。

三是同类学校形成校际联盟。例如,2015年12月,石家庄市艺术学校、河北艺术职业学院、天津艺术职业学院、北京戏曲艺术职业学院成立“京津冀艺术职业教育协同发展联盟”,共同推动京津冀艺术人才的全面培养。在校际联盟方面,有专家指出,“可以通过师资交流、学分互认、联合培养等不同形式,实施校际第二学位教育,让学生充分享受京津冀优势教育资源”。天津工业大学校长杨庆新透露,未来将探索三地学生跨地域、跨文化交流的实现形式,将北京社会大课堂资源向天津、河北学生开放,将天津、河北两地独特的地方教育资源向北京中小学生开放。还有专家提出学校联盟分段式培养方式,“将学生整个的学习过程分为若干阶段,不同阶段由不同行政区域的职业院校或企业通过合作的方式共同培养”。

四是高校共建联合开发机构、研究院所及中心。有专家介绍,“我们围绕京津冀产业需求在新能源、新材料、生物工程、信息技术领域积累了较强的研发能力,近些年来与中国航天科技集团、中国兵器装备集团共建了中国循环经济研究院、华夏文化产业研究院,与河北省发改委合作建成环首都社会经济发展研究院,同时与保定市和中国济南科学院英利集团等单位也合作建立一批机构,取得了良好的社会效果”。

五是不同地域的大学研究院所之间合作。如果说学校层面的合作领域更为广泛的话,那么校际院系所之间的合作则更有针对性,更为简便易行。2008年天津大学药学院与北京生命科学研究所签署合作协议,双方在人才培养、科研合作、资源共享方面针对国家重大要求联合攻关,共同探索与国际接轨的科研和教学机制,进行创新型药物研发。①刘畅、许可、李鹏：《京津冀高等教育协同发展现状及思考》,《湖北函授大学学报》2016年第2 期,第3页。这种合作形式的遍地开花对于促进京津冀教育发展一体化具有非常重要的作用。

（四）校企合作的契约模式

专家们主要探讨了三种校企合作的契约模式：

一种是职业院校与企业合作模式。职业院校与企业合作往往采用集团或者联盟的形式。集团化模式往往通过建立理事会、董事会等共同决策,通过产教结合、校企合作、工学结合等方式实现集团内部职业教育资源的共享。例如,2015年北京商贸职业教育集团吸收了天津商务职业学院、河北商贸学校新成员,成为一个跨京津冀的职教集团。北京商贸职业教育集团目前共有57 家单位加盟组成,包括大型商贸企业25 家,行业协会6个,商贸类科研机构2 个,高职学院8 所,中职学校9 所,大学4 所和媒体3 家。①《北京商贸职教集团扩容,跨京津冀职教集团诞生》,http：/ /roll.sohu.com/20150514/n413063575.shtml.职业院校与企业合作有利于促进毕业生就业,有利于企业招聘到有技术的员工。从性质上来看,它是一种教育与产业的合作；从服务对象上来看,它服务于地方产业发展需求和毕业生就业；从可行性上来看,政府的引导是实质性合作长期、深入的重要保证。

一种是“区域-行业-学校联动”模式。有专家认为,“诸如保定、承德、秦皇岛地区各有自己的主打产业,通过政府搭建平台,这些地区根据区域产业直接和北京、天津或河北的某学校对接,即‘区域-行业-学校联动',这样既解决了学校招生的问题,也解决了地方的人才问题”。

还有一种是高校技术研究院与企业合作实现成果转化模式。例如清华大学的理工科比较强,2014年以来建设了两个技术院：一个是清华大学天津高新技术院,是天津先进制造的聚集点,目前已经跟天津的很多企业找到了合作的突破口和项目,主要任务是应用技术开发和产品研发、科技成果转换等；一个是清华大学的电子信息技术研究院,宗旨是发挥清华大学相关学科优势,促进科技成果产业化,服务区域科技创新和经济发展。

（五）政府间合作的契约模式

两地政府就两地基础教育学校开展合作签订协议也是一种重要的协同发展契约模式,这种契约有稳定的持续性,由专门的下属机构负责推动。例如,2016年1月,天津市北辰区与北京市大兴区、河北省廊坊市共同签署了京（大兴）津（北辰）冀（廊坊）三区市教育联盟合作协议。三方将在课题与政策研究、干部教师培训、教育教学研究与课堂教学改进、校际间均衡发展、体育艺术科技教育等五个方面推进区域合作。再如,2016年1月成立的京津冀“互联网＋”职业教育集团由北京市丰台区人民政府、天津市滨海新区政府、河北省阜平县政府等近20 个区县政府及河北省区域内职业院校、企事业单位、科研机构及其他社会组织,实行跨区域协作、产学研结合的教育协作组织。②《京津冀“互联网＋”职业教育集团》,《中国教师》2015年第19 期,第1-2页。这种模式完全由两地政府之间通过协商,指派或者在征求学校意见的基础上安排本地学校与对方学校开展合作,政府会给予合作学校一定的资助。

三、自主模式

自主模式是在政府一定的政策条件、激励条件下,不同的组织之间以民间的形式,自主、自由、松散地通过协商相互合作,互利共赢,以促进京津冀教育发展一体化的一种管理模式。其主要的特点有：第一,自主。所谓自主,就是完全依赖于合作组织的自发自愿、自身积极性,不受任何组织控制,完全可以根据合作双方情况决定是否合作,怎么合作,采取市场机制,不需要政府给予引导或者强制。第二,松散。即合作双方可以签订协议,但是联系不像契约模式那样紧密,协议的规定并不具体,也不全面,双方也不像契约模式那样规定了具体的权利义务,甚至可能随时退出联合或者加入联合,约束和规范较少,而且属于点对点的合作,没有长期规划。第三,协商。双方通过协商决定合作事宜,不受政府管制。第四,志趣相投。合作组织之间存在需求与利益互补,志趣相投,可以互利共赢。第五,合作组织可以是国家的企业、事业单位,也可以是民营机构。第六,自主模式没有固定的形式和要求,只要有利于双方在政策范围内合作互利共赢,任何形式都值得鼓励。

有专家非常赞同市场模式,“自主模式采用的是市场机制,是最有活力,最容易发挥作用的。教育协同发展,关键在于人才这样一些生产要素的自由流动、优化配置”。还有专家谈到,“自主模式简单、经济、实惠”。自主模式不需要政府引导,也不需要政府的资金投入,合作者就某项具体的事情合作,不需要花费更多的精力。正是由于自主模式的诸多优点,这种模式受到很多组织和个人的青睐。

依据京津冀教育发展一体化参与主体的特性划分,可以将其分为人际合作自主模式、校际合作自主模式、校企合作自主模式和民办教育异地办学自主模式。

（一）人际合作自主模式

人际合作自主模式是一种人与人之间的合作,可以是两个人合作,也可以是一群人合作,这些人可以来自多个学校或者其他教育组织,是自发的民间组织活动的一种方式。大家之所以参加这样的活动,是因为兴趣相投,或者关系友好,目的在于探讨、研究某些问题。例如,有专家介绍,“我有一个活动,我在一个自己圈子的平台上一发,感兴趣的人就过来参加。我去年在天津大港第二小学开了一个天津市小学艺术教育研讨会,很多人来参加；我自己还建立了一个卓越高中联盟,但是我这个联盟很小,就四个学校的教师”。这种自主模式花费少,效果好,但是限于是个人行为,规模相对较小,因为如果扩大规模,就很难统筹。这种模式没有固定的组织形式,没有定期的活动计划,临时性较强,参与人员也不固定,但是又有实体的单位或者个人对接,而参与人员所在的实体单位并不负责组织活动,最多只是发出通知。

（二）校际合作自主模式

自主模式的校际合作一般以某个项目或者学科、问题为基础,找到合作的结合点。目前,这种合作主要是师资交流、科研或者人才培养合作和资源共享。

师资交流自主模式是指京津冀校际之间教师的相互交流学习。这种交流由学校组织安排,学校自己决定与哪所学校交流,派哪些人交流,怎么交流,自主的主体是学校。例如,有专家谈到,河北大学可以经过与北京大学协商,在双方自愿的情况下,聘请北京大学的教授到河北大学待一个聘期,河北大学给所聘教授优厚待遇。再如,基础教育学校可以临时聘请某所大学的著名教授讲学或者培训教师,给予教研指导。高校也可以临时聘请某基础教育学校教师共同探讨师范教育问题。

科研或者人才培养合作自主模式是指以某个结合点为基础成立科研或者人才培养联盟。例如,在科研方面,几所大学的某些同类或者不同类型的研究院所就某个共同关心的问题,分工合作,展开研究。问题探讨完毕,合作就可能结束,这种合作是流动的,不是固定的。有专家举例谈到,“天津城建大学和浙江工业大学、安徽建筑大学等协同搞毕业设计,今年由安徽建筑大学出题,大家都按照安徽建筑大学的题目做。这是一种协同机制,如果放在京津冀应该也没有问题”。有研究认为,高等教育领域可以以学分制为基础,建立京津冀校际间的课程互选、学分互认制度,通过短期交流、部分课程共享、师资互聘等方式,加大合作力度。①刘赞英、刘兴国、王丛漫等：《河北省高等教育结构优化研究——基于国家主体功能区战略背景下京津冀区域高等教育发展的视角》,《河北科技大学学报》（社会科学版）2011年第9 期,第82-91页。

在资源共享上,几所学校经过协商可以共享硬件资源。如几所小学虽然跨区域,但地理位置临近,则可以在需要时借用临近学校的会议室、操场等。有专家介绍,“我们学校现在有测试中心,一台大型仪器设备可能就是一千多万,北京的一些小的学校,包括周边天津的一些学校都没有必要再买,直接来我们学校用就可以了”。有的职业院校还可共享实习基地。

（三）校企合作自主模式

自发的、单纯依靠市场机制的校企合作是一种常见的校企合作自主模式,天津一位教育研究部门领导建议“成立京津冀中小企业技术联盟,以便产学研合作”,在这个联盟中,企业根据市场状况自愿参加,通过协商解决争端和问题。一位河北高校领导分析,“高校和企业之间不应有区域限制,只要企业有需求,高校就会服务,因为存在一种市场机制下的利益驱动”。天津市第一商业学校校长郭蔚提到了“校企双制互动一体”的改革发展模式,学校的四类专业结合产业特点采取不同的人才培养模式,行业和企业从顶层设计起步,全面融入人才培养,用校企双制共担育人目标。②苏敏：《现代服务业产教对接服务京津冀协同发展——京津冀协同发展现代职业教育·现代服务业产教对接会综述》,《中国职业技术教育》2014年第25 期,第11-15页。

（四）民办教育异地合作的自主模式

民办教育异地合作的自主模式是指民办教育机构与异地合作,以满足异地人口接受民办教育的需求,在这种模式中,学会等机构的相关领导往往与异地民办教育协会密切联系,把当地民办教育机构引荐到异地办分校。对于民办教育异地合作,天津某专家谈到,“北京多家机构都在天津办学,但是这些学校在天津没有证,天津的审批入门很难。民办学校招生的时候不允许跨省市、跨地区招生等等,因为这个原因,学校年年写检查,但写完之后违规招生,这就形成了一个恶性循环”。对于这些问题,民办教育应该打破属地限制,同时放开学籍管理。北京的民办教育协会负责人谈到,“北京的民办教育协会在京津冀教育发展一体化上还真是做了很多工作,拉着几个省的学会,把新东方等培训机构给他们引进去,中小学之间经常交流研讨,这样不少孩子不用到北京来上学,对于减轻北京人口压力有贡献”。还有专家指出,“如果配套政策充足,北京比较优秀的国际化的中小学大概10 家左右,都可以在河北、天津办学”,可见在该模式中,政府给予政策、资金、税收等方面的相应配套政策十分重要。

四、三种管理模式的比较分析

集中模式考虑的是全局性、整体性问题和可行性问题,往往牵涉到资源分配,必须依靠政府行政主导和顶层设计；契约模式考虑的是需求、利益互补和履约问题,而且合作组织之间不能完全解决的问题,例如两所高校之间要合作建立研究院,需要解决投资、土地这样的问题,就需要政府支持和帮助；自主模式考虑的是志趣问题,合作组织或者个人之间在政策允许下在力所能及的范围内展开合作,例如京津冀不同高校之间的教师合作科研项目,两地不同的小学之间自愿不定时地共享资源、合作开展活动等,是完全出于兴趣和自愿的合作。

集中模式适合于设计、统筹层面,契约模式和自主模式主要适合于执行层面。自主模式虽然不如契约模式那样正式和效果卓著,但是它灵活、自由,能够照顾到合作双方的兴趣和需求；自主模式也不需要政府的参与、引导,合作者只是在现有政策的框架下,依据自身实际情况,以自己特有的方式执行政策。

契约模式、自主模式均需要考虑责权利统一问题。首先,责任问题,例如清华大学跟某个机构合作,如果出了问题责任由谁承担。其次,利益问题,如在政府购买服务过程中,政府付费给培训机构,培训机构会在获得资金的情况下提供公共服务,而培训机构以营利为目的,若政府资金投入不足,培训机构的积极性就不高。再如,三地优质学校和薄弱学校之间持续有效的合作需要双方均能从中获益,如果仅有付出没有回报,积极性就容易减弱,所以对于强校优惠政策的支持尤为重要。

自主模式是对集中模式和契约模式十分有益的补充。虽然自主模式不如集中模式那样能够解决京津冀教育发展一体化的重大、关键问题,也不如契约模式那样容易产生较为长期的、显著的效果,但是自主模式的广泛存在有利于京津冀教育发展一体化的长期、全方位进行,如果说集中模式着重于宏观、关键问题的解决,契约模式着重于长期的、强约束的合作的话,那么自主模式则着重于相对微观的、弱约束的合作。

集中模式覆盖京津冀教育协同全局,契约模式则是指在京津冀教育协同发展中,局部形成的比较紧密的联合力量,这种联合力量不可能遍布所有方面,而且必须建立在相对成熟的经验基础上,否则容易出现问题,难以长久,也就无法实现协同的目标；而自主模式可以发生在协同发展过程中的任何一个方面,一个点,可以不断地尝试,在不同的方面尝试。很多契约模式的协同发展建立在自主模式的自主、灵活合作的经验基础之上,随着自主模式协作时间的延长、协作方式的越来越固定化、彼此获益越来越多、协同意愿越来越强,双方找到了可以长期合作的结合点和合作经验,协作的各方就有可能促使协作由自主模式走向契约模式,以增强协作的确定性、稳定性和长期性,使得契约模式的合作更为扎实、持久,效果也更显著。