依附式合作：企业商会与政府的关系模式探析——以在京外地企业商会为例

马红光

随着向市场经济体制改革的深入推进,商会组织大量出现。从理论上讲,商会是企业和企业家的自治团体,是代表企业家利益的自治组织,由他们自行组织和自愿参加,是独立的民间社会团体和法人组织①吴敬琏：《建设民间商会》,黄孟复主编《中国商会发展报告》,社会科学文献出版社2005年版,第691页。。它的作用主要是维护会员的利益,整合资源为企业服务,沟通协调企业与政府以及企业间的联系。但是商会在现实发展中却遭遇了二难困境：一方面对政府的依赖导致有些商会变成了政府的附属机构,成了“二政府”,使其背离了民间自治团体的性质,缺少自主性,严重制约了其作用的发挥；另一方面,有些商会是自发生成,寻求独立自主的发展,结果却陷入合法性的生存危机②没有挂靠在政府部门,无法登记注册依法成立,是一种非法的存在,不具备社团法人资格,致使其财务报账连发票都无法开具,限制了活动的开展。,其作用发挥自然也受到了很大限制。摆在商会面前的是一个二难选择：有合法性,却缺少自主性；有自主性,却缺少合法性。商会做哪一种选择都会陷入困境。若要充分发挥商会的作用,必须缓解这种二难困境。缓解困境的实质是商会与政府保持一种什么样的关系。

鉴于这一问题的重要性,商会与政府的关系引起了学界的关注。一般来看,对其关系状态的解释往往被置于国家—社会关系的理论框架中。这种框架有两种基本取向。一种是自由主义的取向,认为国家与社会是相互独立分离的两个领域,民间组织是与政府相对的制衡力量,二者处于对抗、零和博弈的状态；另一种是合作主义取向,强调彼此不是对立,而是合作①李珍刚：《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》,中国社会科学出版社2004年版,第82页。。据此框架,商会与政府的关系被归纳为以下几种模式,即二者是合作伙伴关系、依赖关系、不发生关系、监督与制约关系②王建芹：《非政府组织的理论阐释》,中国方正出版社2005年版,第191页。。这些模式对商会与政府的现实关系状态提供了洞见,有一定的理论解释力,但是不够全面,而且从中难以找到有效的思路缓解商会遭遇的二难困境。这就提出了一个迫切的问题,对商会与政府的关系而言,是否还有新的解释模式为缓解二难困境提供可行的思路。

本文通过对在京外地企业商会的考察发现了新的思路。在京外地企业商会一般被称为“北京某省企业商会”③比如北京浙江企业商会、北京内蒙古企业商会等。,是以外地在京创办经营企业的同籍企业家为会员的一种民间商会,属于省级异地商会。截至2014年底,依法成立的在京外地企业商会有25 家。这种商会在发展中缓解了二难困境,其与政府的关系状态是已有的理论模式无法解释的。那么,在京外地企业商会与政府之间呈现的关系模式及其形成原因就成为需要探讨的问题。对这一问题的回答既可以补充已有理论模式的不足,也可以为缓解二难困境提供一条可供借鉴的途径。

一、企业商会与政府互动的制度环境

企业商会与政府的互动关系深受制度环境的影响。自20世纪80年代以来,以市场化为导向的经济体制改革和以放权与转变职能为中心的政治体制改革调整了政府与市场和社会的关系,为商会组织的出现创造了社会空间。市场经济体制改革首先是促使非公有制经济壮大,私营企业迅速发展,在行政体系之外出现了多元利益主体。这些私营企业经常处于分散经营的状态,在激烈的市场竞争中需要有新的方式来维护自身利益,建立彼此间的联系。同时,随着经济体制改革,政府职能在转变,“由微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理,即通过行业性协会等社团组织进行管理；由以‘管'为主转向以服务监督为主。”④宋美云：《2004年商会发展趋势分析》,黄孟复主编《中国商会发展报告》,社会科学文献出版社2005年版,第53页。原来一直由政府履行的某些职能转变为市场的职能。逐渐退出社会之后,政府也需要有新的组织方式与多元化的利益主体进行沟通联系,以减少社会管理的成本。经济领域私营主体的独立活动、政府的权力下放以及政企政社分开使强国家—弱社会的格局发生了变化,在政治领域和经济领域之外出现了新的空间,政府和企业都需要这个空间提供的组织资源来解决各自的需求和问题。作为民间组织的商会的产生具有了结构上的先决条件。

在此基础上,来自政策的支持直接推动了商会组织的发展。1993年颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出“必须培育和发展市场体系,发展市场中介组织,发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用”。⑤《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,引自“中国共产党新闻网”（http：/ /cpc.people.com.cn/GB/64162/134902/8092314.html）,2008年9月23日。这是较早提出把商会作为一种市场中介组织必须发挥它应有的作用。1996年的《政府工作报告》进一步强调要发挥行业协会、商会的作用,“把应由市场解决的问题交给市场,充分发挥行业协会、商会等市场中介组织的作用。”⑥江华：《民间组织的选择性培育与中国公民社会建构——基于温州商会的研究》,引自“浙江大学公民社会研究中心”（http：/ /icsd.zju.edu.cn/view＿new.php?a＿id=23）,2008年3月3日。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构,按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”。①《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,引自“中央政府门户网站”（http：/ /www.gov.cn/test/2008-08/13/content＿1071062.htm）,2008年8月13日。这里突出了商会的自律性质及其发展的市场化原则。商会组织只有实现市场化发展才能更好地发挥积极作用②何学文：《对我国商会组织市场化发展的研究》,《湖北行政学院学报》2009年第1 期,第91-93页。。2005年的《政府工作报告》再次强调“加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”③《政府工作报告》,引自“解放日报报业集团网站”（http：/ /old.jfdaily.com/gb/node2/node142/node200/userobject1ai835489.html）,2005年3月14日。随着改革的全面深化,2013年,国务院办公厅发布《关于实施＜国务院机构改革和职能转变方案＞任务分工的通知》,提出“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体”,在2017年“基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。④《国务院公布机构改革和职能转变方案任务分工》,引自“中国网”（http：/ /news.china.com.cn）,2013年3月29日。关于政会分开的路径越来越具体化、明晰化,商会作为行动主体的地位愈加突显。

具体的制度安排更为直接地影响着商会与政府部门的关系。1989年,国务院发布《社会团体登记管理条例》,建立了政府对社团的双重管理体制。1998年颁布新的管理条例⑤《社会团体登记管理条例》,引自“北京市社会组织公共服务平台”（http：/ /www.bjsstb.gov.cn/wssb/wssb/xxfb/showBulltetin.do?id=108＆dictionid=8311＆websitId=100＆netTypeId=2）,2005年2月1日。,进一步强化了这一管理体制。它可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理”。双重管理强调的是社会团体同时要有两个管理部门,一个是“登记管理机关”,一个是“业务主管单位”。新条例第六条规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关,国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。那么,业务主管单位的具体职责是什么呢?新条例第二十八条规定：负责社会团体筹备申请、成立登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜。单看审查一项,审查内容包括成立社团的必要性和可行性；社团拟定的会长、副会长等人的政治情况及在本行业的权威性和代表性；业务范围和活动方式；是否具备规定的社团法人条件⑥王建芹：《非政府组织的理论阐释》,中国方正出版社2005年版,第214页。。简言之,业务主管职责主要是审查监督和政策指导。这种制度安排实际上是将政府监管职责主要交给了一个具体的政府部门。对一个组织来说,它的存在需要获得基本的合法性,需要获得某种承认。社团管理条例是对社团提出了综合的合法性要求：政治上达标,行政上挂靠,符合法律程序,得到社会支持⑦高丙中：《社会团体的兴起及其合法性问题》,《领导文萃》2002年第10 期,第12-19页。。法律合法性成为硬性的要求。但要满足这一要求,首先需要通过业务主管部门获得行政合法性和政治合法性,才有可能存在,否则即使存在了也将面临合法性的危机。

除了明文标示的管理关系,社团管理体制隐含的制度空间至少表现在两个方面。一方面是从制度上提供了一种可能,使政府部门被社团所用。在政府主导型改革中,政府拥有强大的行政权力和公共资源。政企分开后,政府与行业组织之间制度化的沟通渠道并没有完善地建立起来,这个时候“行业组织可以通过业务主管这一制度联系,和政府有关部门搞好关系,从而尽可能地利用政府资源,推动自身的发展。”⑧郁建兴、黄红华、方立明等：《在政府与企业之间——以温州商会为研究对象》,浙江人民出版社2004年版,第172页。另一方面是政府部门的作为。政府部门垄断了赋予社团合法性的权力,就有可能借此向社团交换赋权资源来完成其它目的；或者从自身需求出发,直接参与推动创办一个社团,借助社团完成自己的任务。

这种社团管理体制在实施多年后出现了新的变化。2013年发布的《关于实施＜国务院机构改革和职能转变方案＞任务分工的通知》规定：对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度,依法加强登记审查和监督管理。据此,这四类社会组织设立前不再需要业务主管单位审查同意,但是要接受政府部门的综合监管,它们需要在这种监管下寻求自身的发展。

二、在京外地企业商会的成立

对在京外地企业商会负有业务主管职责的政府部门一般是省级政府驻京办事处（以下简称驻京办）,制度性因素为二者的互动提供了前提条件,具体如何作为则取决于双方的现实考虑。

在京外地企业商会的会员虽然是企业家,但商会并不完全是由他们筹建的,其中还有驻京办的积极参与。驻京办从服务派出地经济发展的角度出发,在招商引资的过程中结识了众多企业界人士。这些商界人士和政府人员聚集在一起的交流为后来的商会组织做了铺垫。在京外地企业商会的成立就是由他们一起促成的。“开始没有商会,只是驻京办和一些企业有密切联系,后来联系的企业多了,双方都感到有必要设立一个组织。就在驻京办的联系支持下,成立了商会。”“几个在京的企业家和驻京办的一位处长在一块一合议,决定成立商会。然后省政府驻京办牵头筹备,各种手续、场所都是他们帮着弄的,我们了解不多,做起来费事。”“商会成立的筹办工作由驻京办来做,他是召集人,驻京办认识不少企业家,把大家召集到了一块。先是召集一些入会的积极分子,当时联系到几十个人,由于和驻京办都认识,很容易联系。然后举办了成立大会。（商会）办公室是用的驻京办的地方。”①来自于笔者对商会负责人的访谈资料。这些商会似乎先天就是和驻京办不能分开的。“很难分清到底是企业还是政府哪一方起了主导作用,可以说是政府和企业合力推动的产物。”②徐家良：《双重赋权：中国行业协会的基本特征》,《天津行政学院学报》2003年第1 期,第34-38页。

这一成立过程隐藏着一种依附性。从大环境看,作为一种组织创新,商会在社会力量先天性弱小的情形下往往需要政府的引导、支持和推动。驻京办人员认为,没有他们的帮助,仅靠商人是很难建起商会的。在京外地企业商会虽是自愿发起,但其最终能够组建起来却是依赖于驻京办提供的平台,没有这个平台,商会不容易成立。“平台”具有以下含义。一是政府有组织的权威性,政府的角色让驻京办为在京外地企业商会的成立提供了凝聚力和公信力,使其满足了合法性的要求,顺利通过审查。二是在如何筹建商会方面,政府被认为掌握的信息更多,对流程和程序了解得更多,从而能提供支持和帮助。三是商会所需要的办公场所是由驻京办提供的。简言之,在京外地企业商会成立所必需的程序要件均通过这个平台便捷地具备了,从而得以顺利依法组建。

在人事安排方面,在京外地企业商会的会长、副会长是由驻京办协助组织的会员大会选出。选举程序是：先向理事会成员（商会筹备时联系到的企业家）发通知,成员可以自荐,可以由众人推荐,然后在会员大会上讨论通过。根据业务主管职责的要求,驻京办会有专人主管商会工作,主要是负责政策性指导,对商会事务没有实际的干预。驻京办没有从管理的角度任命商会人选,它的实际角色体现是在京外地企业商会在民政局注册时,由其为商会人事安排盖章,以示同意,这是一种行政担保行为,保证商会组织法定的人员安排,保持商会发展的正确方向。至于具体如何安排则是由商会方面做出。

驻京办和企业共同推动了在京外地企业商会的组建,并不表示他们的动机也一样。企业方的想法是成立一个自己的团体,借以维护自己的利益,能和其他企业加强联系、协作和交流,获取更多信息,共谋发展,能够和政府更好地打交道。驻京办的动机主要体现在两个方面。一是借助商会组织更方便地联系在京企业,以便为经济活动服务。承担招商引资任务的驻京办若是直接与众多分散的企业进行联系,成本显然太高。而若通过一个拥有众多会员企业的商会组织联系企业,成本显然会大大降低。二是为了政绩。驻京办帮助组织一个联系市场主体的企业家团体,本身就是在服务地方经济发展,兼之成立商会会得到领导支持和认同,也就有了政绩。因此推动成立这么一个商会组织对驻京办而言也是一种理性选择。

不同的动机促成了共同的行动,原因在于它们的想法都可以通过商会实现。商会的功能对双方都有利,这是其共识所在。这一点于在京外地企业商会宗旨中也有体现。比如某在京外地企业商会成立时设定的宗旨是：团结凝聚本省在京企业及人士,共同打造在北京乃至全国的品牌影响力,为本省经济发展服务,为在京企业服务,为首都的稳定发展服务；商会将为在京企业提供互动平台,坚持联系企业,服务会员,增进乡情、友情,促进友好交往,互通商务信息,加强多方交流,形成协作机制,共谋发展之路；商会还将为企业在权益维护、管理培训、行业咨询等方面提供帮助。另一商会的表述是：团结在北京发展创业和经商的本籍人士,服务首都,服务本省,服务企业,服务会员,使会员在市场经济中得到健康快速发展；商会致力于为会员创造学习交流的机会,搭建事业发展的平台,发挥整体优势和服务、协调、维权的作用。①来自于笔者对商会负责人的访谈资料。这些宗旨既包含着商会成员的期望,也让驻京办的意愿隐于其中,将二者能够合作互动的基础微妙地表达了出来。对在京外地企业商会而言,它要为企业服务,为具体的企业创造良好的发展环境,是着眼于局部。对政府机构驻京办而言,它要为一地的经济发展服务,而企业是经济活动中的重要载体,化为具体的行动,就是集合众企业之资源,招商引资,这是着眼于整体。在这一场域,它们走到了一起。不难发现,在京外地企业商会的筹备成立行为存在着对驻京办的依附,是一种组建程序上的依附,双方的实际考虑却隐示着合作的取向。

三、在京外地企业商会的运行

在京外地企业商会在成立过程中受到了驻京办的有力推动,在实际运行中却并未受其直接干预。双方事实上保持着一种合作状态。

（一）发展会员

在京外地企业商会成立后进行组织建设的重要内容就是发展会员。加入这种商会主要有两种方式,一种是商会主动寻找会员,另一种是企业家主动加入；唯一的客观要求是必须是同籍在京企业界人士。这一工作并不难做,因为商会本身对企业是一种吸引力。在他们看来,商会是自己的组织,有诚信,讲信誉,通过它能够方便地得到市场、投资等很多信息,借此能够降低交易成本。另一方面入会者皆是同乡,商会成员之间有一种地缘关系纽带。地缘关系是同乡群体在异地生存中获得情感归属、建构身份认同、扩展社会资本的重要载体②崔月琴、张冠：《再组织化过程中的地缘关系——以地缘性商会的复兴和发展为例》,《吉林大学社会科学学报》2014年第4 期,第146-154页。,这种商会的地缘性使其更容易得到同籍企业家的信任。因而,在京外地企业商会主动联系到的企业家一般会选择自愿入会。在这一过程中,除了商会的主动作为,驻京办也在帮忙,它会主动邀请企业家加入商会。驻京办的政府角色提供了不少便利,它对一些企业家入会有比较大的吸引力。不过,这种“邀请”并没有强制性,驻京办联系到的企业家入会与否主要是取决于其自身的意愿。另一方面,驻京办对在京外地企业商会发展会员的参与也仅是“邀请”式协助,并非决策。是否发展会员由商会自主决定,而非是来自驻京办的行政安排。

驻京办之所以主动地帮忙,是因为在京外地企业商会发展会员对其有利。商会的组织性使其成为一个聚集的关系网络,不仅能扩展人员,而且还能固化互动,让成员间的联系稳定、持续,避免临时性、随意性。这正是驻京办所需要的。在京外地企业商会吸纳的会员越多,驻京办招商引资的网络就会越大,联系越稳固,获得的社会资本越多,也从而会为派出地带来更多的投资机会。借此,它可以高效率地完成行政任务。不难发现,在发展会员方面,在京外地企业商会是自主安排,企业家是自愿加入,而在这个背后,却形成了驻京办与商会合作的双赢局面。

（二）业务活动

商会存在价值的重要体现是其开展的活动。在京外地企业商会一般会组织开展经贸考察活动、投资洽谈会活动：企业交流和联谊活动；提供培训与信息服务；维权以及解决纠纷等。这些活动大多都是在京外地企业商会基于自身需求的考虑,以保障会员利益和促进自身发展为指向,而非从政府部门的角度出发进行的安排。它们往往是因应会员的想法和需要由在京外地企业商会自主组织开展,重大活动由会长办公会或常务会长办公会讨论决定,小活动由秘书处具体安排。这里充分体现了商会是作为会员利益整合和表达的组织机制的存在①蔡斯敏：《组织为谁代言：社会治理中商会多重身份的演变》,《深圳大学学报（人文社会科学版）》2014年第5期,第106-112页。。毫无疑问,企业是这些活动的直接参与者和受益者。除此之外,驻京办在这些商会举办的洽谈会、联谊活动中有时为了结识新人扩展社会网络、增进沟通联系或需有政府代表出席时也会派人参加。驻京办是否参加活动是根据它的自身需要,只要不违法违规,很少以直接管理的方式介入其中。

但在招商引资方面,驻京办会将一些项目交给在京外地企业商会去做。这似乎是行政任务,其实不然,这些事务并非是强制性的安排,只是委托给商会去做,因为商会是联系政府和企业的桥梁,在联络企业方面更有优势。驻京办是在借助这种商会完成它自己的任务。实际上,对政府而言的招商引资对企业来说就是寻求投资、扩展市场,这本身就是商会的一项重要活动。即使没有驻京办的“委托”,在京外地企业商会也会组织此类活动。而现在,它却因之得到一个有力的支持,因为驻京办能提供更大范围内的帮助。如某省众商出于各自的企业发展战略,欲在外省投资,但对情况不甚了解,于是通过该省驻京办与外省驻京办联系,后者将考察计划报之省政府,在后者的安排下,考察顺利进行。政府对本地区的投资环境是相当熟悉的,众企业通过政府了解投资环境是便利之途。另外有很多投资活动不是“委托”,而是在京外地企业商会组织的。对此,驻京办也会将之与自己的政绩联系起来,因为它们会被视为是驻京办服务地方经济发展的体现。在围绕招商—投资开展的活动中,驻京办和在京外地企业商会都搭了对方的顺风船。在京外地企业商会并没有因之失去自主性,而是与驻京办进行着合作。

（三）经费来源

组织的经济基础往往左右着组织间的关系状态,商会的经费来源会直接影响到它的独立自治程度。如果经费主要是来自财政拨付,这就会让其不得不听命于政府；如果运转经费是自筹自管,则会有助于它走向独立自治。在京外地企业商会章程规定的经费来源有以下渠道：会费、捐赠、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入以及利息。实际来源主要是会费和捐赠。会费是按照活动预算向会员收取,少则几百元,多则上千元。捐赠数额更大,它往往是由企业根据自身经营状况提供给商会作为经费使用。对于这些经费,在京外地企业商会特意安排专人负责财务管理,进行独立的财务核算。因此在经费问题上,在京外地企业商会是独立于驻京办的,按照章程自主收支,独立核算,这是商会自主性的一个重要体现。

从在京外地企业商会的实际运行可以发现,其与政府部门驻京办的互动是以自身需求为取向,双方均有对方所不具备的优势,通过借力,彼此在诸多活动中进行着合作。驻京办对在京外地企业商会没有进行行政命令式的直接干预,在京外地企业商会保持着自主性和独立性,自主开展活动,自筹经费,自我管理。双方由制度规定的业务主管关系在实践层面并未具体化为直接控制关系,在京外地企业商会也没有因之变为行使行政职能的附属机构。事实上,它只是在组建程序上对驻京办有依附,在实际运行中则是各取所需、互惠互利的合作关系。这样一种在依附中进行合作的状态可以称之为商会与政府之间的依附式合作模式,具体表现即为程序依附、实质合作。

四、依附式合作模式形成的原因及启示

在京外地企业商会与政府部门驻京办的互动呈现出依附式合作的关系模式。这与以往研究提出的合作伙伴模式、依赖模式、监督制约模式等皆不同。在这种模式中,商会在组建程序上存在对政府部门的依附即程序依附,但在实际运行中并没有受其直接干预和控制,而是进行着合作,也即一种实质合作状态。程序上的依附使得在京外地企业商会得以借助驻京办的帮助依法成立,顺利获得社团法人资格,从而避免了合法性危机；实际的合作状态则让其免于沦为驻京办的附属机构,使其在事实上保持着独立自主的发展。因而,在京外地企业商会于此模式中有效缓解了二难困境。那么,这种模式对其他商会是否也有启示呢?表面上看,在京外地企业商会只是众多商会类型中的一种,其所呈现的依附式合作模式有其独特性,但若深入其形成的原因,便可发现存在共性的因素,也即这种模式具有更大范围的借鉴意义。

（一）依附式合作模式形成的原因

依附式合作模式的形成是由在京外地企业商会与驻京办在现实的制度环境约束下共同促成的。在京外地企业商会的初衷是希望得到驻京办的支持,同时希望有自主性。这是它面对制度环境约束时的一种理性诉求。在目前政府主导的改革环境下,作为一种社会组织,商会需要得到政府的许可、监管和政策指导。于此情形,作为被监管方的在京外地企业商会意欲获取政府部门驻京办的支持是一种理性选择。此种想法让它在一开始便主动与驻京办保持联系,依赖驻京办提供的政府资源得以顺利组建。这体现了对驻京办的依附。另一方面,在京外地企业商会希望有自主性的想法使其在内部治理上,无论是发展会员、开展业务,还是经费管理都有明确的自主意识,都是在基于自身的利益需求寻求自主的发展,而不是完全依赖驻京办。这种自主性为在京外地企业商会提供了抵制外部行政力量干预其日常事务的内在动力,促使它在运行中与驻京办进行合作而非成为其附属。在京外地企业商会的理性诉求只是促成依附式合作模式的一个基本因素,它能否变成现实,还取决于另外一个必不可少的因素,即驻京办的作为。

在现实的制度安排下,作为监管方的政府部门对依附式合作模式的形成具有更重要的影响。具体而言,这种合作得以形成与驻京办的职能行使有关。作为地方政府在北京设立的行政机构,驻京办的一项重要任务是为地方经济发展服务,这就要和市场主体——企业打交道,具体做法是联系驻地市场上的企业界人士,投资于派出地。在这一方面,驻京办意识到在京外地企业商会可以提供帮助。商会是企业的组织,在政府与分散的企业之间搭建了一条桥梁,驻京办通过商会与众企业联系,远比要和一个个分散的个体打交道成本少得多。商会会员规模越大,驻京办联络到的企业也就越多,从而为派出地带来的投资机会越多,它服务地方经济发展的任务也就越容易实现。所以,当在京外地企业商会的组建与发展需要依赖驻京办的支持时,驻京办做出了积极回应。但是驻京办并没有直接干预在京外地企业商会的运行,使其变成自己的附属组织。因为在它看来,在京外地企业商会是企业家们的组织,其日常运转是由他们负责的,而驻京办是政府机构,有自己的职能,只需做好该做的事。它做的事主要是对在京外地企业商会进行政策性指导,审查监督其不出现违规违法行为,依法开展活动,在商会需要政府帮助的时候提供支持。至于商会运行中的具体事务则不在此列,因为它超出了驻京办的职能范围,强加干涉反而不利于商会积极性的发挥,而且也会增加自身的管理成本；这种具体事务由在京外地企业商会自主安排,效果会更好。

驻京办清楚意识到了自身的行政任务和职能边界以及商会作为社会组织具有的作用,采取了合理定位,各司其职,各尽其责的做法。可以认为这是驻京办对其职能的合理行使。如此作为满足了在京外地企业商会的诉求,而商会也在驻京办需要的时候提供了帮助,双方实现了合作共赢。简言之,在京外地企业商会的理性诉求和驻京办合理的职能行使造就了依附式合作的关系模式。

（二）依附式合作模式的启示

从依附式合作模式的形成原因可以发现两个基本的影响因素,即商会的诉求和政府的职能行使。这是两个共性的因素,并非只存在于在京外地企业商会与驻京办的互动中,也可以存在于其他商会与政府的关系中。依附式合作模式的形成就是取决于这两个因素的共同作用。

先看商会因素。商会的自我诉求可以分为三种。一种是专注于寻求政府部门的支持。在现实的制度环境下,商会既然是被政府监管的弱势一方,也就寄希望于政府部门的全面扶持推动自身发展,凡事必先请示再行动,缺少自主诉求,这容易导致过度依赖政府。商会这样做可以取得政府的支持,但也容易失去独立的主体地位,始终处在一个从属的位置。另一种是专注于寻求自治。商会从自愿发起时便只想按照自主的逻辑独立发展,对政府监管的影响考虑不足,忽视从政府部门获取对自身发展的支持,有时反而认为政府力量的介入会干扰自治。这种想法容易使商会疏离与政府的联系。第三种是同时寻求政府支持和自主发展,恰如在京外地企业商会的诉求。商会首先是希望通过依附于政府部门获取支持,推动自身依法成立；同时具有自治的内在动力和诉求,寻求在日常运转中自主决策,自我管理。前两种诉求疏于对商会自身位置和制度环境的全面认识,要么夸大了政府的作用,要么夸大了商会的能量,均非理性的诉求,都无助于合作关系的出现。第三种诉求是考虑到制度影响和自身定位的理性诉求,它有助于抵制商会过度依赖政府与疏离政府的两种不利倾向,进而在商会一方为依附式合作提供了条件。当然,仅有商会一厢情愿的理性诉求也不会必然出现合作,还要看其关系的相对方即政府部门是如何行使政府职能的。

政府因素至关重要。驻京办是一个独特的政府机构,其独特性背后是政府的履职行为。它之所以促成了依附式合作模式,是因为它合理地行使了自身的政府职能。一般而言,政府职能行使有三种情形。一种是过度行使,政府部门全面介入商会的具体事务,控制其运转,使其内部治理受制于行政力量。这很容易使商会行政化,从而失去自主性,沦为政府的附属机构,双方也就不可能出现合作。另一种是适度行使,有所为有所不为,即如驻京办之于商会的作为。政府部门在自身职能边界内行动,止于审查监督和指导,给商会支持但不越界干预具体事务,使商会既对其有依附,又保持着自主发展。这样就可以使商会作为一个相对独立的主体与政府部门互动,在此基础上,双方便可发挥各自优势进行互惠互利的合作。第三种是低度行使,身为政府主管部门,却疏于对商会的监管,放任其自行发展,这很容易出现无序化的状态。双方基本上没有互动关系,也就谈不上合作了。不难发现,政府部门合理行使职能应是第二种情形即适度行使。而要做到这一点,需要政府部门转变观念,合理定位。首先是在政府职能转变的改革进程中,对自身职能要有明确的自觉意识,不应再有政府全能、抓权不放的观念,政府的角色是培育引导社会组织的自主发展,而非越俎代庖。该管的管,不该管的则应放权让商会组织自主作为。其次是要充分认识到商会的性质和作用,更重要的是认识到商会发挥作用的最佳方式。直接干预事事代劳的做法只会压制商会的活力,阻碍其作用的发挥。允许其以社会组织而非政府组织的逻辑去独立自主地发展才能最大程度地激发其潜力,使其更好地履行作为政府与企业之间的桥梁作用。秉持这种自觉意识,政府部门才有可能不越界,不放任,合理行使政府职能,从而为商会与政府的依附式合作创造条件。

如果能同时做到以上两点,即政府部门合理行使政府职能和商会具有理性诉求,一种新型的合作模式也就会在政府与商会的双重推动下产生。这两点也正是一直以来深化政会改革的方向。随着政府职能转变和社会组织社会化、市场化改革的推进——意味着将会出现越来越多的合理行使职能的政府部门和具有理性诉求的商会,这种模式可以成为在更大范围内协调商会与政府的关系以促进商会发展的可选路径。

五、结语

在现实的制度环境约束下,在京外地企业商会与政府驻京办的互动实践呈现出一种依附式合作模式,前者在组建程序上依附于后者,在实际运行中则是与后者保持着合作。依附式合作模式之所以产生,主要是因为驻京办合理行使了其政府职能,同时在京外地企业商会具有既寻求政府支持又寻求自主发展的理性诉求,在二者的双重推动下形成了这种关系模式。对于商会与政府的关系而言,这种模式并不局限于在京外地企业商会与驻京办之间,而是具有普遍性的意义。只要是具有理性诉求的商会和合理行使职能的政府部门,彼此均能将对方视为可以合作实现共赢的对象,在各自的职能边界约束下,各司其职,各尽其责,互惠互利,各取所需,便有可能促成这种表现为程序依附、实质合作的依附式合作模式。商会于此关系模式中可有效缓解其在现实发展中面临的二难困境。因为在政府主导的社会转型过程中,依附式合作模式既可以使商会借助政府的力量推动其依法组建,避免陷入合法性危机,又可以使其能独立自主地发展,而不至于沦为政府的附属机构,故可充分反映会员的利益诉求,发挥其应有的作用。