农村留守群体的基本权利保护

刘晓兵

农村留守群体的基本权利保护问题是本世纪以来农村问题研究的一个热点问题,也是一个业已引起广泛关注的重要问题。从既往研究成果来看,学界大多偏向于从社会学的角度进行思考,并把农村留守群体面临的基本权利保护问题的根本解决寄望于国家发展到一定程度之后城乡二元结构的彻底消除。①潘小娟、卢春龙：《中国农村留守群体生存状况研究》,北京大学出版社2013年1月版,第18页。然而,学术研究既要着眼长远,也要立足现实,而现实恰是中国的城乡二元结构在短期内难以消除,甚至有可能随着城镇化在未来一段时期内的快速发展而变得更为严重。正因为如此,当务之急是认识到农村留守群体在基本权利保护问题上的急迫性,并从法学意义上为之构建切实可行的基本权利保护制度,籍此降低城乡二元结构对农村社会的消极影响,进而促进农村社会的和谐、稳定和公平。

基于这一认识,笔者自2014年初即开始对中国农村留守群体的基本权利保护情况以及相关的法律援助情况进行跟踪考察并结合中国基本国情对通过考察得来的实证材料进行理论分析,以期揭示中国农村留守群体面临的基本权利保护问题的深层原因,并为问题的解决提出可供参考的建言。

一、农村留守群体及其特征

农村留守群体是中国现代化和城市化以及社会转型过程中形成的众多社会现象之一。众所周知,自上个世纪八、九十年代开始,中国开始出现大规模的劳动力流动现象。这种劳动力流动具有两个鲜明的特征：一是单向性,即从农村转移到城市,农村是输出方,城市是输入方；二是选择性,即城市主要是输入农村的青壮年劳动力,特别是男性青壮年劳动力,以满足厂矿企业生产、基础设施建设或其他体力劳动的需要。在这种情况下,农村的妇女、儿童和老人并未随着劳动力的流动而转移到城市,而是继续留在农村生活,于是形成了农村留守群体。

农村留守群体是中国现代化进程中社会发展结构失衡的产物。此处的所谓“社会发展结构失衡”,主要表现为中国独特的城乡二元社会结构,即在中国由传统农业经济向现代工业经济过渡的进程中,农村相对落后的生产、生活方式与城市相对进步的现代生产、生活方式相互并存,由此形成两种截然不同的社会存在形式。在这种二元社会结构之下,农村劳动力外出务工虽能增加一定的经济收入,但是增加的经济收入仍然有限,只能用以维持农村家庭的生产和生活,不能在城市满足其自身以及家庭的人口再生产和社会化生产之需求,这是农村的儿童、妇女和老人难以随着劳动力流动而转移到城市生活的一个重要的客观原因。

从近年来的统计数据来看,农村留守群体的人口总数业已超过全国人口总数的1/10。根据2013年全国妇联发布的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》披露的数据,全国的留守儿童多达6102.55万,占农村儿童总数的37.7%,占全国儿童总数的28.88%。①参见全国妇联课题组：《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》,《中国妇运》2013年第6 期,第30页。农村留守妇女的人数略低。2010年全国农村留守妇女的数量约为4700万,相当于韩国人口的总和。②参见《人民日报》2010年7月13日报道：《中国农村留守妇女4700万,独撑家庭生存状态堪忧》。从近年来“农村留守妇女互助组”的增加情况来看,农村留守妇女总量仍呈不断增长的态势。③2014年,中国新增农村留守妇女互助组3.3万多个。参见《中国青年报》2015年1月14日报道：《全国农村留守妇女互助组超30万个》。农村老年人留守现象也很突出。2012年约为5000万人,占当年全国1.92 亿老龄人口的26%。④参见《人民日报》2013年2月28日报道：《我国老年人口将破两亿,农村留守老人达5 千万》。为数众多的留守群体坚守农村,以其坚韧的生存方式维系着农村社会的生机和活力。本世纪以来,随着城镇化政策的导引以及城镇化进程的进一步发展,我国的城乡二元社会结构并未衰减,农村留守现象在短期内恐难消除,农村留守群体的人口总数在短期内恐难降低。

根据留守人群的性别或年龄状况,农村留守群体分为留守儿童、留守妇女和留守老人三种类型。留守妇女是因配偶外出务工而待在农村生活的女性,其特征主要表现为：（1）与配偶处于空间上的分居状态；（2）需要承担通常由男性承担的繁重农务；（3）在从事农业生产之外还要独自承担子女抚育和老人赡养的家庭责任。留守儿童是因父母外出务工而待在农村生活的年幼子女,其特征主要表现为：（1）正处于从幼年向成年成长的关键阶段；（2）监护人是父母以外的祖父母、外祖父母或其他亲属；（3）由于家庭结构的空间断裂而无法得到完整的家庭教育和家庭关爱；（4）在学习之余过早分担家庭的生计压力。留守老人是因子女外出务工而待在农村生活的老龄人口,其特征主要表现为：（1）年事已高⑤根据《老年人权益保护法》第2 条的规定,老年人是年龄60 周岁以上的公民。； （2）养老需求往往因子女外出务工难以得到基本的满足,从而导致生活照料、疾病照料和情感陪护的问题；（3）本应颐养天年,但因子女外出务工还要承受繁重的劳动负担和教养孙辈所带来的各种压力以及应对生产、生活中的各种困难。

此外,农村留守人群还有以下三个方面的共同特征：其一,从体能程度来看,农村留守群体相对低下,其通过劳动力获得经济收入的能力较低,或者根本没有劳动能力。其二,从经济状况来看,农村留守群体的财富占有相对较少,生活水平相对较低。其三,从社会关系来看,农村留守群体均生活在亲情割裂状态,传统的婚姻家庭结构因青壮年劳动力外出务工而受到不同程度的影响。

二、农村留守群体的基本权利保护问题与原因分析

基本权利也称宪法权利或者基本人权,是由宪法规定的公民享有的最主要的、最根本的、必不可少的权利。其中,直接攸关农村留守群体的生存和发展的基本权利主要是人身安全权、社会保障权和个人发展权,三者分属于宪法规定的“人身权利”、“社会经济权利”和“社会文化权利”的范畴。诚然,其他社会群体,特别是其中的弱势群体,也都存在上述基本权利保护问题,但农村留守群体的基本权利保护面临更大的挑战。一方面,相对于其他农村人口而言,农村留守群体的谋生能力和自我保护能力相对低下。其中,留守老人和留守儿童几乎没有谋生能力；留守妇女的体能和劳动能力在总体上不但弱于栖身于城市的农民工,而且弱于一般的农村男性劳动力和青年女性劳动力。另一方面,由于国家对农村发展的投入一直存在历史欠账,甚至把城市的发展建立在掠夺农村资源和劳动力的基础上①谢晶仁：《两型社会视角下城乡统筹发展的重新审视》,《中国乡村发现》2015年第1 期。,农村的社会治安体系、社会保障体系以及教育文化设施在总体上远较城市落后,致使农村留守群体面临更多的基本权利保护问题。

自上个世纪末以来,国家一直把解决“三农”问题作为协调城乡发展和维护社会稳定的重点,党的十八大报告也把解决“三农”问题作为全党工作重中之重。但是,“三农”问题的解决不能离开农村留守群体的基本权利保护,农村留守群体的基本权利保护是农村社会和谐发展的必然要求,也是农村社会法治建设的重要目标。然而,从目前来看,农村留守群体在基本权利保护方面至少面临以下三个方面的问题。

一是人身安全问题。农村留守群体的人身安全问题主要表现为缺乏监护、照护或易受侵害。

近年来,由于缺乏监护或照护而导致农村留守群体人身伤亡的案例屡见不鲜。在贵州,继2013年冬毕节市七星关区5 个留守儿童在垃圾箱里烧火取暖时因一氧化碳中毒死亡之后,2015年夏又有4 名留守儿童在家中相约吞食农药中毒死亡,引起中央高度关注。②2015年6月,习近平总书记在贵州考察时要求完善工作机制和措施,切实关心和维护留守儿童的权益。参见《京华时报》2015年6月19日报道。2014年2月,陕西南郑一名留守老人和年幼的孙子被邮递员发现在家中已死亡多日。③参见《华商报》2014年2月16日报道。2016年1月,湖南耒阳一位留守老人和年幼的孙女因饥饿和疾病在家中死亡。④参见《中国青年报》2016年1月13日报道。不仅如此,农村留守群体的人身安全受到不法侵害的案件也屡屡见诸媒体。据中国最大的寻子网站“宝贝回家”统计,该网站从2007年成立至今收到的寻子登记中,50%以上是被拐卖的留守儿童。⑤数据来源：“宝贝回家”网站,网址为：http：/ /www.baobeihuijia.com.在安徽临泉,截至2009年,罪犯戴某在十几年中实施116 起强奸案,受害人全部为农村留守妇女。⑥参见《新京报》2011年4月18日报道。在福建厦门,罪犯陈某在2013年5月到8月间驾驶摩托车多次抢劫农村留守老人并强奸老妇,造成十分恶劣的社会影响。⑦参见《人民法院报》2014年8月20日报道。

农村留守群体的人身安全之所以面临上述问题,有其特殊的原因。首先,农村留守群体都是妇女、儿童和老人,由于在身体或生理上处于弱势地位,往往容易成为不法分子的作案对象。⑧在犯罪学上,有生理残疾和缺陷的人由于自身防范能力低下,被害率要比正常人高。其中,在抢劫盗窃、侮辱、虐待、拐卖等犯罪中,女性的被害率要明显高于男性,性犯罪的被害人则几乎都是女性,未成年人与老年人的被害率高于青壮年人。参见万鄂湘、胡云红：《论刑事被害人诉讼权利和救济制度的完善》,《人民司法》2012年第13 期,第85页,以及王芬：《刑事被害人法律地位及救济制度研究》,中国法学网,网址为http：/ /www.iolaw.org.cn.其次,农村的治安管理薄弱,公安派出所普遍设在乡镇驻地,没有进一步延伸到村庄,而且警务人员配备不足,这无疑加大了农村留守群体获得治安保护的难度。再次,农村地区地域广阔,村民居住分散,加之传统的乡村社会和乡土观念受到社会转型的冲击,村民之间的交往和联系不像过去那样紧密,致使案发之后难以得到及时的发现和处理。

二是社会保障问题。农村留守群体的社会保障问题主要表现为留守儿童的营养问题、留守妇女的劳动健康问题以及留守老人的养老问题。尽管近年来中国政府不断加大对农村的社会保障覆盖力度,但农村留守群体的社会保障权利依然有许多亟待填补或完善之处。

就留守儿童的营养问题而言,中国大多数地区尚未建立儿童就餐补助或营养餐制度,留守儿童的营养问题尤其堪忧。即使西部地区以及国家级贫困区县,财政转移支付给学龄留守儿童的每日生活费用也不到10 元人民币。在笔者调研的滇西地区,学龄留守儿童所得国家财政补贴的生活费人均每天只有6 元人民币,有的地区还要从中扣除食堂工作人员的工资。农村留守妇女的劳动健康问题比较突出。一方面,留守妇女不但要独自承担繁重的农活,而且要独自承担赡养老人和教育子女的家庭重任,加之较低的社会地位和分居的精神压力,罹患身心疾病的可能性得以增大。另一方面,农村的妇幼保健和医疗条件相对落后,留守妇女在罹患身心疾病以后往往不能有效就医。留守老人的养老条件同样令人忧虑。除极少数能够享受低保之外,绝大部分的留守老人没有固定的收入,主要依靠子女赡养、亲朋帮助和微薄的农地收入,能够领取社会养老保险金的农村留守老人比例仅占0.8%。①叶敬忠、张弘：《透视中国农村留守人口》,《社会科学论坛（学术评论卷）》2009年第3 期,第102页。不仅如此,留守老人是疾病多发群体,在没有子女看护和照顾的情况下,落后的农村养老条件往往导致不必要的病患和死亡。

农村留守群体之所以面临社会保障的缺失或不足,既有历史原因,也有现实原因。从历史原因来说,中国农村一直存在社会保障方面的历史欠账,这对在乡村社会中处于弱势地位的留守群体影响尤甚。从现实原因来说,尽管中国近年来经济建设取得令人瞩目的成绩,但各级政府对农村留守群体社会保障工作仍然不够重视,对农村社会保障的财政投入仍然不足。

三是个人发展问题。从本质上看,前述的人身安全和社会保障都属于生存权的范畴,或曰生存权的两个基本方面,而发展权则是生存权的延伸,是人们参与和促进经济、政治、文化和社会发展,并籍此在社会生活中不断提升自己的权利。②参见中国人权研究会：《生存权和发展权是首要的基本人权》,《人民日报》2005年6月27日第9版。尽管妇女、儿童和老人的发展权在宪法和《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》、《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》中已作了比较全面的规定,并且总体而言在现实中也已取得长足进步,但农村留守群体的发展权仍然缺乏充分的保障。

就农村留守妇女而言,由于其囿于分居的事实和繁重的农务,往往缺乏足够的参与村社事务的动力或机会。即使尝试参与村社事务,她们非但不能获得必要的家庭支持,反而容易受到其他村民的挤压、排斥,甚至歧视。③在笔者调研的皖南、湘西、川南和滇西地区,没有发现一例由留守妇女担任村长或其他村干部的情况。留守儿童的发展权具有一定的特殊性。接受教育的权利是留守儿童发展权的一个重要方面,它决定留守儿童日后能否成才并由此实现自我价值和社会价值。然而,从目前来看,农村留守儿童的就学率是令人忧虑的。由于路途遥远,成本上升,加之无人接送或接送困难,许多农村留守儿童因此选择辍学。同时,由于农村生源减少和办学成本增加,许多地方在推广城镇化过程中,将撤并农村中小学校或让农村中小学生进城学习作为施政目标,也给农村留守儿童上学带来难以忽视的不利影响。④刘效仁：《村校集体消亡背后的权利沦陷》,《中国社会工作》2009年第19 期,第35页。农村留守老人也有发展的需要。在缺乏必要的社会保障的情况下,农村留守老人既不可能像城市老人那样参加老年大学或社区治理,也不可能像农村同辈那样参与村民自治事务或村社的社会经济发展。

农村留守群体之所以存在以上个人发展问题,其原因主要在于相关制度的实施力度远远不够。尽管中国业已制定上述相关法律,各省、市、自治区地方政府也制定了许多关于教育、养老、村民自治的法规或规章,但在具体实施中仍然存在一定的漏洞。例如,在义务教育方面,教育主管部门对农村留守儿童的上学问题没有给予应有的重视,致使农村留守儿童上学存在实际困难或者出现辍学现象。再如,在农村社会生活方面,民政部门、基层政府对农村留守群体没有给予特别的关注,致使农村留守妇女、老人难以跻身村民自治事务,难以在村社经济社会发展进程中表达自身意见,等等。

三、农村留守群体的基本权利保护措施

从根本上来说,农村留守群体之所以面临上述基本权利保护问题,并非因为其属于弱势群体,或者因为其在体能、经济和社会地位上处于不利状态,而是因为其所属的弱势地位或所处的不利状态导致基本权利遭受侵害的可能性在一定程度上增加以及由于相关基本权利保护机制缺失导致这种可能性转化为现实性的几率在一定程度上增加。因此,为了保障农村留守群体的基本权利,就要针对农村留守群体健全相应的基本权利保护机制。

（一）构建有针对性的农村社会保障体系,保障农村留守群体的基本生活

如前所述,农村留守群体是农村劳动力转移的直接结果,转移到城市的农民工为我国的城市建设和社会经济发展作出了巨大贡献,而在这种贡献的背后,是农村留守群体默默为之付出的牺牲。如今,中国已经成为世界第二大经济体,在业已积累一定经济实力的情况下①据2016年1月19日国家统计局发布的统计数据,2015年中国的国内生产总值已经达到676708 亿元。,农村留守群体理应在社会保障方面得到适当的关注和倾斜,这是一种反哺,也是一种补偿,更是为了实现社会资源再分配的公平和正义。同时,从功利主义的角度来说,提高农村留守群体的社会保障水平也是一举多得的事情,它不但能够促进“三农问题”的解决以及“十三五”国家扶贫战略目标的实现,而且可以在很大程度上免除农民工进城务工的后顾之忧。为此,当前应该尽快建立有针对性的、能有效惠及农村留守群体的新型社会保障体系,以保护农村留守群体的基本权利。

在医疗保险方面,中国应对目前的新型农村合作医疗保险制度进行分类改革,把农村留守群体作为重点关注对象。作为改革措施,农村留守群体可以得到一定程度的区别对待,不但要放宽其医药费的报销条件,而且要提高其医药费的报销比例,以减轻其在医疗支出上的负担。②根据中国目前的新型农村合作医疗保险制度,农村留守群体并未得到区别对待,其医药费的报销不但要受到额度和是否住院的限制,而且比例过低,即在乡镇卫生院就医报销60%,在二级医院就医报销40%；在三级医院报销30%。同时,学校或乡镇卫生院应该对农村留守儿童、妇女和老人的就医记录或健康状况进行建档,从而动态掌握农村留守群体的医疗保险数据。对于特别贫困的农村留守群体,可以免除其参保缴费或适当降低其参保缴费的额度,由财政资金予以补助。对于农村留守妇女,有条件的地区还可以在基本医疗保险的基础上建立更为灵活的医疗服务体系,定期组织其进行健康体检,对其举办各类健康知识讲座,等等。③在这方面,重庆市璧山区的作法可供借鉴。该区妇联一直关注“留守妇女”的健康问题,经常性地联合区妇幼保健院为留守妇女免费进行“两癌”（乳腺癌和宫颈癌）检查,使留守妇女的身体健康得到有效的保护和保障。参见《重庆晨报》2015年11月26日报道。

在生活保障方面,中国当前应尽快建立重点涵盖农村留守群体的社会救助系统。在我国广大农村,现阶段的社会救助制度主要是提供最低生活保障,它旨在解决当地带有普遍性的贫困问题。然而,农村留守妇女、儿童和老人面临的贫困问题不仅是当地贫困问题的集中反映,而且更为突出地表现为温饱问题。就政府而言,现阶段应当在积极推进户籍制度改革的基础上,以政府财政为后盾,以现行农村最低生活保障制度为基础,在全国农村构建一个重点解决农村留守妇女、儿童和老人的温饱问题的综合性社会救助体系。在此基础上,政府还可以单独预算或调动社会力量,建立或完善针对留守儿童的学校就餐补助制度和针对留守老人的乡村社会养老制度。对于留守老人中的五保户,还可以发展乡村福利事业,为之提供集中供养所需的资金。④在笔者调研的宜宾翠屏区赵场镇,政府专门开辟五口鱼塘并把鱼塘收入用于当地的留守老人和五保老人的养老生活开支。

（二）构建全方面的农村治安防控机制,维护和保障留守群体的人身安全

如前所述,农村留守群体的人身安全之所以易受侵害,其原因是多方面的,但主要还是农村的治安防控机制存在漏洞。因此,为了维护和保障农村留守群体的人身安全,主要应从以下三个方面构建全方位的农村治安防控机制。①针对农村留守群体人身安全易受侵害的现实,安徽省高级人民法院院长张坚代表曾在2014年“两会”期间接受《法制日报》采访时表示：“当前法院受理的涉及农村留守群体权利保护问题的案件不断上升,必须予以高度关注。”对此,张坚建议进一步加大农村留守群体权利保护力度,建立健全相关工作机制,完善农村治安防控机制,形成各级组织齐抓共管的留守群体权利保障体系。参见《法制日报》2014年3月10日报道。

其一,建立常态化的治安巡查制度。县级公安机关应该指导乡镇人民政府和村民自治组织围绕当地的农村留守群体进行治安巡查并建立相应的治安档案。巡查方式包括走访、探望和调查。巡查的内容主要包括当地留守群体的数量、性别构成、年龄层次、治安意识以及当地的治安条件、治安环境、近年来的案发情况,等等。建档的内容主要包括每个留守妇女、儿童或老人的个人情况、家庭结构、居住条件、监护状况、交通或通讯状况,等等。巡查的频次应该至少每月一次,以便动态把握农村留守人群的安全状况。巡查人员应当对每次巡查的结果进行书面记录,并据此对治安档案进行适时更新。

其二,建立网络化的治安联防制度。治安联防是以公安机关为主,以群众组织为辅,多种力量相互配合进行社会秩序维护的制度,对保护农村留守群体的人身安全非常有效。首先,治安联防关系到留守群体的切身利益,为保护自身安全而参与治安联防是留守群体责无旁贷的义务,乡镇公安派出所可以村组为单位,组织域内的留守群体建立治安联防小组,负责相互之间的信息沟通和治安帮助。其次,乡镇派出所还可以支持或责令村组负责人组建本村或本组的治安联防小组,负责本区域内的治安工作,并把留守群体的人身安全保护问题作为治安工作的重点内容。再次,乡镇公安派出所应当指导本辖区内的各个治安联防小组建立相互之间的治安联络机制,把留守群体的人身安全保护问题列为沟通联络的重点内容。最后,乡镇公安派出所也要和本辖区内各个村组的负责人建立常态化的联络机制,指导村组负责人做好与农村留守群体有关的治安工作。

其三,优化司法资源分配制度。众所周知,中国的司法资源大多集中于城市,广大农村的司法资源占有率相对较低,这是农村留守群体的基本权利保护相对薄弱的原因之一。正因为如此,司法机关应当突破以城市为中心的司法理念,把目光投向农村地区,加大对农村留守群体的保护力度。就法院而言,对于农村留守群体请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的案件,请求给付赡养费、抚养费、扶养费、抚恤金、救济金、工伤赔偿的案件以及请求支付劳动报酬的案件,在尽快立案并审结的同时,还应加大执行力度。就检察机关而言,对于侵犯农村留守群体的案件,要及时审查并加大起诉力度,对国家工作人员涉嫌的相关渎职案件要积极查办。司法行政机关也具有广义上的司法职能,应在农村地区开展有效的法制宣传,提高村民的法治观念,提高农村留守群体的维权意识,为农村留守群体的安居乐业营造良好的法律环境。

（三）完善农村的软硬件设施,促进农村留守群体的个人发展

在留守妇女的个人发展方面,县级民政部门可以指导乡镇人民政府和村民自治组织做好两个方面的工作。一方面,鼓励和支持留守妇女参与村委会或村民小组的工作,这样既有利于反映留守妇女群体的意见,也有利于提高留守妇女群体的地位。另一方面,兴建留守妇女培训基地或充分利用农业科技示范基地对留守妇女进行培训,为她们送知识,送技能,提高她们的科技素质。在这个方面,重庆璧山区妇联的做法是值得倡导的。该区妇联积极联系辖区内的有关职业技术学校,为留守妇女提供实用技能培训,让留守妇女掌握一定的职业技能,有效提高了留守妇女增收致富的能力。②参见《重庆晨报》2015年11月26日报道：《巾帼志愿者结对帮留守妇女》。

对于农村留守儿童的个人发展问题,主要是确保其受教育权的实现。为此,教育主管部门和乡镇人民政府需要做好两个方面的工作。一方面,要对农村留守儿童的辍学情况进行普查,登记在册,联系辍学儿童的监护人并做好思想工作。另一方面,要切实解决留守儿童的上学困难问题。对于隔村、隔乡上学或进城上学的儿童,特别是留守儿童,要提供校车或给予适当的交通补助,或者加大寄宿制学校的建设。当然,为了真正保障留守儿童接受教育的权利,教育部门应该真正打破传统的地域限制,给予随迁儿童平等就学的学籍身份,为真正实现惠及全民的公平教育创造条件。

在留守老人的个人发展方面,也需要做好两个方面的工作。一方面,县级民政部门可以指导乡镇人民政府和村民自治组织为留守老人开辟文化娱乐设施,让他们走进集体,通过文化活动促进彼此之间的沟通与交流,以挖掘自身潜力,提高自助能力。另一方面,村民自治组织应当充分发挥留守老人在村民自治和农业生产方面的经验和智慧,鼓励他们为村民自治和农业生产的发展建言献策。

四、法律援助是农村留守群体保护自身基本权利的必要手段

对于保护农村留守群体的基本权利来说,构建上述三个方面的基本权利保护机制属于事先的预防措施,但仍不能确保农村留守群体的基本权利免受现实的侵害。因此,一旦农村留守群体的基本权利受到现实侵害,还要确保其能够通过法律手段进行事后救济。例如,在留守群体受到人身损害时,需要通过诉讼或调解的方式向受损害的一方主张赔偿。然而,无论为之提供法律咨询,还是为之提供法律代书,抑或为之出庭代理,都需要耗费一定的人力和财力资源,在农村留守群体难以支付这些资源的情况下,就有必要为之提供必要的法律援助。

然而,从目前来看,农村留守群体法律援助事业面临的困难还很多。一是农村留守群体对法律援助不断增长的需要和法律援助机构设置不均衡之间的矛盾比较突出。二是申请程序过于繁杂,不适应农村地区的实际情况,在现实中严重影响农村留守群体申请法律援助的意愿。三是法律援助经费严重短缺。2013年,中国投入法律援助的财政资金为160738.59万元,以13 亿人计,平均每人不到1.24 元。①参见司法部法律援助中心编：《2013 中国法律援助年鉴》,中国民主法制出版社2015年3月版,第200页。四是法律援助人力严重不足,缺少一支愿意扎根农村的专业法律援助队伍。截至2013年7月,全国共有164 个县没有律师。②参见司法部法律援助中心编：《2013 中国法律援助年鉴》,中国民主法制出版社2015年3月版,第260页。因此,为了确保农村留守群体能够得到有效的法律援助,应当从以下四个方面对中国农村法律援助制度进行改革或完善。

（1）改革机构设置

法律援助制度天生就不应该嫌贫爱富。也就是说,越是贫穷而落后的地区,就越应该设立法律援助机构。然而,截至2013年7月,全国建立法律援助管理机构431 个,建立法律援助服务机构3249 个,还有相当一部分地区没有建立法律援助服务机构或法律援助管理机构。③参见司法部法律援助中心编：《2013 中国法律援助年鉴》,中国民主法制出版社2015年3月版,第201页。而这些没有设立法律援助机构的地区大多属于老少边穷地区,也是农村留守群体较为集中的地区。同时,根据现行《法律援助条例》（下称“条例”）第5 条的规定,直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构,但法律援助机构往往设于区县级人民政府的司法行政部门,而不是在乡镇的司法所。因此,为了方便农村留守群体申请法律援助,应从两个方面对现行的法律援助机构进行改革。一是调整法律援助机构的设置数量,减少或压缩城市的法律援助机构,增加农村地区的法律援助机构,没有设立法律援助机构的偏远地区要尽快设立。二是延伸法律援助机构的设置层级,把法律援助机构的层级从区县延伸至乡镇司法所,并由后者具体负责农村留守群体的法律援助工作。④把法律援助机构设到乡镇司法所,关系到农村留守群体申请法律援助的成本和意愿。在笔者调研的滇西边境地区,例如怒江、临沧,农村和城市之间往往隔着崇山峻岭,从留守人员所在的村组到乡镇,再到县里,即使不计开销,光往返路途上的时间就需要两三天。

（2）简化申请程序

根据条例规定,公民申请法律援助需要经过严格而繁复的申请程序、审查程序、批准程序,且每一项程序都需要经过数日、十几日甚至几十日的等待。①现行《法律援助条例》没有对这些程序设置任何期限,由此导致法律援助申请在现实中久拖不决的情况。在申请获批之后,申请人还需要等待法律援助管理机构把法律援助事项最终落实到具体的负责人或提供者,由法律援助服务机构负责实施。不仅如此,申请材料的准备程序也很复杂。以开具“经济困难证明”为例,申请人首先要从乡镇人民政府领取表格并按要求逐项填好,然后由所在村民小组确认个人或家庭收入情况的真实性,再经所在村委会证明,最后报乡政府核准。由于农村交通不便,加之管理机构的服务水平有限以及留守群体的文化水平普遍偏低,往往需要为此往返奔走并等待数天时间。因此,为了方便农村留守群体申请法律援助,建议区县司法行政机关开辟专门针对农村留守群体的法律援助“绿色通道”,对农村留守群体或其监护人申请法律援助做到“三快三简”。所谓“三快”,就是快速受理,快速处理,快速派遣；所谓“三简”,就是简化准备程序,简化申请程序和简化审核程序。总之,从申请人提交申请直至法律援助管理机构完成法律援助人员的指派,所有程序不宜超过十天期限。

（3）确保经费投入

如前所述,中国农村留守群体人口众多,加之其在社会保障、人身安全和个人发展三个方面面临诸多问题,必将增加法律援助经费投入的压力。然而,尽管中国近年来对法律援助的经费投入一直在不断增长,但由于历史欠账太多,总体上仍然处于相对不足的态势。②见《法制日报》2014年3月10日报道。因此,为了确保对农村留守群体提供法律援助所需的经费投入,需要国家和社会共同作出努力。就政府而言,在中国当前总体经济实力不断提升的情况下,应当逐年增加对农村法律援助事业的财政投入,这可以直接或间接地惠及农村留守群体。同时,对为农村留守群体提供法律援助的组织和个人,政府可以提供一定的专项财政补贴。在此基础上,县级地方政府还可以成立专门的农村法律援助基金,或者在业已成立的法律援助基金中开列农村留守群体法律援助基金专户。当然,法律援助也是一项社会事业,对农村留守群体的法律援助尤其如此。为了弥补国家财政投入的不足,法律援助机构还应积极调动社会力量,争取社会捐赠,多方筹措农村留守群体法律援助事业所需的经费。

（4）完善队伍建设

律师是法律援助的主要力量,但中国绝大部分律师集中在城市,特别是北京、上海、广州这样的大城市。为使律师走向农村为留守群体提供法律援助服务,需要在增强律师社会责任感的同时,建立相应的激励机制。同时,在目前农村律师资源短缺的情况下,应充分发挥或调动基层法律服务工作者和社会法律服务力量的作用。此外,高等法学院校师生也是一支重要的社会力量,其不但具有丰富的法律知识,而且可以在为农村留守群体提供法律援助服务的同时增长自身的实务经验。对此,可由团中央和司法部共同组织,每年派遣一定数量的高等法学院校师生深入农村,以法律援助志愿者的身份为农村留守群体提供法律援助服务。③事实上,经过长期的探索和尝试,中国已经形成较为成熟的保研支教机制,每年都有一定数量的优秀法科学生在团中央的组织下在寒暑假深入各地农村从事法律援助活动。

总之,对农村留守群体的法律援助不能停留在纸面上,而要使之成为现实,即在农村留守群体的基本权利受到侵害时,法律援助要看得见,摸得着,用得起。