试论城乡社区基本公共服务均等化的法律构建

饶常林 常 健

社区是现代社会的基本细胞。长期以来，社区与城市密切联系，而与农村相去甚远，以至于“社区”一词被许多人视为城市的专有名词。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”；“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”以及“把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村”。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。十八届五中全会也进一步指出：“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。”具有浓厚城市色彩的社区概念与乡村联系在一起，实现城乡基本公共服务均等化也成为政府的工作重点和学者研究的热点。

一、不均等性：城乡社区基本公共服务的现实表象

建国以后的相当长时期内，中国效仿前苏联的发展模式采取“农业支持工业、农村支援城市”的发展战略。为了快速推进国家的工业化，通过人民公社及一系列配套措施和政策，大规模动员和吸纳乡村资源以充实城市的发展。“据估算，改革前，国家通过工农产品价格剪刀差形式从农村隐蔽地吸取了8000亿元资金。”①发展研究所综合课题组：《改革面临制度创新》，上海三联书店1988年版，第7页。正是依靠这种“农村支援城市”的积累，中国在较短时间内建立了比较完整的工业体系，并推动了城市的快速发展。②项继权：《城镇化的“中国问题”及其解决之道》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第1期。

改革开放后，中国依然对城市和农村公共服务供给采取不同的态度，继续延续城乡公共服务的“二元供给体制”。在城市中，公共服务由政府供给，社区的建立意味着无论是道路、供水、供电、环境卫生、医疗医保等公共产品，还是行政事务、社区服务、社会治安等公共服务都由政府统一协调供应。在农村中，公共服务主要由农村集体及农民个人承担。由于资金来源和投入不同，由此造成农村和城市公共服务供给的历史性差异。一方面，由于国家财力支持和投入不足，造成农村公共服务数量不足、服务水平低下，尤其是税费改革后，随着乡镇统筹、农村教育集资、劳动积累和义务工等涉农收费和集资政策的取消，农村公共服务状况进一步恶化；另一方面，农村公共服务供给大都是由各级政府自上而下地进行决策，这就导致真正决策者做出的决定与真正需求者的需求之间存在矛盾，即“合约失灵”③美国法律经济学家亨利·汉斯曼（Henry B.Hansmann）指出，在市场中，由于购买产品的具体情况和产品本身性质的差异，消费者与生产者在产品和服务的质量上存在着明显的信息不对称情况，这使得消费者无法准确判断厂商所承诺提供的商品或服务，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契约，即使契约达成，也很难实施契约。。这些都导致农民急需的农业新技术推广、灌溉设施、农业信息服务等生产性公共服务供给不足；与广大农民生活直接相关的农村基础设施建设和环境治理、农民的社会保障体系建设长期停滞不前；同时各种达标工程、形象工程等与地方政府“政绩”、“利益”挂钩的公共物品则供给膨胀。④楚永生：《农民收入增长的障碍：农村公共物品的供给不足》，《中州学刊》2004年第5期。“城乡分治的历史政策使农村逐步被边缘化，城市成为国家各项政策的最大获益者，与城市相比农村则无法获得发展所需的各种优势资源。”⑤李增元：《农村社区建设：治理转型与共同体构建》，《东南学术》2009年第3期。

城市和农村社区基本公共服务不均等首先表现为城乡社区基本公共服务供给总量的不均等。根据对社区公共服务设施的辐射率、拥有率和覆盖率等主要指标的测算，当前中国城乡社区公共服务设施的配置存在严重的不均衡现象。就生活服务设施而言，城市大型社区医院（卫生院）的拥有率、城市医疗服务机构床位数、城市社区居民每千人拥有的床位数分别是农村社区及农村居民的近4倍、近4倍和近6倍。⑥李平、陈萍：《城市化、财政支出与城乡公共服务差距》，《财经问题研究》2014年第9期。在社会管理设施方面，自从2000年全国推进城市社区建设以来，社区组织办公用房的覆盖率到达了95.15%；在“一区一警”政策的指导下，2004年末全国城市中警务室的社区覆盖率已经达到80.11%；城市社区图书室的覆盖率也高达66.69%。⑦陈伟东、张大维：《社区公共服务设施分类及其配置：城乡比较》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。尽管在中央村级组织阵地建设政策的推动下，当前绝大多数农村都配置了办公用房，但无论是从面积还是从设施看，城市均优于农村；农村社区警务室和图书室的配置情况更是薄弱。在社会文化服务设施和福利设施方面，城市拥有的社区文化服务设施大约是农村的10倍；每个城市社区拥有的幼儿园资源是农村社区的近12倍；城市社区老年福利设施的拥有率是农村社区的2倍多。而2013年城乡每千人口中执业医师与注册护士的数量分别是3.39人、1.48人和4人、1.22人；中国城市地区婴儿死亡率为5.2‰，农村地区为11.3‰，农村地区是城市地区的2.2倍。①中华人民共和国卫生和计划生育委员会：《2014年中国卫生统计年鉴》，中国协和医科大学出版社2014年版，第134-136页。

城乡社区基本公共服务不均等不仅表现为供给总量不均等，而且表现为供给结构不合理。长期以来，中国农村公共服务供给大都是由各级政府自上而下地进行决策，农村居民缺乏公共服务需求的有效表达以及对公共项目的抉择权。②项继权、袁方成、吕雁归：《农民要的与政府给的差距有多大？——对我国农村社区居民公共需求的调查与分析》，《理论与改革》2010年第1期。一项专门针对农村社区居民的调查报告指出，当前农村社区居民最迫切需要的服务依次为：乡村道路建设、农业技术指导、农村基础教育、农村最低生活保障、合作医疗、农产品的供需信息、基础社会治安、劳务输出信息。③项继权：《农民需求导向的社区公共服务体系建设——基于全国百县千村的调查分析》，2009年10月，教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“新农村建设中的社区建设研究”阶段性成果，华中师范大学中国农村问题研究中心藏。这些都表现了农村社区居民对于发展农村经济的迫切愿望，说明农村社区居民最主要的关注点还是与自己经济利益相关的收入问题与福利问题。而地方政府在提供公共服务时，并没有征求广大农民的意见，更多的是从“政绩”“利益”出发提供公共产品，注重“物”的方面的供应，如水利、道路建设；而忽视了“人”的发展，社会保障体系和社区文化建设长期停滞不前。

二、基本公共服务均等化：城乡社区法律建构的价值取向

如果说党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“积极推进农村社区建设”的理论命题，那么十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步指出“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”，将“推进城乡基本公共服务均等化”与“统筹城乡社区建设”之间建立了直接的关联。2016年中央一号文件也进一步要求，加快补齐农业农村短板，坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，改革的推进必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用；实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。显然，农村社区的改革与发展必须在法治的框架下进行，立法先行将成为改革发展的新常态。基于现实的需求和经济社会发展的需要，笔者认为，农村社区法律建构理应以基本公共服务均等化为基本价值取向。

“社区”一词最初主要是指人类社会在工业化以前的传统的乡村共同体与社会。德国学者滕尼斯最早对“社区”进行了描述和分析，他把人与人之间基于情感、信念和内心倾向的关系而建立的传统的富有人情味、有着共同价值观念、关系亲密的社会共同体称为社区。④张开云：《农村社区公共服务：理想困境与理性选择》，《马克思主义与现实》2010年第1期。此后虽然人们对社区和共同体有不同的解释，但是普遍认为，“一定的地域”、“社会交往”、“共同意识”和“共同的纽带”是构成一个社区或共同体最基本的要素和特征。⑤项继权：《当前农村社区建设的共识与分歧》，《中共福建省委党校学报》2008年第9期。建设农村社区，就是要构建新型的农村社会生活共同体，实现农村社区和整个社会的融合，从而推动中国社会主义新农村建设进程。⑥项继权、袁方成、吕雁归：《农民要的与政府给的差距有多大？——对我国农村社区居民公共需求的调查与分析》，《理论与改革》2010年第1期。长期以来，许多人片面地认为经济增长、财富的积累就是社会发展的全部。在“三农”问题的解决过程中，“更多地关注农‘业’，一定程度上忽视了农‘村’和农‘民’；更多地关注经济发展，一定程度上忽视了社会建设；更多地强调‘物’的建设，一定程度上忽视了人自身的发展和直接的福利的改善”。⑦胡宗山：《农村社区建设：“三农”协调发展与乡村共治的生长》，《当代世界与社会主义》2008年第1期。实质上，“增长只是一种手段，人才是发展的中心，发展的最根本目的是为人谋取福利”。①［印度］阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第10页。农民的民生问题仍然是中国最大的问题。在积极推进农村社区建设过程中，最根本的任务是通过改善农村社区居民的生存环境与基本生活保障，提供充足且有效的公共服务，不断满足农村居民日益丰富的生活需要，提升人们的生活保障水平与生活质量，使农村居民在现代化建设与全面建设小康社会过程中能够共享现代文明的成果。所以，由政府主导的“社区建设”是中国基层社会的一种特有的制度安排；它通过改善和加强各项公共服务，建立和健全各种保障制度，向实现城乡一体化的目标推进。②［韩］赵寿星：《论“社区”的多样性与中国的“社区建设”》，《国外理论动态》2014年第9期。正是基于此，党的十六届六中全会、十八届三中全会和十八届五中全会均聚焦“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平”这一问题。因此，必须统筹城乡经济社会发展，推进城乡基本公共服务均等化，国家应逐步将基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，弥补目前城乡社区基本公共服务建设的差距，实现区域协调发展与城乡协调发展，使广大农村居民同城市居民一样平等共享改革发展成果。

在现代社会，理论上讲农村社区的公共服务按公共服务对农村社会和经济所起的作用，一般包括：（1）农村社会基础类公共物品，如农村道路建设、饮水设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等；（2）可持续发展类公共物品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村基础研究、大江大河的治理、污染防治、治理水土流失及土地沙化、防护林建设、生态保护、民兵、计划生育、社会保障、九年义务教育等；（3）农村经济发展类公共物品，如病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、治安等。③楚永生：《农民收入增长的障碍：农村公共物品的供给不足》，《中州学刊》2004年第5期。改革开放以来，随着中国农村经济发展和生产力水平提高，农村社区居民对公共需求全面快速的释放使得农民对公共服务的供给提出了更多更高的要求。这些需求既包括强身健体、休闲娱乐、环境卫生、公共安全等共同性需求；也包括养老服务、残疾人康复、幼儿托管、贫困救助、劳动就业和外出务工服务等针对特殊群体的相似性需求。④孔娜娜：《农村社区服务中心建设：资源配置的公平与效率——以豫西北平原聚集村落（群）为分析对象》，《社会主义研究》2009年第4期。公共需求层次的提高，公共需求主体的扩大，需要公共基础设施和公共服务产品的大量增加及供给结构的改善。⑤陈伟东、张大维：《社区公共服务设施分类及其配置：城乡比较》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。原有的因袭前苏联计划经济时代所建立的城乡有别的公共基础设施与公共服务产品供给机制，使资源过多地向城市流动和倾斜，造成城乡经济社会发展的不平衡，损害了农民利益，违背了社会公平正义。传统的城乡供给决策机制不仅导致城乡公共服务供给与需求相矛盾，而且由于资金被严重浪费导致供给与需求矛盾日益尖锐，已经严重制约了中国新农村建设的进展。

基本公共服务均等化，其本质是实现社会经济发展成果与社会资源的公平分配。其包含两个方面含义：一是公民享受基本公共服务的机会均等，如公民都有平等享有义务教育的权利；二是公民享受基本公共服务的结果均等，如每一个公民无论住在城市还是乡村，享受的基本公共服务在数量和质量上都应大体相等。⑥郑曙光：《促进基本公共服务均等化立法政策探析》，《浙江学刊》2011年第6期。所以，强调农村与城市社区基本公共服务均等化，就是保障一国所有公民均能公平地享有结果大致均等、与经济发展水平相适应的基本公共服务，而不论其民族、性别、收入、居住区域及地位差异如何；即让广大农村社区居民也能充分享受到和城市居民一样的基础设施、文化教育、社会福利、医疗卫生与社会救助等公共服务。

基本公共服务作为人类最基本的生存和发展权利，既是维系社会公平和公正的基石，又是实现人的全面发展的基本社会条件。⑦张紧跟：《论国家治理体系现代化视野中的基本公共服务均等化》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2015年第4期。人人生而平等。平等权是人的基本权利之一，农村居民和城市居民都有平等享受国家提供的公共服务的权利，这种权利不应有任何差别。“法是善良和正义的艺术”，“正义只有通过良好的法律才能实现”。城乡经济发展不均衡、城乡公共服务差距扩大化与农村法律制度缺失不无关系。因此，构建和完善农村社区法律制度迫在眉睫。公平与正义是法律永恒的追求，而让农村居民和城市居民平等享受经济发展成果，实现城乡基本公共服务均等化，正是构建农村社区法律制度的应有之义与基本价值取向。构建与完善农村社区法律制度就是要以实现城乡基本公共服务均等化为目标，通过法律明确基本公共服务民生底线范围，将公共服务布局和建设纳入城乡统一规划，明确政府在法律、政策层面对基本公共服务的支持。①孙旭宁：《基本公共服务均等化法治体系建构与民生底线保障》，《中国行政管理》2014年第8期。具体而言，一方面在法律中明确规定国家财政新增社会保障、卫生、文化、教育等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，要求各级政府在推动社会经济发展过程中将社会事业发展和基础设施建设的重点逐步转向农村地区，逐步加大地方政府土地出让金用于农村社区公共服务供给的比重，保证农村社区公共服务供给总量；另一方面，通过改革传统的农村公共服务供给决策机制，让广大农村居民参与决策，从而提高农村社区基本公共服务供给的有效性。最终结果是让农村居民与城市居民没有享受服务与生活质量的差别，农村居民也可以享受与城市一样完备的基础设施、完善的公共服务管理体系和优美的环境卫生等；让农村社区也成为国家的基本单元，整合进现代国家的总体发展之中，不再被国家遗忘，而是成为现代国家体系的重要组成部分。

三、城乡社区基本公共服务均等化：法律构建与完善

（一）推进城乡社区基本公共服务均等化的法律原则

1.借鉴经验逐步推进的原则

城市社区经过多年的建设，已日臻成熟，积累了丰富的经验，并制定了城市社区建设各项标准。目前，城市社区公共服务供给与设施建设已经达到提档升级阶段，而农村社区公共服务供给与设施建设仍处于最初的配建阶段。农村社区建设的根本目标就是要逐步缩小城乡公共服务供给差距，让农村居民享受和城市居民同样的公共服务。因此，城市社区公共服务设施建设的经验可以被农村社区公共服务设施建设所借鉴，推动农村社区公共服务供给的快速发展，最终实现城乡社区基本公共服务的均等化。具体而言：一是可以参考城市社区公共服务设施项目，建立各种服务设施，满足不同类别居民的需求，逐步实现设施项目的均好性；二是可以参考城市社区公共服务设施的建设指标，合理规划建筑面积和用地面积，逐步实现设施建设标准的均等性。②陈伟东、张大维：《社区公共服务设施分类及其配置：城乡比较》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。

2.城乡互动的原则

当前，中国已进入“以工促农、以城带乡”的新阶段，发展战略相应地调整为“工业反哺农业、城市支持农村”，统筹城乡发展。农村社区建设离不开城市社区的支持；而农村社区的建设也可以促进城市社区更好地发展。在现阶段，城市社区有能力给予农村社区资金、技术、人才、经验、服务等方面的支持，通过组织城市社区志愿者到农村社区开展法律援助、医疗服务等活动，从而形成城乡互动的友好城乡关系。

3.对农村地区适当倾斜保护的原则

国家在基本公共服务供给上采取向农村、中西部地区倾斜是由城乡、地区收入差距决定的。县级政府是农村社区公共服务的主要提供者，但是目前许多地方县级政府财政自给程度极低，维持政府机关运转的正常经费开支都要靠“寅吃卯粮”或借债，更谈不上支持农村公共服务事业的发展。因此，必须通过惠农、利农政策，通过实施转移支付，通过国家财政向农村倾斜和重心下移，投资农村基础设施建设和农民基本社会保障建设，让公共财政的阳光普照农村。

4.政府推进为主，居民参与为辅的原则

农村公共服务是准公共产品，政府责无旁贷要负起提供公共服务的责任，这也是政府合法性的体现。中国绝大部分农村地区经济基础薄弱，在初期建设阶段，可以根据本地情况，以政府推进为主。同时，城乡社区建设离不开社区内部自我整合的机制，居民是这种内部整合机制的主体。回溯历史，20世纪二三十年代，晏阳初、梁漱溟等爱国知识分子发动乡村建设运动最终归于失败，究其原因，主要是过分倚重知识分子的教育和文化，而忽视广大农民的参与、支持和同情，造成“号称乡村运动而乡村不动”的结局。①参见梁漱溟著：《乡村建设理论》，上海世纪出版集团、上海人民出版社2006年版，第368页。因此，城乡社区建设中，在坚持政府推进为主的原则下，应整合居民、社会的力量，鼓励民间资本投入各项社会事业，尤其是鼓励私人医疗机构、民间教育机构以及城市商品流通企业到农村社区中建立和发展业务，切实提高农村社区居民的公共服务水平。②参见辛传海：《社会主义新农村社区建设若干问题思考》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2008年第9期。

（二）城乡社区基本公共服务均等化的立法模式

与政策相比，法律具有权威性和稳定性等优点。当统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化已成为国家社会经济生活工作重点时，通过立法保障其实施就显得尤为必要。城乡社区基本公共服务均等化的发展也离不开法律的引导、规范和保障。所以，推动与促进城乡社区基本公共服务均等化，首先应当构建城乡统一的法律体系。在原有的城乡二元结构的社会体制下，针对城市和农村管理，中国分别制定了《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。当下，统筹城乡发展，实现城乡一体化已成为国家的基本战略。在这个大背景下，对城市和农村管理采取不同立法的体制已难以适应经济社会发展的要求。“随着农业税的免除以及《城乡规划法》在全国的推行，构建城乡一体的基层社会组织和管理体制及其法律体系业已有必要提上议事日程。”③许远旺：《当前农村社区的实验模式及其组织定位——对湖北农村社区建设试点的调查与思考》，《社会主义研究》2008年第2期。随着城乡二元结构的转变及城乡一体化的发展，将来应制定城乡统一适用的居民自治法，而不是城乡分治的城市居民自治法和农村居民自治法。④参见唐鸣：《关于完善村民自治法律体系的两个基本问题研究》，《法商研究》2006年第2期。在居民自治法中，首先应明确城乡社区的法律地位，理清社区与村民委员会、集体组织的关系和职能；其次，规定城乡社区管理机制，尤其是对农村基层组织重新定位，明确农村基层组织应为经济协调者、生产服务者、市场培育者的定位。

促进城乡社区基本公共服务均等化的基本前提是完善城乡社区建设相关立法，这类立法在性质上属于“促进型立法”。“促进型立法”作为一种新型立法，具有传统立法所不具有的诸多特点。在经济上，它是有限制的混合经济要求经济手段多元化和经济可持续发展的产物；政治上，它是国家职能从单纯调控管理角色向服务促进角色转变的结果；在社会意识上，它是社会与政府平衡互动意识的兴起，特别是公众广泛参与政治经济生活的结果；立法模式上，传统立法模式的演进要求新型立法凸显法律的引导与促进功能。⑤参见陈昶屹：《论“促进型立法”的形成背景》，《北京行政学院学报》2005年第1期。对于促进城乡社区基本公共服务均等化发展，我们建议制定一部《城乡社区发展促进法》，以促进城乡社区统一协调发展。市场经济国家的经验也表明，法律是实现国家区域政策和促进城乡协调发展的有力保障。英国通过制定《城乡规划法案》，引导城市和乡村统一协调发展。日本通过制定《半岛振兴法》《山区振兴法》等法律，有力地促进了农村的发展。相反，法国、巴西在进行区域开发时主要采取制定“计划”“规划”“方案”等形式，由于政策的易变性，导致“政绩工程”“面子工程”的大量出现，给国家造成巨大的损失。⑥参见程又中：《国外农村基本公共服务范围及财政分摊机制》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。因此，全国人大等立法部门应加强调查研究，根据中国城乡发展的实际情况，制定《城乡社区发展促进法》，理顺城市和乡村发展关系，突出和保护农村等欠发达地区优先发展的权利，引导城市和乡村有序、规范、协调发展。

（三）城乡社区基本公共服务均等化的相关法律制度构建

1.制定《城乡社区基本公共服务均等化条例》。对于社区公共服务的开展，民政部在1986年即倡导以民政对象为服务主体在城市基层开展社区服务；此后政府文件中所提到的社区，几乎无一例外地指城市社区。政策法律的缺位导致农村社区建设中政府行为的缺失，基本公共服务体系迟迟没能向农村延伸。①淦家辉、邱晓里：《基本公共服务均等化视阈下的农村社区建设》，《长白学刊》2012年第5期。在制定《城乡社区发展促进法》的基础上，为了推动农村社区基本公共服务体系的发展，并最终实现城乡社区公共服务均等化，有必要制定《城乡社区基本公共服务均等化条例》，向农村地区社区基本公共服务体系建设适当倾斜。《城乡社区基本公共服务均等化条例》的结构体系应该涵盖：（1）总则，主要是规定立法宗旨、立法原则、城乡基本公共服务内容、城乡基本公共服务运行体制与运行体系等问题；（2）城乡社区基本公共服务提供，主要是规定政府责任、政府部门的职责、城乡社区功能、非营利组织行为、企业社会责任等问题；（3）城乡社区基本公共服务均等化，主要是规定建立城乡、区域、不同社会群体基本公共服务均等化的体制机制，包括义务教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村社会养老保险等相关问题；（4）监督和保障，主要是规定制度约束、制度保障等相关问题。

2.完善财政转移支付制度，保障农村社区建设经费。中国大部分农村地区经济落后，作为农村社区建设主体的县、乡政府在取消农业税后，基本无法承担提供农村社区基本公共服务的重任。农村社区的建设离不开国家财政的支持。首先，需要加强财政转移支付制度的法制建设。切实落实《预算法》中有关财政转移支付的规定，完善农村社区法律中相应的财政转移支付规则，为城乡社区基本公共服务均等化的实现提供基本的规则保障。其次，通过法律形式进一步明晰中央与地方政府在城乡基本公共服务均等化中的责任与事权。②李燕凌、彭园媛：《城乡基本公共服务均等化的财政政策研究》，《财经理论与实践》2016年第3期。中央政府主要提供基础设施建设与基本医疗卫生、最低生活保障等一般公共性服务，地方政府发展地区教育、文化事业、社会保障事业以及其他不属于中央政府管理体制的事权。再次，明确财政转移支付的目标。推进城乡基本公共服务均等化、改善民生是财政转移支付的首要目标。财政转移支付进一步向中西部地区，特别是西部和少数民族地区倾斜；专项转移支付进一步向教育、医疗、社保和“三农”等民生领域倾斜；研究制定基本公共服务均等化指标体系，对财政转移支付的成效进行量化评价。最后，加强对财政转移支付的管理监督。转移支付资金和用途公开、透明，接受人大和社会各界监督应作为财政转移支付工作的一项重要原则予以贯彻。

3.构建农村居民公共服务需求表达机制，提高农村社区基本公共服务供给的有效性。在大量农村社区公共服务供给中，如教育培训、卫生防疫、法律援助、社区治安等，农民很难有机会直接表达自己的需求，既缺乏意识，也缺乏有效参与和表达的渠道。③张开云：《农村社区公共服务：现实困境与理性选择》，《马克思主义与现实》2010年第1期。所以，传统的自上而下的农村公共服务供给决策机制很大程度上剥夺了农民公共服务需求的决策权和选择权，造成农村公共服务供给结构失衡。在农村社区建设中，需要改革以往的决策机制。农村居民作为农村公共服务的受益者和接受服务者，有权表达自己的利益需求。据调查，中国一个村庄平均人数为2万人左右。在实行“一村庄一社区”、“一村庄多社区”或“多村庄一社区”的模式下，由乡镇政府以调查问卷的方式，让农村居民充分表达自己的公共服务需求，最后由乡镇政府进行统计报告的方法是可行的。在统一的居民委员会组织法中将这种公共服务需求表达机制予以规范化、法律化，保障农村居民的决策权和选择权，从而实现资源的优化配置，力求以有限的资源满足农村居民日益增长的物质文化需求。

4.建立政府基本公共服务绩效评价体系。在中国政府全面主导社会经济发展的背景下，实现城乡基本公共服务均等化的核心主体显然是各级政府，城乡基本公共服务的供给规模与进度取决于可供支配的财政资源和政府的决心与意愿。因此，必须强化提供社区基本公共服务与保障民生是政府最基本职能的意识，明确各级政府在提供基本公共服务中的职责。①参见“城乡统筹发展研究”课题组：《中国农村公共财政投入现状与需求》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2015年第5期。同时，通过建立政府基本公共服务绩效评价体系，将基本公共服务均等化指标纳入政府部门年度目标责任制考核，纳入领导班子和领导干部政绩考评体系，并逐步增加其权重，以此保证和促进政府在提供基本公共服务方面有所作为。