析清代灾害救助的基本程序

2016-04-13朱凤祥

商丘职业技术学院学报 2016年1期

关键词：赈济灾民救灾

朱凤祥

(商丘师范学院历史与社会学院，河南商丘 4760000)

析清代灾害救助的基本程序

朱凤祥

(商丘师范学院历史与社会学院，河南商丘 4760000)

有清一代，自然灾害频仍，其受灾的频率、广度和深度都远远超过以前任何朝代，因此，统治者非常重视救灾工作。清代救灾的基本程序非常明确：报灾、勘灾、审户、发赈、查赈等，这几个互为关联的步骤各有具体规定，且以法律的形式载于《大清会典》《大清律例》《户部则例》中。这一套法令化的、完整而且固定的程序，使得各项救灾措施的实施可以做到有章可循、有法可依，因而较好地发挥了其社会稳定和救助功能。

清代；救灾；程序

中国自古就是一个多灾害国家，历代政府都有一套对付自然灾害的办法，在救灾过程中，都会有一套基本的程序作为指导，以便顺利地完成救灾工作。报灾→勘灾→救灾→灾后重建，这是任何朝代在应对自然灾害时的必由之路。然而，在实际的操作过程中，如果每一步骤，没有相应的制度作为保证，这些程序化的东西是很难发挥出实际效益的。可以说，救灾程序系统化、救灾措施制度化并且拥有一定的法令法规效力，一直到清朝才被确立下来。清代，随着国家职能的扩展，救灾工作日益被明确纳入国家管理的事务中来，成为国家政治生活当中一项非常重要的内容，并逐渐形成了以皇帝为总管、户部筹划组织、地方督抚主持、知府协办、州县官具体执行的救灾组织体系，层层向上负责。清代的救灾管理体制，部门分工明确，指挥体系完整，救灾措施完备，较好地发挥了社会稳定功能。

为了对付自然灾害，清政府制定了一套完备严格的救灾制度，要求地方官府照章严办、不得有误。许多具体的措施和规定被载于《大清会典》《大清律例》《户部则例》中，或者通过上谕“永著为例”，使其具有一定的法律效力。清代救灾的基本程序非常明确：报灾、勘灾、审户、发赈、查赈等，这几个互为关联的步骤各有具体规定，主办官员和协从人员分工协作，职责划分相当精细。

一、报灾

地方遭受水、旱等灾害，州县官吏要先将灾情及时上奏，称为报灾。清代对报灾有着较为严格的要求，嘉庆《大清会典》规定：“凡地方有灾者，必速以闻。”地方被灾后，只有将灾情及时上报，政府尽快制定救济方案，才能尽量减少灾害造成的损失。对此，清代统治者有十分清醒的认识，如康熙皇帝曾发布上谕说：“救荒之道，以速为贵，倘赈济稍缓，迟误时日，则流离死伤者必多，虽有赈贷，亦无济矣”[1]281。所以，规定如果地方官报灾逾期而延误赈济要予以处罚。由于当时交通条件不便利，信息传递速度受限，各地距京师远近亦大不同，而且报灾是由灾区的地方官吏逐级上报，所以，政府在规定报灾期限时，要将这些因素充分考虑在内。顺治十年(1653年)清政府规定，报灾期限“夏灾不出六月，秋灾不出九月”；地方官在上奏灾情的同时，还要“差官履亩踏勘，将被灾分数详造册结题，照分数蠲免”[2]623。有清一代，基本上是执行夏灾不出六月、秋灾不出九月的报灾时限。

为了保证赈灾活动的有序性，收到预期结果，清代对报灾这一环节非常重视。顺治十七年(1660年)四月“诏定匿灾不报罪”[3]158，进一步明确了上述之报灾期限，并具体规定:“直省灾伤先以情形入奏，夏灾限六月，秋灾限七月。州县迟报逾一月内者罚俸六月；一月外者降一级，二月外者二级，均调用；三月外者革职；抚、司、道官以州县报道日起限，逾限，议亦如之”[4]5289。后来，历经康熙朝至雍正六年(1728年)，遂固定为州县官员报灾限期40天，上司官接到奏报后限5日内上报，“其勘报限期，州县官扣除程限，定限四十日；上司官以州县报到日为始，定限五日，统于四十五日内题报，如逾议处”[5]2767。应该说，这样的报灾日期限定，还是比较合理的，它既避免了因报灾期限过短，地方官害怕愈期而匿灾不报，同时也防止了因报灾期限过长，无法使灾民得到及时救济。有了较为合理的报灾日期限定，并在法律上规定对不能及时报灾的违法官吏予以惩处，为政府及时统筹安排救灾事宜，尽快恢复社会生产、生活秩序提供了保证。

二、勘灾

地方发生灾情，皇上见报后立即降旨地方，由督抚委派官员迅速准确地查勘田亩受灾面积、受灾程度，确定成灾分数，限期奏闻，称为勘灾。勘灾是政府确定救灾方案的依据，因此，清政府对勘灾工作要求非常严格、具体。勘灾基本上是和报灾同步进行的，地方官吏完成勘查工作后，要将勘灾所得的结果汇总造册，迅速上报于省，省督抚接报后在5日内奏请蠲赈。勘灾是为了确定灾情等级即成灾分数，作为下一步蠲赈的依据。被灾程度用成灾分数表示，从一分灾至十分灾计十等，关于成灾分数的规定，有一个发展的过程。顺治和康熙朝，规定五分以下为不成灾，受灾六分以上为成灾。乾隆时期，随着社会财富增加，政府资金充裕，救济能力增强，于是便降低成灾分数，扩大报灾范围。乾隆三年(1738年)五月颁布谕旨：将五分灾作成灾对待，并永著为例。对于蠲免之数，也规定了相应的标准：五分者和六分者同免十之一，余如雍正朝旧例，即七分者免十之二、八分者免十之四、九分者免十之六、十分者免十之七。

勘灾之前，州县官员先让百姓自报受灾情况，如姓名、受灾田亩、所处位置等，经核对后作为勘灾底册，交勘灾人员核查。勘灾初以州县为单位，乾隆二十二年(1757年)改为以村庄为单位，按地亩受灾程度确定灾分。由于勘灾点变小，碰到受灾面较大而勘灾委员又少，此时则很难按时完成勘灾任务。一旦遇到这种情况，为免处罚，勘灾官员可由皇帝特批，延长其勘灾期限。勘灾时各级官员都要随时报告灾情，户部接到各地报灾题请后，还要派员复勘，有时皇帝也派心腹暗中调查，以备不实。复查属实，勘灾结果便可作为蠲免的依据。为配合勘灾的正常进行，清代还对勘灾不实及随意删减灾分的地方官吏予以严惩。

清代中期以前，政府对社会的掌控能力较强，各级救灾官员的监督互助有较高的透明度，官员们所奏报的各种勘灾数据，还是比较属实的。嘉庆以后，由于政治腐败，荒政效力下降，匿灾不报、报灾不实以及不及时报灾等情况日益增多，这无疑人为地增加了灾荒的深度。如“丁戌奇荒”前，山西等地已连续两年亢旱，但“在上者惟知以催科为考成，在下者惟知以比粮为报最，故虽连年旱灾，尽行匿而不报，田虽颗粒无出，而田粮仍须照例完纳”，致使光绪三年(1877年)“仓库所存无几，而待赈济之民无算”，大量灾民束手待毙，奄奄一息，曾国荃上任后虽请赈救，但大难已经形成，为时已晚[6]。地方官讳灾不报多是出于政治上的考虑，以粉饰太平来逃避自己对防灾不力的责任，虽然最后有可能东窗事发而受到惩处，但深受其害的还是广大灾民。晚清诗人高旭的一首诗歌对此进行了深刻的揭露：“天既灾于前，官复厄于后。贪官与污吏，天地而蔑有。歌舞太平年，粉饰相沿久，匿灾梗不报，谬冀功不朽。一人果肥矣，其奈万家瘦。官心狠豺狼，民命贱鸡狗。屠之复戳之，逆来须顺受。况当赈灾日，更复上下手”[7]215-216。

三、审户

审户是指核实灾民户口，依照田亩受灾轻重、屋舍及畜具损伤情况等划分受灾等级，一般分为极贫、次贫两个等级。区分极贫、次贫的大体标准是：田亩被灾，产微力薄，家无存粮或房倾业废，孤寡老弱，朝不保夕者为极贫。田虽被灾，存贮未尽，有微业尚可经营为次贫。次贫以下，还有“又次贫”一级。清代规定，饥口以16岁为限区分大、小口，16岁以上为大口，16岁以下至能行走者为小口，再小者不准入册。

清初，各地审户列等不一，江南等省例分三等，贵州等省例不分等，雍正七年(1729年)始定，审户一律分为两等。但实际上江南等省依照本地的具体情况，仍按三等划分。乾隆七年(1742年)，进一步规定：“山西、湖光、贵州不分极贫次贫；山东、陕西只分极贫次贫，皆按月给赈。江南、浙江原分极贫、次贫、又次贫，凡被灾待赈，每至数千户。分为极贫、次贫易于察验，至又次贫与次贫相去无几，不便酌减赈恤。且分析多端，未免耽延滋扰。应只分为极贫次贫，其又次贫宜从删省”[4]5292。

对于审户委员，清代要求甚严，规定必须亲入灾民人家，面验口数，逐户计口勘察；确核后，将应赈者按极次贫、大小口，当面填写入册，不入赈者以朱笔注于册旁。审户之人需造两联赈票，一联发给灾民作为领赈依据，一联留底以备核查，复查无误后，始能放赈。复查一般由受灾地区府、道大员亲自参与；若遇灾伤异常，还须由“该督抚轻骑简从，亲往踏勘”。对不能按章办事的各级审户官员，清代也制订了相应的处罚原则，《大清律例》规定：凡管內有灾，有司不即受理申报、检踏，以及本管上司不委官复踏者，各杖八十；官吏不行亲诣田所，不用心从实检踏，任凭里甲等矇混供报，或通同作弊者，各杖一百罢职不叙。检踏不实误差十亩至二十亩者，笞二十；误差每二十亩罪加一等，杖至八十止[8]939-940。依同治四年《户部则例》(卷84)规定：“凡灾地应赈户口，应要正、佐官分地确查，亲填入册，不得假手胥役”“倘有不肖绅衿及吏役人等串通捏冒，察出革究。若查赈官开报不实，或徇纵冒滥，或挟私妄驳者，均以不职参治”。

可见，审户程序规定相当严密，对违例官员的处罚也相当严格。但在实际操作过程中，审户难度是非常大的，一则受灾等级在尺度上不易把握，对于灾情严重、居住分散的地区尤其如此。而且在审户过程中，常常受到人为因素的干扰，一些地痞土棍，组成帮派，阻挠审户委员正常的工作，“其凶恶情形则在强索赈票，不许委员挨查户口，如不遂欲则抛砖掷石，泼水溅泥，翻船毁桥，甚至将委员拥至空屋，扃鐍其户，以为要求必得之计”[9]144。遇到此类情况，审户的客观公正性便会大打折扣。另外，在审户过程中，审户委员有时会让地方胥役、里保协助其勘察户口和造册，但是胥役、里保所需资费往往摊派于民间，甚至“有取给于被灾之户口者”。针对这种情况，乾隆元年(1736年)特颁布谕旨：“地方偶有水旱之事，凡查勘户口、造具册籍，势不得不经由胥役里保之手，其所需饭食、舟车、纸张等费，朕闻竟有派累民间，并且有取给于被灾之户口者。若遇公明之有司，尚知稽查禁约，至昏愦庸懦者，则置若罔闻，益滋闾阎之扰矣。嗣后凡饭食盘费，及造册纸张各费，皆酌量动用存公银，毋许丝毫派累地方。若州县官不能详察严禁，以致胥役里保仍蹈故辙者，著该督抚立即题参，从重议处”[4]5291。由此可以看出，统治者对审户过程中有可能出现的积弊，考虑是相当周全的。

四、发赈

发赈即发仓赈济。发赈在审户的基础上进行，即按照赈票所列数目将赈米或赈银发放到灾民手中。赈米或赈银之多寡依照审户列等按户付给，对“朝不保夕”的极贫灾户，无论大小口数多寡，都要全赈；对次贫者老幼妇女全赈，少壮丁男则不准给赈，残废无力营生的，与老人、小孩一体给赈。乾隆以后，贫困生员也成为政府灾荒赈济的对象，乾隆三年(1738年)四月二十二日的上谕云：“各省学田银粮，原为给散各学廪生、贫生之用，但为数无多，地方偶遇歉年，贫生不能自给，往往不免饥馁，深可悯念。朕思士子身列胶庠，自不便令有司与贫民一例散赈。嗣后凡遇地方赈贷之时，着该督抚学政饬令教官将贫生等名籍开送地方官，核实详报，视人数多寡，即于存公项内量发银米，移交本学教官均匀散给，资其饘粥。如教官开报不实，给散不均，及为吏胥中饱者，交督抚学政稽察，即以不职参治。至各省学租，务须通融散给极贫、次贫生员，俾沾实惠”[4]5291。

根据散赈定例，发赈时要在州县本城设厂，四乡分于适中处设厂，如乡厂相距较远，可多设一二厂进行发放。发赈最容易滋生的弊病是短少克扣。为此，清政府规定发赈时有司官员必须亲临监督，不得假手胥役里甲。每日放赈完毕，必须登记造册，以备上级抽查。另外，为了避免散赈过程中胥吏中饱和奸民扰乱，同时也是为了便于百姓监督，乾隆四年(1739年)规定“凡遇赈，有司官将被灾分数、赈恤款目，豫期宣示，以晓愚民；如有奸民借端要挟者，论如法”[4]5291。这些规定，在一定程度上抑制了经办官员的舞弊行为，基本上能够保证赈济银粮及时发放至灾民手中，从而促使了发赈过程的正常进行。但是，遇到不能实心为百姓办事的督抚及州县官吏，致使灾民应得赈济银粮无法保证的情况也时有发生。比如，乾隆二十四年(1795年)直隶山东大水，次年春御史顾光旭上疏，对施赈过程中存在的问题及灾民境况描述道：“上年两省灾，截漕发帑加赈。近见流民扶老携幼入京，春来尤甚。五城米厂饭厂人倍增。询之，近京数百里，毁屋伐树，卖男鬻女，老弱踣顿，不可胜计。耳目所及如此，其外可知。伏思救荒无奇策，惟督抚及有司亲民之官实心实力方克有济。各州县未尝不施赈，或委任佐贰，或假手胥吏，或设厂远离村镇，穷民奔走待食，或得或不得。良法美意，一入俗吏手，沾实惠者十不及五……此督抚不能真实爱民，下亦以应付塞责，一切皆属具文”[3]11039。至清代后期，因官场贪赃腐化成风，经办官员之间的监督力度下降，腐败的触角深入到各个领域，对灾民的赈济亦难以幸免。而由此引发灾民哄抢事件，导致阶级矛盾进一步激化。

五、查赈

查赈是指对办赈工作的监察和核查，以防止地方官奏报不实或者侵吞赈济银粮。清代统治者对救灾工作非常重视，为保证赈济能够真正惠及灾民，赈济结束后，常派朝廷要员赴灾区查勘办理结果。查勘内容主要是审查被灾田亩呈报是否属实、被灾分数和审户等级划分是否合理、被灾民众有无流徙、办赈官员有无侵蚀行为等。康熙二十八年(1689年)直隶赈灾后，为了检查赈济实效，次年二月颁布上谕：“前所发三十万帑金，未审如何散给。所在人民，有无转徙。应遣部院大臣，往加详查。”于是，“遣部院堂官分四路察勘，有赈济不实者令即参劾”[1]589。雍正八年(1730年)，河南发生水灾，老百姓背井离乡，“上命蠲免钱粮”，河南巡抚田文镜却报喜不报忧，奏称“河南被水州县，收成虽不等，实未成灾，士民踊跃输将，特恩蠲免钱粮，请仍照额完兑”。第二年，雍正帝了解实情后颁布上谕：“上年山东有水患，河南亦有数县被水，朕以田文镜自能料理，未别遣员治赈。近闻祥符、封丘等州县民有鬻子女者。文镜年老多病，为属吏欺诳，不能抚绥安集，而但禁其鬻子女，是绝其生路也。岂为民父母者所忍言乎？”遂令侍郎王国栋如河南治赈[3]11039，“著给与钦差大臣关防，驰驿前往，将被水之州县一一查明，飞饬该地方官，动用本地仓谷钱粮，核实赈济。……倘地方官奉行不善，怠忽从事，著王国栋严参治罪”[10]372。地方报灾后，朝廷派员协助地方督办赈务，也是一种查赈行为。如嘉庆十八年(1813年)直隶办理灾赈，时届放赈，又派员前往灾区督察灾情及赈务，“如业已给赈，即查明该处穷黎是否能普沾实惠，有无遗滥。如尚未开赈，亦著将伊等所办给赈章程是否周妥，据实具奏”[11]707。有时，皇帝为防备奏报不实，也会委派心腹暗中查访灾区赈务，考核地方官办理效果。

清代对经过查赈后被认为办理赈务有功者一般都予以奖励，对有突出表现者还会作为其政绩予以加官晋级，办赈效果的划分标准为：能“实心抚恤，舆情爱戴，并能捐资惠及穷黎者为最；其于赈务经理得宜，灾民均受实惠者次之；其循分办理，并无贻误者又次之”[11]311。道光二十九年(1849年)浙江大水，“秀水令江忠源勤廉称最，治赈治盗及塘工皆倚办”，后来，浙江巡抚吴文镕“奏办赈功，以忠源首列”[3]11788。嘉庆十三年(1808年)，江宁布政使杨頀虽然“以失察山阳知县王仲汉冒赈，坐褫职”，但因杨頀“查赈认真，平日实心办事”，诏仍留河工效力，并很快被起用，历淮海道、浙江按察使、江苏布政使[3]11398。嘉庆二十二年(1817年)畿辅发生旱灾，重灾区多达二十九州县，直隶布政使姚祖同“先令停征，截漕备赈；遍历灾区，劾属吏办赈不实者；发米贾囤积数十万石，责令平粜，民赖以济”。第二年，嘉庆帝东巡，适逢滦河涨溢，姚祖同督造桥工成，嘉庆帝赐其花翎且面谕曰：“是非为桥工，因汝能实心办事耳。”二十四年，擢安徽巡抚[3]11625。

清代对办赈官员的舞弊行为特别是侵吞赈济银粮的官员处罚非常严厉，情节恶劣者往往给以处决或者革职的严惩；属下犯案，上司官也会因失察罪受到革职等重罚。嘉庆十三年(1808年)秋，黄河决口，江苏淮安一带洪水泛滥。朝廷下令立即放赈，各州县先从州县粮库中拿出粮食赈济灾民，又从朝廷户部调出大批赈银运到灾区。总督铁保派江苏查赈知县李毓昌往山阳县查赈，李毓昌“亲行乡曲，钩稽户口，廉得山阳知县王伸汉冒赈状，具清册，将上揭”。王伸汉非常惧怕，赂以重金，但李毓昌不为所动，后来竟被王伸汉设计毒死[3]13039。第二年七月，事实查清，案情大白，涉案人员均受到严惩，其中知县王伸汉立斩，淮安知府王毂立绞，家丁李祥等凌迟处死，总督铁保夺职遣戍，巡抚汪日章夺职[3]596。江宁布政使杨頀也以失察罪“坐褫职”。嘉庆帝为此特颁诏曰：“朕恫瘝在抱，每直省报灾，无不立霈恩施，多方赈恤。乃督抚不加查察，致有冒赈之事。如近日宝坻、山阳二案，竟谋毙持正委员，岂可不加以惩治，非有所靳惜也。御史周钺因请报灾之处，另委道府详查。不知道府又安尽贤能。现在宝坻一案，该管东路同知归恩燕即曾索银三千两。山阳一案，该管知府王毂收银二千两。设遇此类道府，又可信乎！道府亦不能遍历村庄，仍委之委员，益不足凭矣。其要惟在督抚得人耳。至若以查灾为难，因而相率讳灾，则其咎更重矣。将此通谕知之”[3]596-597。

对办赈中吃赈、冒赈的贪官，不论时隔多久，一经发现，都会坚决严惩。比如，乾隆三十九年(1774年)，甘肃发生一起地方官上下勾结，伪造灾情、折收监粮、肆意侵吞的大案，史称“甘肃冒赈案”。虽然此案隐匿长达7年之久，但至乾隆四十六年(1781年)东窗事发后，共谋作弊的总督、布政使及以下道、州、府、县官员共113人全部受到惩罚，其中处决4名二品以上大员以及侵贪赈银千两以上的56名各级官员，余皆发往边疆充当苦役。

对乘灾荒发大财、吃赈和冒赈的贪官进行严惩，这在封建社会法律上有明文规定。根据清代法律，冒赈是极重的死罪，但是，清代中期以后，官场日益腐败，荒政效力大减，吃赈成为普遍现象，虽然有人揭发弹劾而使一部分贪官受到惩处，但隐匿漏网者更不知凡几。

六、结语

由上可以看出，清代救灾拥有一套法令化的、完整而且固定的程序，这使得各项救灾措施的实施可以做到有章可循、有法可依。救灾程序作为清代荒政的重要内容之一，是清代荒政臻于成熟的重要标志，甚至就理论层面而言，这套程序堪称完美无缺。但是理论体系的完善和实际操作毕竟是两码事。就事物的两面性来说，清代救灾程序完备的另一面就是各项法令条文过于繁琐，而繁琐的规定必然会制约荒政效率的发挥。灾害就是命令，时间就是生命，及时的抢险救援可以多挽救生命与减轻灾害损失，而在实际操作中如果依据上述程序严格按章办事，报灾、勘灾、审户、发赈，层层申报、逐级审批，每一步骤之间都需要花费一定的时间，这势必延误救灾的时机，影响救灾的效果。但如不按照程序行事又属于违禁，这就使救灾的实际操作者丧失了见机行事的主动精神，束缚了他们的手脚。比如，清代规定，动用救灾款项必须先奏明，待层层审批后方可支用，有时地方官切实考虑到灾民需要急救的情况，先行支挪钱粮予以赈济，却因为违例而受到处罚。嘉庆十九年(1814年)，山东聊城等州县办理煮赈，因未经详奏而先从捐监项内动支银一万五千两，结果藩司、巡抚因擅挪之咎照数分赔[11]1039。雍正二年(1724年)，湖南岳州等地旱灾，前任巡抚已差员确勘，并将被灾分数、应免钱粮造册送部，但是，接任巡抚王朝思仍亲自勘明再题请蠲赈[10]403。在当时的条件下，由于受交通和通讯条件的限制，本来就谈不上能够抓住救助灾民的最佳时机，但尽早把救济钱粮送到灾民手中，毕竟可以降低灾害造成的损失。如此确勘后再行复勘，宝贵的时间在饥民的嗷嗷待哺声中一点点流失，如此怎能真正使政府救灾发挥实效呢？

可见，救灾程序繁琐、制度僵化、地方官完全没有灵活自主的权利，是看似完备的清代荒政本身最大的缺陷，至于在救灾过程中滋生的诸如匿灾不报、报灾不实等舞弊行为，虽然和政治隆污、吏治腐败有着密切关系，但制度本身的缺陷也是不容忽视的重要因素。

[1] 清圣祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[2] 清世祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[3] 赵尔巽.清史稿[M].北京：中华书局，1976.

[4] 清朝文献通考[M].杭州：浙江古籍出版社，2000.

[5] 刘坤一.刘坤一遗集：第6册[M]. 北京：中华书局，1959.

[6] 申报，1877-11-23.

[7] 刘运祺.辛亥革命诗词选[M].武汉：长江文艺出版社，1980.

[8] 姚雨芗.大清律例会通新纂[M].台北：文海出版社，1964.

[9] 林则徐.林则徐集·奏稿四(上)[M]. 北京：中华书局，1965.

[10] 清世宗实录[M].北京：中华书局，1985.

[11] 清仁宗实录[M].北京：中华书局，1986.