法律视角下小产权房问题及解决途径探讨

蒋宇凡

（安庆师范学院法学院，安徽 安庆 246133）

法律视角下小产权房问题及解决途径探讨

蒋宇凡

（安庆师范学院法学院，安徽 安庆 246133）

小产权房问题是在经济快速发展导致法律相对滞后的情况下产生的社会群体大规模违法问题，其产生导致了农业安全等潜在危害。这一问题难以解决的深层次原因在于其内部较为复杂的立法与实践、公共利益与个人利益等各类矛盾。因此，在分析矛盾的基础上，应当从实践的角度出发，结合法学理论，构建小产权房合法化的科学规划，从有条件的给予其合法地位到完善其内外的管理，并在这一基础上深化我国的土地产权制度改革，使得小产权房问题能够得到切实有效的解决。

小产权房；内在矛盾；解决途径；土地制度

所谓小产权房，是指在农村集体所有的土地上修建的用于与农村集体外人员交易的房屋或其他建筑物。由于我国的土地结构实行二元机制，农村的土地性质属于集体所有，与城市的国有土地性质存在差别，因此小产权房无法取得具有法律效力的独立土地使用权属证书或者房屋所有权属证书，属于违法或违规建筑，而小产权房也无法与集体外人员进行合法的交易。然而小产权房与合法的大产权房相比，价格较低，能够满足中低收入阶层人员的基本生活需求，因此普遍被这一阶层人员接受，形成了大规模的购买热潮，导致社会集体违法的尴尬局面，有学者形象的将其称为“小产权房问题”。

在2015年3月1日起正式开始实施的《不动产登记暂行条例》上，小产权房问题的具体解决方案并没有出现。随着小产权房规模的不断加大，这一问题逐渐成为横亘在城乡发展建设前的巨大负担。

1 小产权房问题的产生原因与危害

小产权房问题的出现与我国经济的高速发展与地区经济发展差距的进一步加大密不可分。首先，小产权房有庞大的市场需求。在我国经济高速发展的背景下，城市流动务工人员的数量呈现爆炸式增长。这一部分人群大多选择在城市定居，但无力承担市区大产权房的高额价格，转而购买小产权房，成为小产权房最主要的消费主体。其次，小产权房有价格优势。由于避免了土地出让金等中间费用，且地理优势及相关配套措施较差，小产权房的价格大都远低于大产权房。对于社会中低收入阶层主体来说，价格优势非常明显。最后，基层政府对小产权房交易现象的放任乃至暗中鼓励也推动了小产权房问题的出现。由于基层政府可以从小产权房的交易中收取中间费用，获取经济利益，因此大多数的基层政府对小产权房的交易放任不管甚至暗中鼓励。当小产权房的交易达到一定规模引起相关主体的重视时，其已演变成一种普遍的社会现象，贸然禁止必然导致严重的社会问题，必须谨慎处理。[1]

小产权房问题的危害是显而易见的。一方面，大量小产权房的涌现严重侵蚀了农村用地，甚至对农业用地产生威胁，导致我国农业经济的进一步弱化，对我国的粮食安全造成严重损害。另一方面，小产权房的交易也有损法律的权威，使得法律的规定形同虚设。同时，这一问题也增加了我国不动产交易市场的不稳定因素，给我国不动产交易市场的健康发展与完善带来不必要的隐患。

2 小产权房问题的内在矛盾

小产权房问题作为一个困扰我国土地经济领域多年的严重问题，需要面对的理论困境是相当复杂的。它并不是一个简单的利益博弈的问题，其内部充斥着各种矛盾。这些矛盾主要表现在以下方面：

2.1 立法与现实的矛盾

小产权房的非法性主要体现在违反了《土地管理法》等相关法律法规对农村集体土地流转的规定。立法者在进行相关立法时基于对现实的认识而制定相关法律，规定集体所有的土地不得进入商品流通市场自由流通。这在当时我国农村经济较为落后、农村土地交易价值较低、农民收入主要来自农业生产的经济背景下是符合社会现实的，有助于保护农民利益。但随着经济快速发展，农村经济受城市辐射影响，土地交易价值大幅上升，单靠农业生产已无法满足广大农民的生活需求。[2]而另一方面城市务工人员的大量出现又为小产权房的出现带来了广阔的市场。在这种情况下，法律本应及时通过相关主体的解释或修改适应现实变化，对小产权房交易行为进行规范和调整。然而，在法律相对稳定性和其他因素的影响下，相关法律仍然坚持小产权房的非法性，与现实需求产生出入。这就导致立法与现实的矛盾加大，而小产权房交易主体又缺乏相应的法律知识或怀有侥幸心理，愿意以身试法。因而，立法与现实的矛盾是小产权房问题出现的根本原因。

2.2 法律权威与社会稳定性的矛盾

法治社会最重要的标志之一就是法律的权威，因此，法律应当得到普遍的遵守。不适当的行为遭到法律的否定性评价，行为主体应当为此承担责任。根据实定法的观点，小产权房交易行为毫无疑问应该被禁止和打击，相关主体也应该承担法律责任。然而，法律的目的就是为了维持社会的平衡与稳定。在一个社会群体普遍违法的情况下，这种法律的意义及作用是值得反思的，这就是所谓的“法不责众”。根据自然法和社会法学的观点，并不能直接对小产权房交易行为做出评价，而要综合社会和正义因素对其评判。实际上，鉴于小产权房在现代社会里的普遍性，显而易见的是，一旦对小产权房存在价值进行直接的否定评价，必然会导致大量相关主体的强烈反对，对社会稳定性造成严重打击。[3]此外，小产权房交易链是一个牵涉到多方主体利益的经济链条，尤其是与广大人民群众的利益息息相关，更要求政府谨慎对待，不能轻易对其做出惩罚。然而，如果长期回避这一问题，又会对法律的权威和公信力造成损害，降低法律的效用，不利于法治社会的建设。因此，尽管在一般意义上法律权威与社会稳定是一个问题的两个方面，但是在小产权房这一个例中，这两者是对立的，存在极大的矛盾。

2.3 弱势群体利益与政府政策导向的矛盾

在小产权房问题中，农村居民和小产权房购买人都属于社会边缘阶层人员。前者是无法享受城市福利待遇和拆迁补贴的农村居民，后者是无力在城市购买大产权房的中低收入阶层人员。尽管有少数该类人员属于投资买房型，然而不能否认的是这一群体基本上代表了农村城镇化进程中的弱势群体，他们无法在改革开放和经济发展的进程中享受到和城市居民同等的社会福利，利益被长期忽视，而小产权房就代表了其利益的诉求。尽管这一诉求是以非法的方式提出，但也应当引起我们的重视。如果贸然禁止小产权房的发展，可能会造成进一步的不公平。当然，这种行为不能得到鼓励，因为毕竟属于违法行为。另一方面，正如前文所述，这种行为也必然会对城市的健康发展和合理规划造成危害。换言之，这种行为不符合政府基于整个社会综合发展考虑而制定的政策。从这一方面来说，如果要想实现政府政策的实现，就有必要遏止这种行为。总之，小产权房问题的解决难点之一在于如何平衡弱势群体利益与政府政策代表的最大化的社会群体利益。在一般情况下，这两者之间的利益取向是一致的，但是在小产权房问题这一个例中，这两者之间的取向是有矛盾存在的，需要我们深入思考，寻找解决的方法。

3 小产权房问题的法律解决途径

如前所述，小产权房问题是各类矛盾的交锋，是一个极其复杂的问题。因此需要探讨这一问题的解决方案。解决小产权房问题要从现实入手，在充分平衡各方利益的基础上实现共同利益最大化。在充分分析这一问题的各种影响因素后，本文试提出如下观点：

3.1 首先，有条件的承认部分小产权房的合法地位

在现行经济条件下，承认小产权房的存在是有理论依据的。其依据在于，从历史的角度考虑，集体对其所有的土地应当享有完整的产权。而完整产权的权能应当包括使用权的转让。[4]此前法律出于社会公共利益的需要限制了集体产权的产能，但就目前现实来看，此种限制已无必要且在事实上已被严重削弱，严格坚持其限制缺乏正当性和实际意义。从相关法律的具体效用，即切实保护农民利益与促进农村经济发展的角度上来说，应当通过解释或修改法律，适度放开对于集体经济的限制，促进农村土地合理和多方位的使用，调整农村产业结构，增加农民的收入，完善集体土地所有制与国有土地的所有制的二元机制。

具体来说，在法律调整的基础上，笔者认为首先应当统计和鉴别小产权房的类型。对于占用农业用地，尤其是耕地的小产权房，由于其严重侵犯了社会公共利益和国家的粮食安全，应当予以拆除。对于其他类型的小产权房，需进一步甄别其质量安全是否得到保障。若质量安全存在问题，参照城市大产权房未通过质量验收的相关规定处理。对于质量符合标准的小产权房，则在其补缴对于相关损失的补偿费用后，予以登记、发证，承认其合法地位。[5]

3.2 其次，确定小产权房的管理机关和管理机制

从理论上说，小产权房建立的基础在于集体所有性质的土地。而在集体所有土地建立的小产权房上实行国家管理的话，必然导致国家公权延伸太广，影响相邻场域的集体权利。同时，这样会导致管理机关效力的冲突。因此，如果承认具体对于其所有的土地享有完整产权，就应该确定小产权房的管理权来自于集体。亦即其管理机关应当属于集体内部机关。[6]

在小产权房的管理费用上，笔者认为，在小产权房交易之时集体所收取的费用应当具有综合的性质，其中包括土地出让金和税费。因此，集体在进行管理之时不得再行收取管理费用，只能收取相关损失分摊机制下小产权房所有人应承担的份额。此外，小产权房应当实行内外双向管理机制，房屋内部管理的事宜由小产权房房主建立委员会或基金会解决，以减轻集体负担，充分尊重人民权利。

对于有些学者提出的小产权房应当类比经济适用房、廉租房进行管理的观点，笔者认为，二者在机制、性质、政府干涉度等方面都存在极大差别，前者主要是市场导向的结果，而后者是国家进行保障而直接干预的后果，难以进行类比适用。因此，这一观点值得商榷。[7]

3.3 最后，在明确小产权房法律地位的基础下加快我国的土地制度改革

小产权房问题的出现是我国土地矛盾的一个侧影，解决小产权房及其他的土地交易流转问题最根本的方式在于我国土地制度的改革。目前我国现有的土地制度侧重保护国家及社会公共利益，相应的牺牲了农民的利益。因此，一方面要加大对于农民的保护力度，使得农民能够成为土地合法交易的直接参与者和受益者，同时对于农民进行农业生产活动的提供进一步的帮助和补贴，确保农民自愿进行农业生产，而不是以行政强迫的手段逼迫农民“退房还田”。另一方面，加快农村土地科学使用结构的调整，激发城市国有土地与农村集体所有土地二元机制的活力，通过各种形式实现农村集体土地的商业化运行，在保证农业用地安全的前提下完善农村用地结构，实现多方位、多层次的发展，争取农村土地效益的最大化，提高农村经济发展水平，减少收入差距，同时缓解城市的房地压力。

小产权房问题的产生表明了我国经济快速发展态势下上层建筑相对的滞后性以及人民群众法制观念的淡薄，值得我们深思。要想解决这个问题，不仅相关国家机关需要做出行动，社会大众也需要进一步加强法制观念，为我国经济的健康良性发展与法律权威的树立做出应有的贡献。

4 结语

马克思主义的国家观认为，国家是统治阶级行使权力的政治工具。在我国，国家就是人民群众实现人民民主专政的方式。因此，人民群众的利益是国家追求的最终目标，对于小产权房一味的禁止是有违国家使命的。当然，从法律权威的角度上来看，即使法律等上层建筑在特定时期不完全符合经济发展的要求，也应当通过合法的程序对法律进行解释或者修改，而不能直接忽视法律的存在，采取违法的方式追求利益。在探讨解决小产权房问题时，我们不仅要在理论上构建小产权房合理合法化的路径，更要对这一问题进行深层次的反思，从法律社会学或者法律的现实主义出发，提出这一问题的解决方案。

[1]马俊驹，王彦.解决小产权房问题的理论突破和法律路径——结合集体经营性建设用地平等入市进行研究[J].法学评论，2014,（02）：82-89.

[2]刘灿，韩文龙.小产权房的出路何在——基于产权经济学的分析视角[J].当代财经，2013,（02）：5-15.

[3]程浩.集体土地制度视角下的小产权房开发管制研究动态分析[J].经济社会体制比较，2013,（03）：201-211.

[4]陈淑云，周静.“小产权房”合法化的破解路径与产权确定[J].湖北社会科学，2016,（01）：74-79.

[5]李祎恒.论小产权房征收之衡平补偿[J].政治与法律，2014,（05）：116-127.

[6]徐学英，谷劲松，郭磊久，付圆.已入住小产权房的法律解决路径——基于对北京市海淀区S小产权房小区的调查[J].农村经济，2011,（10）：11-14.

[7]刘东坤.“小产权房”的出路：新型住房福利政策的建立[J].湖南科技学院学报，2013,（07）：118-121.

[8]张千帆.农村土地集体所有的困惑与消解[J].法学研究，2012,（04）：115-125.

责任编辑：邓荣华

D922.3；D923

A

1672-2094(2016)03-0004-03

2016-04-25

蒋宇凡（1994-），男，安徽合肥人，安庆师范大学法学院2012级学生。研究方向：法学专业。