减刑、假释程序中的检察监督

陈鹏飞 张 静（重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711）

●司法实务

减刑、假释程序中的检察监督

陈鹏飞 张 静
（重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711）

在减刑、假释程序中，存在着检察监督弱化和虚化的现实困境。配合性监督泛滥，柔和性监督是主流，被动性监督成为常态。从具体层面上看，是由于减刑、假释程序具有高度封闭性，检察机关的监督手段有限；从根本层面上看，是由于检察监督的法律定位有违检察权运行的基本规律。为保证检察监督能够真正对减刑、假释起到实质性的监督作用，保证减刑、假释程序的有序性与严肃性，应当赋予检察机关直接参与刑罚执行活动的权力，从源头上进行检察监督，还要摒弃传统检察监督的法律定位，转变监督模式。

减刑；假释；检察监督

我国刑事诉讼理论与实践深受前苏联的影响，刑事诉讼程序被划分为侦查、起诉与审判若干个诉讼阶段，每个阶段由不同的诉讼主体负责，也就是通常所说的诉讼阶段论。在我国刑事诉讼中，各个阶段之间是平行并列的关系，呈现出流水作业的特征，有人对此形象地比喻为“铁路警察，各管一段”。在诉讼阶段论之下，每个诉讼阶段都呈现出高度封闭性和自治性的特征，体现了分权制约的精神。但是，各个诉讼阶段之间明显隔离，虽有分权，但制约不足，在减刑、假释程序中表现得尤为明显。减刑、假释是刑罚执行变更的重要内容，有利于节省司法资源，提高改造效果；反之，则会导致刑罚执行的随意性，滋生腐败，最终破坏法治秩序。由于减刑、假释程序具有高度封闭性，缺乏足够的外部监督，检察权难以真正有效制约执行权，以致引发了诸多现实问题，引发了社会公众的诟病。一直以来，国家高度重视减刑、假释问题，先后出台了多个司法解释，试图从程序和实体方面规范减刑、假释程序的运行。但这些改革措施都未能深入到问题的根源，改革的效果有限，检察监督弱化和虚化的问题依然存在。导致检察监督弱化和虚化问题的根源并不在于立法规定不科学，程序设计不严密，也非执法不严格，而是在于决定减刑、假释的刑罚执行环节高度封闭，检察监督力量无法深入到减刑、假释的源头，以及检察机关在履行监督职责时的配套措施不完善。加之我国理论与立法对于检察监督的定位偏离了检察权运行的基本规律，使得检察机关难以发挥法律守护人的职责。前些年，减刑、假释程序问题是学界的讨论热点，诸多专家学者从不同的角度对问题进行了分析，并探讨出了一系列旨在解决困境的措施。如今快过去10年了，当初讨论的这些问题依然存在，当时提出的措施没能真正地、彻底地解决这些问题。笔者再论减刑、假释程序中的检察监督问题，就是试图从实践操作和检察权运行的层面揭示问题产生的原因，并尝试触及到减刑、假释程序的源头，从根源上解决问题。

一、检察监督弱化和虚化的主要表现

（一）配合性监督泛滥

配合性监督，是指监督双方对于监督行为和程序运行存在着互相配合的情形，即检察机关与执行部门互相合作，共同完成监督程序。在配合性监督之下，检察机关进行的监督行为不会给执行部门带来过于严重的后果，包括法律后果和业绩后果，一般情况下只是针对一些无关紧要的问题提出建议性质的监督意见；而执行部门对检察机关提出的监督意见也早有预判，愿意通过回函、答复等形式积极配合检察机关，双方之间就监督权力如何循环形成了默契。配合性监督的危害是不言而喻的，直接导致检察监督在相当程度上失去了存在的意义，丧失了权力制衡的功能。配合性监督泛滥，从主观上看是因为考核的需要，检察机关为了快速、高效地完成考核任务，提升检察建议的采纳率，就只能提出不痛不痒的监督意见，而不涉及减刑、假释程序的核心问题，对于存在的问题事先就向执行部门明示或暗示不予深究。这样，执行部门也乐意接受检察机关的检察建议，既可以帮助检察机关完成考核任务，搞好与监督机关的关系，又不对自己造成负面影响。从客观方面看，配合性监督泛滥也是一种无奈的选择。下文将要提及，减刑、假释程序具有极强的封闭性，检察人员无法深入其中，因而也就无法进行实质性的监督，检察监督在减刑、假释程序中运行范围始终只能限于程序外部，从业已形成的文书、材料上发现一些表面问题。笔者在进行调研时就有检察人员提出“并非我们不想监督，而是我们根本无法深入到减刑、假释程序当中，等我们能够介入时，最为重要的材料和结论都已经定下来了，我们检察机关基本上是被排除在外的。”

（二）被动性监督成为常态

检察监督沦为被动性监督，主要表现在其事后性和局外性的权力。就减刑、假释程序而言，服刑人员能否获得提请减刑、假释的资格，基础条件就是服刑人员确有悔改或立功表现。而判断服刑人员是否具有悔改或者立功情形，主要是通过其日常服刑中的表现来确定。基于对服刑人员的管理和激励，执行机关普遍采取考核计分的方式，根据每个服刑人员具体表现以得分的形式进行量化考核，并根据最终的得分情况对服刑人员形成最终的评价，并据此决定是否为其提请减刑、假释。也就是说，服刑人员能否获得减刑、假释的机会，决定性环节就是日常的执行管理。在减刑、假释程序中，只有在执行机关已经得出决定性的考核结论，基本确定了服刑人员能否减刑、假释，检察机关才有机会进行法律监督，很显然，这是一种事后监督。实践证明，事后监督对减刑、假释最终结果并无实质性影响，难以对执行权形成有效的制约作用。①刘漫漫、冯兴吾：《当前我国减刑制度存在的问题及对策》，《中国刑事法杂志》2011年第8期。在诉讼阶段论之下，检察机关在减刑、假释程序中只能扮演着“局外人”的角色，划分诉讼阶段并无不妥，但理论与立法上对此理解却出现了一定的偏差，将阶段划分、职责分工理解并设置成互相隔绝，非该阶段的法定主体就无话语权和参与权，反映到刑罚执行中就是检察机关不能当介入刑罚执行。上文已经论及，减刑、假释的源头在于日常的刑罚执行，将检察机关隔绝于执行程序之外，怎么可能进行检察监督？执行机关提交的书面材料在提请减刑、假释之前已经经过了层层的内部审批，在形式上几乎是滴水不漏。可以说，对于执行机关提请减刑、假释的案件，如果不在刑罚执行层面进行同步的、实质的监督，那么减刑、假释就会处于监督失控的状态，最终必然导致检察监督的弱化和虚化。①邢娜：《对减刑案件检察监督权配置的思考》，《中国刑事法杂志》2010年第1期。当前减刑、假释程序中的检察监督，是隔着高墙的监督，只是形式上的监督，检察机关的角色几乎就是局外人。试问，检察机关不参与到刑罚执行活动中去，怎么可能进行得了检察监督？无法实施有力的检察监督，这样的检察机关还是法律监督机关吗？

（三）柔和性监督是主流

从立法表述上看，检察权是一种刚性权力，事实上也应当具有足够的刚性，才能起到权力制衡的目的。但在减刑、假释程序的监督过程中，检察监督权在实践运行中展现出的主要还是一种建议性质的权力，这也是检察监督弱化和虚化的制度性原因之一。检察建议，本是检察机关进行监督的一种相对柔和的形式，但检察建议远非检察监督的全部，但是在实践中却成了监督的主要手段。很多时候，即使检察机关发现执行机关在刑罚执行和减刑、假释程序中有不当或违法行为，只要没有严重到触犯刑法的程度，往往就只能以检察建议的形式督促执行机关整改，由于涉及到的问题一般都是无足轻重的，执行部门也乐意接受这种柔和的监督。至于纠正违法通知书，也是一种较为常见的监督形式，也比检察建议更具刚性，但是正由于其刚性较强，检察机关在采用时也十分谨慎，以致适用率很低。同时加之执行部门对纠正违法通知书也比较敏感，对这一监督方式则不太愿意采取配合性的态度，是否采纳并良好地纠正，则完全取决于执行部门的意愿。在减刑、假释程序中，我们很难期待检察监督权能有多大的刚性，以致有人戏称检察机关是专门发表同意减刑、假释意见的“花瓶”。②蔡杰、肖伟：《减刑程序中检察参与的缺失与构建》，《人民检察》2007年第10期。出现这样的局面，并非是检察机关殆于行使职权，也不是执行机关提请的减刑、假释完全正确，而是在当前的权力配置下无法进行强有力的监督。事实上，不仅是在减刑、假释程序中，在刑事诉讼的各个阶段，检察监督都面临着类似的问题，如此柔和的监督怎能履行法律守护人的功能角色？立法还赋予了检察机关针对违法情形的调查核实权，那么这一更具刚性的权力运行状态如何呢？可以说，调查核实权运行中障碍重重，执行部门随便就能找出看似合理的理由将检察机关拒之门外，而检察机关也往往无可奈何。同时，由于执行机关提请减刑、假释并非“一案一报”，而是“一批一报”，每次提请减刑、假释的案件动辙数百件，而检察院派驻执行场所的检察官数量有限，往往只有几个人，在有限的办案期限内能够完成书面审查已属不易，更不用说实地调查核实。

减刑、假释程序中检察监督不力的危害是显然的，直接导致了刑罚执行活动的无监督状态，这也是执行程序中腐败滋生、法治秩序破坏的直接原因。从目前的权力生态来看，除了检察权之外，还没有哪个权力能够更好地担当起这一监督职责，而这一近乎唯一的制约力量都面临着虚化和弱化的境况，那么整个刑罚执行体系又该何去何从？

二、问题的根源：减刑、假释程序的封闭与检察权力定位的偏差

（一）减刑、假释程序的高度封闭

从具体层面上看，从启动减刑、假释程序到最终的裁判，基本上都是通过书面形式完成的。真正决定对服刑人员减刑、假释与否，以及减刑、假释是否合法，关键在于刑罚执行环节的考核计分。因此，从实质意义上看，减刑、假释程序的源头并非执行机关的提请，而是开始于并决定于刑罚执行环节。根据司法解释的规定，对服刑人员提起减刑、假释的基本流程是：先由分监区监管民警集体研究，提出提请减刑、假释的建议→报经监区长办公会议审核→报送监狱刑罚执行部门审查→提交监狱减刑假释评审委员会→狱内公示→征求检察机关意见→向法院提请减刑、假释，并将建议书副本抄送检察机关。检察机关所能介入的环节最早是在监狱减刑假释评审委员会会议，检察机关可以应邀列席会议，发表意见。不难看出，对于检察机关而言，减刑、假释程序有着高度的封闭性，关键性的环节对检察机关是隔绝的。检察机关只有在分监区、监区、监狱刑罚执行部门三重审查通过后才有可能介入减刑、假释程序，而在此时，减刑、假释的结论已经基本形成，形式上的问题也基本修复，参加会议、查阅材料也只是个形式，无关大局。近年来，随着执法规范化的推进，减刑、假释的程序设计已经相当严密，很难通过具体的报请和审查程序来达到非法目的，真正容易滋生腐败的环节还是在于刑罚执行的过程，尤其是对服刑人员的考核计分过程。实践案例证明，导致不当的减刑、假释，以及腐败行为，大多是出现在刑罚执行环节。而基于安全因素考虑，刑罚执行工作是在极度保密、高度隔绝的环境完成的，外部力量很难逾越到高墙之内，也就是在这样封闭的环境下决定了服刑人员能否得到减刑、假释，这也是一直以来被广为诟病的环节。没有监督就没有真实，没有制约就没有公正，在高度封闭的条件下，难以保证减刑、假释的正当性。

（二）检察权配置上的偏差

从根本层面上看，减刑、假释程序中检察监督的弱化与虚化，还有检察监督的权力配置存在偏差所导致的体制性障碍方面的原因。在我国，司法实践与理论研究通说认为，检察权是司法权，作为检察权的组成部分，检察监督权也应当保持司法权的中立性与被动性，避免积极的检察监督权对其他权力的不当干涉。这一观点和立法设计在某种意义上讲也不无道理，但关键在于，检察权的司法权属性并不完全等同于审判权，不代表检察监督就只能消极被动。在笔者看来，我国的检察权在整体上固然属于司法权，但检察权的司法权属性却不是我国审判权语境下的司法权或者西方语境下的司法权，而是极具中国特色的司法权。如审查决定逮捕类似于西方的司法审查，而法律监督地位又与西方检察权的“国家权力之双重控制”基本一致。我国对检察监督的法律定位不符合检察权的运行规律，也是违背大陆法系国家检察机关和检察官功能角色的基本定位，弱化甚至虚化了检察监督。①万毅：《论检察监督之模式转型》，《法学论坛》2010年第1期。因此，对于检察监督的法律定位不能脱离现实条件，更不能以西方语境下司法权的被动性和中立性要求直接在我国套用。在我国刑事诉讼中，检察监督的中立性应当更多的体现在客观公正方面，也就是说，检察机关在行使法律监督权过程中，不能仅从检方的角度和利益需要来看待和处理问题，而是要以客观公正的态度来进行监督，只服从于法律和事实，不涉及检察官的个人立场和利益取舍。从某种意义上讲，检察监督的中立性是一种主动的、积极的中立，通过积极地履行职能来实现司法公正。并且，检察机关的职能也决定了检察监督不可能是被动的，更不可能是超然的，检察职能本身就带有明显的主动性特征，无论是职务犯罪侦查、起诉，还是诉讼监督，都是主动的职权行为。在刑罚执行过程中，纸面上的应然设计与实际中的实然效果却有着极大的落差，正是在对检察监督的不科学理解和定位之下，检察监督的权力配置偏离了应有的规律，这也是检察监督在刑罚执行以及减刑、假释程序中监督难的根本所在。

（三）配套性措施不完善

配套性措施主要包括检察机关考核指标设置和派驻检察室日常问题。就考核指标而言，各地往往设置了检察建议和纠正违法通知的数量以及采纳率等等方面，这些指标的设置本无厚非，但考核指标普遍呈现对量的追求大于对质的追求。由于考核指标的完成情况，直接决定了对检察机关刑事执行检察监督部门和检察人员的业绩，从而影响到对部门和个人的评价，甚至还与个人的职业前途与经济利益挂钩，对他们来说最重要的当然就是完成考核任务。考核指标设置的不科学，以致检察机关启动监督程序不再是严格执行法律授予的职权，而是根据考核指标要求进行选择性监督。此外，检察机关无法进行强有力的监督，还与配套性措施不足有关联。由于检察机关派驻在执行部门的检察室都是设置在其内部，从使用的办公用房、用水用电，到日常饮食、基本办案物资都是由执行部门提供的，也这导致了检察机关在进行监督时难免会有所顾忌。在长期的工作中，检察人员往往与执行部门民警形成了较好的个人关系，如果过分监督必然会影响到和气。

三、问题的解决：标本兼治

要从根本上解决检察监督弱化和虚化的问题，应当从技术层面和根本层面着手，赋予检察机关实质性的监督权，通过由“局外人”到“参与者”的角色转变，以同步监督替代事后监督，打破刑罚执行工作的封闭性，将检察监督延伸至刑罚执行环节，还要在根本层面上检讨现行的检察监督权力配置的基础上，重新对检察监督进行法律定位，转变监督模式。

（一）解决问题的关键：源头上进行监督

既然减刑、假释程序中检察监督问题的源头在于刑罚执行环节，那么检察机关只有参与执行场所的日常管理活动，介入刑罚执行工作，才能有效地转变程序封闭、无从监督的局面。目前来看，以考核计分的方式对服刑人员进行量化评价，是执行机关进行日常管理、激励服刑人员积极改造的必要手段，也是目前最为有效的管理方式，以考核计分为基础的减刑、假释模式具有较强的可操作性，总体上讲，也能够保证减刑、假释程序的公正性和有序性。检察机关参与日常管理活动，正是为了保证考核计分的真实性与合法性。当然，检察官不可能代替管教民警直接实施日常管理活动，也不可能事必躬亲。因此，以书面间接审查和其他直接监督方式相结合的方式参与日常管理活动，进行直接的检察监督较为现实。

第一是完善现行的书面审查制度。执行机关应主动将各类日常考核材料报送派驻检察室，检察官及时进行书面审查，特别是职务犯罪、涉黑涉恶涉毒犯罪，以及减刑次数多、间隔时间短或者过于高产高分的服刑人员，尤其要严格审查。通过审查书面材料，检察官认为存在疑问需要核实的，可以随时进行核实，询问服刑人员的意见，查阅原始材料，发现考核计分不合法或过于不合理的，及时要求执行机关予以纠正。刑罚执行活动十分繁杂，对于多数情形，以书面监督的方式符合实际情况。

第二是提高检察监督的技术化水平。要加大派驻检察室的经费和技术投入，支持派驻检察室建立电子化、网络化的监督系统，将执行场所的监控设备与派驻检察室连通，使检察机关能够通过监控终端监控到执行场所的情况，以电子监控系统的方式实现对刑罚执行场所的同步监控。通过技术手段，能够有效地克服检察机关人员不足与执行活动工作量庞大的矛盾，还能将刑罚执行活动纳入检察机关的直接监督之下，从而打破刑罚执行活动的封闭性。当然，建立同步监控系统涉及到的部门利益冲突也不容小视，还需要从较高的决策与立法设计层面进行协调。

第三是要探索建立检察官巡视制度。尽管2012年最高人民检察院出台了《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》，但是这一规定缺乏长效机制，主要是上级检察机关进行，主要方式也是书面检查为主，加之时间短，有些在巡视之前已经下发了通知，在实践中的宣示意义要大于其实质意义，甚至成为形式化和走过场。①衡阳：《论监所检察之巡视制度》，《中国检察官》2015年第1期。笔者主张将巡视权下放给派驻检察室，行使《意见》规定的巡视权力，使之成为其日常工作的组成部分，这样更有利于保证巡视效果。检察官可以独立地、不受监控地对刑罚执行场所进行不定期巡视，随机检查执行工作，听取服刑人员的情况反映，直接抽查日常管理活动。

（二）解决问题的根本：检察监督的理性定位

我国立法对于检察权的定位偏离了检察权的运行规律，使得检察监督呈现出事后性、局外性和建议性的特征，造成监督难的困境。打破刑罚执行活动封闭性，将减刑、假释置于检察机关的有效监督之下，是在治标层面解决问题，要从根本上解决检察机关对于减刑、假释监督不力的现状，还要深入推进检察改革，转变监督模式，让检察权的法律定位与权力配置回归本位。我们应当正在科学认识与理解检察监督的性质基础上，遵循检察监督应有的运行规律合理配置检察监督，将减刑、假释程序中的检察监督定位为积极的、主动的权力。

一方面，要理清检察监督与刑罚执行的诉讼关系。有学者提出，应当借鉴国外立法，将检察机关定位为刑罚执行主体，检察机关在执行中居于主导地位，使刑罚执行机关附属于检察机关。②董坤：《检察机关减刑、假释同步监督的路径化构建》，《西南政法大学学报》2012年第1期。这一设想固然有其可取之处，能够将刑罚执行工作置于检察机关的直接监督之下，也能保证减刑、假释程序中检察监督能够起到实质性的作用，但就我国目前的实际情况来看不太现实，既容易造成检察机关权力过于集中，还会带来巨大的改革阻力，不具有可操作性。笔者认为，当前这种将刑罚执行与检察监督分立的权力构架基本上是符合现实情况的，基本上能够保证刑事诉讼的有序运行，刑事诉讼改革也应当在这一基础之上稳步推进。但是，检察监督与刑罚执行之间的诉讼关系也需要进一步理清，至于如何理清二者之间的关系，核心在于明确检察机关的角色。检察机关是法律的守护人，监督法律的实施，在刑罚执行过程中应当是参与者和监督者的角色。刑罚执行作为刑事诉讼的一个环节，当然要接受检察机关的监督，并且这种监督还应当是近距离的和实质性的监督。检察机关不负责直接的刑罚执行工作，但在权力位阶上检察机关应当是高于执行机关的监督者。检察机关还应当是参与型的监督者，在权力配置上，监督权也应当是高于执行权的，针对不当或者违法情形可以施以一定的否定性措施。理清检察监督权与刑罚执行权，增强检察机关对刑罚执行程序的控制力，保证刑罚执行的合法性与合理性，从而在源头上保证减刑、假释的公正性。

另一方面，还有必要赋予检察机关实质性的调查权与处分权。没有实质性的权力为保障，检察监督就不可能真正落到实处。在刑罚执行过程中，还需要赋予检察机关实质性的调查权。目前，检察机关的调查权主要是审查书面材料和询问服刑人员，这些常规的调查手段应对常规问题还可能有效，但对于一些较为疑难的问题却难以奏效。笔者认为，检察机关的实质性调查权应当进一步扩展，如调取反映执行过程的监控录像。实质性的调查权，还应当是独立的调查，排除监管人员对于检察机关调查活动的监视。同时还要明令执行部门不得以任何理由拒绝、妨碍检察机关的调查活动。要保证检察机关的监督能够得到落实，约束执行行为，还需要以实质性的处分权来加以保障。只有以实体处分权取代建议权，才可能从根本上强化法律监督效果，针对执行机关的不当或违法行为，除了现有的检察建议和纠正违法通知之外，检察机关还可视情节的轻重给予建议责令改正、建议其上级追责等处分。①陈鹏飞：《减刑、假释案件开庭审理及相关程序问题研究》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第4期。

（三）完善配套措施

要重新评估考核评价体系，以更为科学的考核指标实现指引效果，逐步实现由数量型考核到数量与质量并重型的转变。对于减刑、假释程序中较为核心的问题的监督，要加大其比重，如减刑、假释弄虚作假、徇私舞弊等，鼓励检察人员克服困难深入到减刑、假释程序当中，对于纯粹的工作性检察建议，要降低其在考核体系中的比重。此外，要加大对刑事执行检察部门的经费与人员投入，实现财、物的独立化，避免“吃人的嘴软、拿人的手短”，同时对派驻监所检察人员的轮岗频率，避免形成不良的“熟人圈”。

四、结 语

笔者无意于扩充检察权力，只是基于现实的困境而不得不提出其解决路径。任何权力，如果没有监督制约，就容易走向恣意。减刑、假释直接关系服刑人员的改造效果和刑事判决的严肃性，必须置于严格的监督之下，这已是全社会的共识。我们一直都在改革，试图以严密的程序控制和严格的实体规制来解决这些问题，改革力度不能不说是空前，但是，我们也不能不反思，为什么这一次次的改革仍然没能解决问题？为什么减刑、假释程序中会一次又一次地成为腐败的温床？为什么我们的法律监督者在减刑、假释程序中无能为力？其中的原因就在于权力没有得到有效地制约。诚然，检察监督是中立的，但中立不代表消极被动，更不代表检察监督只是纸上谈兵，检察机关的职责决定了检察监督不能是一位姗姗来迟的“局外人”，只有积极地参与到减刑、假释程序当中，以同步监督来替代事后监督，从旁观者转变为参与者，以实质处分权取代建议权，才能真正担当起法律守护者的职责。减刑、假释中的检察监督的弱化和虚化，固然有着技术层面的不足，但根源还是在于检察监督的法律定位与权力配置违背了检察权的基本规律。从技术层面和制度层面推进改革，标本兼治，是我国减刑、假释程序改革的必由之路。

（责任编辑：丁亚秋）

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1674-9502(2016)04-139-07

重庆市北碚区人民检察院

2016-03-21