美国联邦监狱产业运营对我国监狱生产的启示

商希雪（布鲁塞尔自由大学，布鲁塞尔）

●域外借鉴

美国联邦监狱产业运营对我国监狱生产的启示

商希雪
（布鲁塞尔自由大学，布鲁塞尔）

当前新型的监狱产业经济正处于蓬勃发展时期，新时期中国监狱产业已经取得了突飞猛进的成就，监企分离改革的尝试和运营由试点探索已经扩展到全国范围，为监狱产业经济模式的发展和转型提供了契机，我国监狱企业的运营也正趋于同国外先进作法接轨。监狱劳动是中美两国监狱体系下共同采用的服刑人员矫正手段：立法层面上，中国和美国联邦监狱在监狱劳动上的立法也极其相似；规模组织上，中美两国在监狱劳动力规模上相似，同时在监狱产业的管理模式上存在诸多共通之处。然而，当前我国监狱产业与美国监狱产业在生产组织、经营管理、产品销售上仍存在制度上的差距。本文通过介绍和分析美国联邦监狱产业的生产运营的制度设计，以此尝试给中国监狱产业改革带来一些有益的启示和借鉴。

监狱企业；美国联邦监狱经济；生产运营；法律政策

一、美国联邦监狱产业公司（FPI）

（一）背景介绍

1934年6月23日，美国国会通过一项法案①[1] Pub.L. 73 461, 48 Stat. 1211, Enacted June 23, 1934.授权成立美国联邦监狱产业集团（全称Federal Prison Industries, Inc.，简称FPI），FPI于同年12月在6917号总统行政命令②Executive Order 6917 of 11 December 1934.下正式建立起来。同时，国会在法案中允许FPI运用“UNICOR”作为其商标名称，从此以后，“UNICOR”被广泛运用于美国联邦监狱产品的市场交易中。FPI自成立起就是一家全资的国有公司，其成立的宗旨是要通过工作培训使服刑人员成功回归社会，预防再犯罪的发生，进而保护社会的利益。FPI负责组织联邦监狱内服刑人员进行工业生产或提供劳务。③Bill McCollum and William McCollum (Eds). (1996). Federal Prison Industries, Inc: Hearing Before the Committee on the Judiciary. U.S. House of Representatives. Diane Publishing.

FPI在本质上是服刑人员的劳动矫正项目，它的存在不是为了进行商业活动，而是为服刑人员的释放做准备工作。项目的目的是帮助服刑人员在劳动中获得职业技能，顺利回归社会后成为遵纪守法的公民。而在工作技能训练过程中所生产的工业产品或提供的劳动服务，只是这一目标的附带性成果。事实上，尽管FPI在进行着工业生产和商业运营，它的真正价值却在于通过这些工业或服务项目对服刑人员进行职业技术上的培训，积累他们的工作经验，有助于服刑人员回归社会后找到合适的工作，成功转型成为合法的纳税人。①Warren E. Burger. (Nov. 1985). “Prison Industries: Turning Warehouses into Factories with Fences”. Public Administration Review Vol. 45, Special Issue: Law and Public Affairs , pp. 754-757.

二、FPI生产组织

（一）自营产品和服务项目

对于FPI自主产品的范围和种类，按照法令要求，①18 U.S.C.§4122: Administration of Federal Prison Industries.FPI应尽可能进行多样化的产品生产，从而最大程度地降低FPI对某个单一社会产业的影响。当今，FPI大约在其名下开设了109家联邦监狱工厂，生产近175种不同类型的产品和服务，其中，FPI销售给联邦政府的产品和服务达80多种。总体上，FPI生产活动涉及纺织业、电子制造业、汽车组装、汽车零件、工业原料、办公家具制造、回收活动等。具体来说，FPI的产品门类包括衣物纺织、电子元件、车队管理、工业品、办公室设备、回收电子产品等；②具体产品有：服装加工、奖杯和奖牌、仓库货架、电子产品及元件、电子产品回收利用、节能环保产品、仓库装卸设备、食品陈列货架、内外部标识、床垫床单和窗帘、办公室设备、护目镜、设备、轮胎，汽车组装等。FPI服务业包括数据输入和编码、呼叫中心和帮助台语音服务、印刷装订、文字处理、衣物洗涤、商品包装等。其中，在FPI产品的市场标识上，一般会被“绿色环保”、“服务类”、“参与自由市场竞争”、“被政府优先购买”、“不被政府优先购买”等标识预先标记，从而有利于顾客挑选产品，进而做出最佳的购买选择。

FPI产品的质量标准，按照法令要求，③18 U.S.C.§4124: Purchase of Prison-made Products by Federal Departments.FPI销售给政府部门的产品，其质量和安全标准应与社会私营企业提供给政府部门的产品一致，FPI的产品需要经过ISO-9001:2008标准的认证，FPI的回收项目也需要经过R2标准的认证。FPI也努力开发自己的产品特色，在产品的销售策略上，FPI一直致力于建立自身的品牌意识。产品的市场宣传侧重表达FPI是联邦监狱服刑人员回归社会矫正项目的重要组成部分，它为服刑人员提供学习职业技能的平台，有利于服刑人员回归社会后实现就业，降低再犯罪的可能，最后节约社会司法成本。进而将这样一种保护社会的理念附加到FPI产品中。详细来说，UNICOR产品的特色按照以下理念被广泛宣扬：（1）社会价值：减轻国家财政负担、利于社会稳定、提高公共安全、给服刑人员转变为守法公民的第二次机会，总之，购买联邦监狱产品是完全有利社会的行为。（2）扶持小企业：FPI代表政府实现对小企业的扶持和支援，近50%的FPI采购资金支付给了正处于发展初期的小型企业。（3）真诚：作为国家司法机关所属的一个部门，UNICOR严格遵守法律和行业规范，以最高的行业标准指导自身的产业活动。（4）可靠：FPI有着80多年的商业历史，其良好的第一印象和几十年的稳定商业合作关系，足以证明FPI可以对所有销售的产品负责。（5）美国制造：美国制造的产品和提供的服务向来以优质著称，支撑起了国内就业和国家经济。（6）购买划算：产品最大程度的满足顾客的消费需求。（7）质量保证：SAP生产体系下，配备严格的出厂检测程序，UNICOR符合甚至超出ISO 9001:2000认证标准的要求。同时，LSS流程提高了生产效率、减少工业浪费。（8）全面绿色环保：减少、再利用、回收一直是FPI所倡导的绿色生产理念，贯穿到原材料购买、产品生产、产品包装、货物运输的全过程。（9）全国覆盖：UNICOR产品随处可购买，全国范围内广泛分布的生产点，配备最先进的订单追踪、通讯服务、物流运输、货物储存等技术支持。（10）全面解决方案：无论是整体承包还是客户定制的各种大小型项目，FPI都有能力给出具体方案，灵活处理顾客的重要需求。

（二）劳务加工项目

FPI认为，越来越多的同社会私营企业合作与协助服刑人员顺利回归社会是一种良性循环关系，两者互为补充而不是相互排斥。监狱劳动力可以用于生产FPI自营产品，也可受雇于监狱外的社会私营企业，为其提供劳务加工服务。事实上，尽管FPI是主要的监狱劳动力雇佣方，监狱外的社会私营企业仍然有很多机会运用监狱劳动力。①Caitlin Seandel. (June 27, 2013).“Prison Labor: Three Strikes and You're Hired”, 参见 http:// ellabakercenter.org/blog/2013/06/prison-labor-is-the-new-slave-labor [访问于2015年7月20日].“通过转包产品和服务给FPI，私营企业可以节省加工时间、降低劳动成本，占据市场竞争优势，最后得到丰厚的市场利润。”这是FPI向私营企业出租监狱劳动力打出的广告语，在这一模式下，私营企业可以通过支付给FPI一定的劳动力使用费，进入FPI生产车间，由监狱劳动力为私营企业加工产品。②Nile Bowie. (6 February 2012). Profit Driven Prison Industrial Complex: The Economics of Incarceration in the USA. Global Research, 参见 http://www.globalresearch.ca/profit-driven-prison-industrialcomplex-the-economics-of-incarceration-in-the-usa/29109, [访问于2015年8月19日].对于监狱劳动力受雇于私营企业的问题，在2001年的《商务、司法、科学机构拨款法案》(P.L.112-55)的会议报告中，国会表示，如果FPI被允许与监狱外部的私营公司建立合作关系，就应当要求这样的私营雇佣机会可以为服刑人员提供学习实用劳动技能的机会，以保证服刑人员在释放后可以延续这样的雇佣机会。因此，在接下来的行动中，国会修改了18 U.S.C. Section 1761(c)，允许FPI加入了PIECP项目（全称Prison Industry Enhancement Program，简称PIE Program）。③美国国会通过了PIECP项目，这是《1979完善司法系统法令》（Justice System Improvement Act of 1979）的一部分，PIECP项目允许销售、州际贸易、监狱产品出口。各州在符合一定的条件的基础上，可以获得联邦结构的认证。比如，“如果你是劳动密集型企业，并且需要廉价劳动力，你可以与康涅狄格监狱进行合作。我们会为你提供工人、厂房和安全。你只要提供设备、监管封闭状态下的工人、以及自主掌控雇佣和解雇。”这是PIECP项目的参与方，康涅狄格监狱局在它的网站打出的一则劳务加工服务的信息。因此，按照FPI给出的指导，对于想与FPI合作的私营企业，应首先了解如下信息：（1）FPI当前的加工业务；（2）FPI产品的采购流程；（3）各商业部门工作人员的联系方式；（4）即将和正在进行的商业招标合作项目；（5）劳务加工合同的样本；（6）各季度对小企业做出的采购资金总预算；（7）FPI生产规划的调整信息；（8）PIECP项目的要求。

在私营企业了解上述信息的前提下，社会私营企业有三种途径与FPI进行劳务加工合作：（1）作为合作伙伴：FPI享有联邦政府采购项目的竞争地位，私营企业可通过与FPI合作，来获得与政府签订采购合同的机会，从而参与到联邦政府采购项目的投标活动中。也就是说，通过允许私营企业购买FPI的生产时段和分包生产或服务给FPI，私营企业可以参与到联邦政府采购项目的投标活动中；（2）作为监狱产业增强认证项目的参与方：在满足一定条件的前提下，私营企业可以参与监狱产业增强认证项目（全称Prison Industry Enhancement Program，简称PIE Program）,①PIECP项目经营三种模式的合作关系：62%的雇主、16%的客户、以及21%的劳动力。大部分工人在雇佣模式下工作，州监狱提供厂房和一定数量的合格犯人劳动力，私营企业负责雇用、监管和训练监狱劳动力。在客户模式下，企业与监狱签订合同，由监狱负责提供劳动成品，以双方事先协商好的价格，监狱负责经营监狱产业，同时也负责雇用、监管和培训犯人劳动者。在劳动力模式下，类似于劳动管理机构，企业往外出租监狱劳动力，而非雇用。PIECP项目要求服刑人员在工资水平、工作环境方面的劳动待遇应该和本地自由劳动者的待遇一致。具体包括：(1) 服刑人员参加劳动是自愿的，并且同意在劳动工资中扣除税金、被害人赔偿、监狱生活成本等。(2) 工资标准：服刑人员的工资水平不应低于本地同业劳动者的工资标准。(3) 服刑人员在监狱产业中的劳动雇佣不能影响本地自由劳动力的就业机会。然后在其之后的生产过程中允许使用UNICOR商标；（3）私营企业可以将其在海外进行的生产项目迁回国内，转移给FPI生产。

在监狱劳动力出租给监狱外私营企业的模式下，FPI高质量且低价的劳动力可以增加私营企业在市场上的竞争力，进而为其创造更大的商业利益。事实上，基于及时更新的生产设备、严格的质量检测标准、有保障的产品质量、低成本的监狱劳动力，FPI足以满足私营企业最前沿的分包需求。面对进口商品所带来的日益增加的竞争压力，与FPI合作的私营企业，通过降低国内商品的生产成本，对国内经济做出了重要贡献。除了FPI，在各州的层面上，至少有37个州已经合法化了监狱劳动力的私用，允许私营企业在监狱车间中使用监狱劳动力进行工业生产或加工。许多知名跨国公司就使用监狱劳动力进行工业生产或服务，比如，IBM、波音、摩托罗拉、微软、戴尔、康柏、朗讯、因特尔、北方电信、环球航空公司等。

三、FPI产品销售

（一）政府采购模式

由于监狱企业内特殊的劳动环境、以及服刑人员的特殊身份，导致监狱产业自身存在一系列的问题，比如，较低的生产效率、劳动密集的生产流程、更高要求的安全保障等，进而造成FPI具有先天的市场竞争劣势。因此，在产品销售策略上，为保证FPI的可持续运营，FPI被联邦法律授予一定的市场特权来部分弥补上述劣势。创设法案要求FPI按国有模式运营，产品只能销售给联邦政府和机构，而不能进入自由市场与私营企业进行市场竞争。②18 U.S.C. § 4122(a) (1993).只要FPI的出价是合理的，联邦政府及其部门必须购买FPI产品来满足日常需求。③18 U.S.C. § 4124 (1993).《联邦采购条例》（全称Federal Acquisition Regulation，简称FAR）在第8和第10条下授予FPI产品的优先被购买权，在规定列出的政府优先购买的产品和服务来源目录中，FPI是其中优先选购的单位之一。依照FAR 8.001条款，④Federal Acquisition Requlation: Subpart 8.6-Acquisition from Federal Prison Industries, Inc.: 8.601 General; 8.603 Purchase Priorities. (简称FAR,下同)联邦政府及部门应优先购买FPI的产品。事实上，根据法案的规定,⑤18 U.S.C.§4124: Purchase of Prison-made Products by Federal Departments.除了一些极少的例外情况FPI不能将产品销售给联邦政府外，大多联邦监狱产品的销售都属于政府采购项目。联邦监狱产品只能出售给政府机关、公共组织、国有团体、以及国外市场。但在PIECP项目中，允许私人企业与联邦监狱产业进行合资经营盈利性生产，从而监狱产品可以在自由市场上销售。

在这种政府采购模式下，FPI可以优先将监狱产品出售给政府机构。一般来说，FPI的主要购买商是国防部，FPI大约有60%的销售额来自国防部的采购。据《商业观察》报道，FPI生产国防部所需的全部军事头盔、弹链、护甲、身份标识牌、衬衫、裤子、帐篷、书包和餐具等。除此之外，FPI也为国防部生产其他军用设备，包括夜视镜、防弹衣、广播通讯设备、战舰高射炮组件、地雷清扫设备、以及电子设备等。其他FPI的主要政府采购商还有：联邦总务署、联邦监狱管理局、联邦社会保障总署、司法部、国土安全部、以及美国邮政管理局。然而，FPI在政府采购中所占的市场份额并不大，根据FPI参照的《联邦采购分类指南》（全称Federal Supply Classification Codes，简称FSCs），2012年，FPI在政府采购项目中所占的市场份额只有2.2%，而在联邦政府采购项目的市场份额中，FPI仅占2‰。但值得注意的是，强制购买条款仅适用于FPI有形的产品，FPI提供的服务和回收活动都不享有政府的优先购买权。具体来讲，被列在政府优先购买名录①FAR: Subpart 8.6-Acquisition from Federal Prison Industries, Inc.: 8.605 Exceptions.下的产品才可适用强制购买条款，没有列在优先购买清单下的、或者在清单上被注明是非强制购买条款范围的、以及FPI提供的服务，②在有些FPI服务与FPI提供的产品相关联的情况下，比如，在进行办公室设备购买时，FPI会提供空间规划、室内设计、以及其他辅助行为，这些服务是不在强制购买条款范围的。采购方可以自由选择从其他渠道或者从FPI获取这些服务。但办公室设备本身，是强制条款范围中的。均不享有优先被购买的权利。

（二）政府采购模式的近期调整

自1934年成立起，FPI一直遵守其授权法案（18 U.S.C. 4121-4129）和《联邦采购条例》对产品进行市场销售和运营，之后国会通过的一系列关于FPI运营的命令，对强制条款的具体实施作出了具体的指引，比如，《联邦采购精简法令》（The Federal Acquisition Streamlining Act of 1994）涵盖小型采购和简化了的FPI购买程序。与此同时，最近的一些立法对强制条款的应用也做出了如下某些调整和修改：③Major Philip C. Mitchell. (2004). “Federal Prison Industries: Ending their Mandatory Source Status”. Michigan Bar Journal, Sept. pp. 18-21.1.提高强制条款的适用门槛：在2007年4月12日，FPI董事会决定提高小额交易的全面豁免门槛，从原来2500美元的交易额要求提高到3000美元的交易额要求。也就是说，对于低于3000美元交易价值的小额交易，强制性条款不再适用，顾客可以从其他非FPI来源购买此产品。当然，顾客仍然可以从FPI购买低于3000美元交易额的产品。2.国防部采用竞争投标机制：生效于2008年3月31的《国防部决策程序法案》（DoD Decision Path Procedures Section 827 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2008, Public Law 110-181）改变了政府采购在竞争程序上的要求，它规定：如果FPI在某类产品上所占的市场份额超过5%，超过联邦供应手册（全称Federal Supply Code，简称FSC）中设定的限额，美国国防部应采取竞争性的采购流程，FPI将必须参与到这一竞争性投标活动中。④SEC. 827. (b). (1); Department of Defense 48 CFR Parts 208, 210, 219, and 252.3.推行“两步走”采购流程：《2004财政年的合并支出法案》（The Consolidated Spending Bill for FY 2004, Division F, Section 637），调整了民政部门在2004年购买FPI产品的具体流程，这一法案要求：沿用国防部采取的两步处理法则，民政部门也将自行决定某个UNICOR产品是否是选购时的市场最优选择。①Civilian Agency Procurement P.L. 108-199, Section 637: B. Regulatory Flexibility Act.之后，这项方案被允许永久生效，两步处理法则（Civilian Decision Path Procedures）可被所有政府机构采用。②P.L. 108-447: Consolidated Appropriations Act, 2005: Title VI: SEC. 637.

但是，在上述情况下，即使强制条款不予适用，FPI仍享有公平竞争进行销售的机会，依据FSCs，对于依赖于FPI供货的需求方，也仍然可以在自愿的基础上，继续购买这些免除强制条款适用的产品，FPI将按照非强制条款的情形处理此类订单。

（三）FPI产品的市场份额限制

联邦监狱产业近几年努力扩大经营，试图进入自由市场流动中。对于这样是否涉及不公平竞争行为的摸棱两可态度，Federal Prison Industries Competition in Contracting Act of 1999限制FPI参与政府采购招标中，同时也限制FPI为私营企业提供产品和劳务。这一法案得到30个州、小企业、商会的共同支持。然后，另一项法案，The Prison Industries Reform Act of 1999则允许FPI产品进入自由市场竞争。在监狱产品的市场自由化问题上，立法体系对此存在矛盾之处。但根据司法实践中实行的法律，③18 U.S.C.§4124: Purchase of Prison-made Products by Federal Departments.对于某个具体产品，FPI的生产不能超过一个合理的市场份额，FPI董事会负责决定多少市场份额是合理的。参照《联邦供应分类列表》（全称Federal Supply Classification Code，简称FSCs），④按照此条例，每年的UNICOR网站都会对FPI产品目录和清单做出更新。对于FPI所占市场份额超过20%的产品，⑤Boare Resolutions: Products Where Market Share is 20% or Greater, 参见 http://www.unicor.gov/ PubNotice_20PercentMktShare.aspx,2015年9月20日访问。FPI董事会将通过行政程序免除了强制条款的适用。详细来说，FPI的合理市场份额，具体到某个产品，考虑到其相应的市场规模，在不同的FSC code中规定并不相同。FPI依照80多个不同的FSC codes进行生产、提供产品和服务。其中，大多数FSC codes规定的合理市场份额是少于5%的，然而具体到某个商品，放眼全美市场（包括其他商业公司），FPI的市场份额在大多数情况下是低于1%的。然而，2001年国会修改了18 U.S.C. Section 1761(c)，允许FPI加入PIE Program项目，同时这一方案也规定，如果国外市场上没有获得某类产品的渠道，FPI可以将该类产品在自由市场上自行销售。

（四）FPI对自由经济市场的影响评估

对社会私营企业的影响方面，FPI产品市场销售是否会危及社会私营企业？事实上，FPI给私营企业带来的利是大于弊的：（1）前面提到，FPI不是纯商业活动，而是服刑人员的劳动矫正项目。FPI主要致力于开展劳动密集型产业，以此为服刑人员提供学习职业技能和积累工作经验的机会，进而帮助服刑人员顺利回归社会，转变为遵纪守法、自食其力的公民。矫正服刑人员才是FPI设立的最终目标。（2）FPI产品的市场销售主要是为政府采购项目服务，FPI产品大多销售给了联邦政府等国家部门。（3）FPI董事会严格遵守法定义务，尽量减少任何对当前社会产业可能产生的不当影响。事实上，在开发新产品或扩大已有产品的规模前，私营产业可以通过市场分析、征集公众意见、公共听证会等手段，向FPI董事会表达他们的顾虑和担心。（4）监狱产业推动了当地的经济，也为当地的自由劳动者提供了就业机会。前面已经提到，FPI十分依赖社会私营企业，尤其是FPI主要向小型企业购买原材料、物资、设备和服务，支撑了这些小型企业的运营（比如，2012年，FPI共支付给这些小型企业5.49亿美元采购资金）。（5）很多私营公司，通过与FPI在劳务加工上的合作，补足了自身的生产劳动力，避免停产或将生产任务派发到海外劳动市场。

对个体自由劳动者的影响考虑上，FPI廉价劳动力是否构成不正当竞争，进而给自由劳动者带来失业压力？在监狱廉价劳动力问题上，经常会存在这样的误解，就是把服刑人员的工资水平和监狱产业劳动成本混为一谈。诚然，服刑人员的劳动收入确实远低于国家最低工资标准，但是，大量监狱劳动力的密集使用、服刑人员的培训、监管人员的雇佣、监狱工作环境下受限的生产效率，都产生了诸多额外的监狱生产成本，足以抵消服刑人员低工资的生产成本优势。因此，FPI的实际生产成本并不低，更无法通过对服刑人员实行低工资的做法中得到更高的收入和利益。①Frederick W. Derrick, Charles E. Scott and Thomas Hutson. (Fall, 2004). “Prison Labor Effects on the Unskilled Labor Market”. The American Economist, Vol. 48, No. 2, pp. 74-81; see also Robert P. Weiss. (2001). “Repatriating” Low-wage Work: the Political Economy of Prison Labor Reprivatization in the Postindustrial United States. Criminology, Vol. 39, Issue 2, pp. 253-292.

四、对我国监狱企业的启示

（一）比较分析

自2003年来，按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”方针，我国各级财政大幅增加了监狱经费的拨发，至2008年，绝大部分省（区、市）做到了监狱经费由财政按标准全额保障，监狱经费全额保障机制基本上建立起来。然而，司法部制定的《监狱基本支出经费标准》是一个最低标准，监狱经费的动态增长机制尚未真正确立。事实上，“按照财政部和司法部联合制定的监狱经费支出标准,监狱执法经费支出实际年需要为211亿, 2001年,国家财政拨款仅为109亿,经费缺口102亿。”②张福森：《中国监狱体制改革的酝酿与启动》,法律出版社2009年版，第111页。因此，在监企分开的改革过渡期，对监企分离的改革目标过于理想化是不切实际的。监狱内部的发展离不开监狱企业发展的经济支撑。③在一些监狱体制改革的试点省份，如湖南、广西，由于存在历史债务，监狱经费缺口仍然很大。即使在经济发达的江苏省，也同样面临专项经费（如监狱布局调整、民警职工一次性住房补贴）紧缺的现实。国务院批转司法部《关于全面实行监狱体制改革指导意见的通知》（国函[2007]111号）规定：“监狱企业集团公司及其分公司或子公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业，但也要讲效益”。市场化前提下发展监狱生产，不仅可带来经济效益来补充监狱财政，也会提高服刑人员的改造效果，但在具体实施上，当前的立法体系缺乏相应的法律政策支持，中国当前对监狱产业组织和运营的立法尚处于空白阶段。

中美监狱产业最大的差别在于规模不同。与美国联邦产业相比，目前我国监狱企业产业结构较为单一，主要体现在以下几个方面:（1）在监狱生产项目的结构上，当前的监狱生产项目主要是并不复杂的劳务加工业，室内加工业由于缺乏工业生产的基础,大多只能选择技术含量低、操作简单、以体力劳动为主的生产项目,因此监狱劳动的附加值不高，且监狱生产项目过于单一。（2）在监狱生产项目的引进上,由各监区领导通过人脉关系引进生产项目，这种引进项目方式不稳定且存在很多问题。比如，由于对项目企业的实际经营状况和条件不了解，引进的项目产量和产值低，导致产品在市场上销售困难，无法做到可持续生产，最后不能及时得到商家的劳务支付。这种情况下，又由于没有其他劳务项目替代,监区生产必然停滞。（3）在监狱产业的市场竞争力上，由于监狱企业自身没有形成特色的产业和产品，加工基地的规模也没有足够的影响力，大多监狱企业不具有自主品牌和自主知识产权，监狱企业的市场话语权很弱。总之，在自由市场的分工上，监狱产业总体上处于产业链和价值链的低端，市场竞争力需要提高。对于开创科技含量高的加工生产项目，形成产业化经营的新格局，还面临很多困难。①付建平：《监狱劳务加工的经济前景分析》，《现代商业》2013年第3期，第284页。相较FPI，监狱生产和运营完全没有规模化，自成一套完整的工业运营体系，监狱生产项目主要依赖于加工业，没有监狱企业自产自营的产品，同时对自产自营的产品也缺乏具体政策扶持，比如政府采购模式的推行，当前的监狱企业主要是给外来的社会私营企业提供劳务，进行简单的加工，技术含量低、产量低，只是通过项目承包的企业支付劳务加工费，所以当前监狱企业经济效益比较差。

美国联邦监狱产品主要以政府采购模式为销售渠道，而我国监狱产品的销售渠道十分有限。在制度层面，对监狱产品实行“政府采购制度”尚未建立，监狱产品未被列入政府采购的公共产品和服务目录下，缺乏立法和政策上的支持。在现实操作层面，又因为受限于各部门及各行业内部的竞争壁垒，符合政府采购要求的监狱产品种类还需要开发。进一步来说，在监狱产品的市场化问题上，中美两国都允许至少一部分监狱产品可以在自由市场上销售，尽管大部分FPI产品受联邦政府强制采购的限制，大多数情况下，州监狱产品也不能在自由市场流动。根据美国的立法规制，所有监狱产品都不能在自由市场销售，除非犯人劳动力被支付市场价格的正常工资。而中国立法，目前为止，并没有限制监狱产品不能在自由市场上流通。其中原因大概在于，当前我国监狱企业规模小，尚不足以对私营经济体和廉价劳动力市场产生破坏力。与美国联邦监狱产业一体化的管理和运营机制相比，我国监狱企业的管理模式较为低效，监狱企业必然担负着改造服刑人员的特殊社会责任。因此，很多监狱企业出于监管安全的考虑，很难打破常规进行体制管理上的改革创新。经验化管理模式仍然是监狱企业管理的主要模式，甚至存在一些计划经济体制下的管理方法，比如行政指令式的经营手段，这样就导致了监狱企业与现代企业管理制度脱节。

在监狱产业立法方面一个明显的区别是，中国的监狱劳动立法明显缺乏对犯人进行适当的程序保障。不止是监狱劳动体系，中国刑事司法体系本身就缺乏适当的程序。如前面介绍中所示，美国联邦对监狱产业在监狱企业管理运营、监狱产品生产销售、监狱犯人劳动权益等方面都有专门的立法，而当前我国监狱企业及生产立法仍处于空白阶段，在目前我国的法律文本中,并没有“监狱企业”的说法,监狱企业在运转和经营上只能参照《监狱法》《全民所有制工业企业法》《公司法》这3部法律。然而这3部法律各有侧重，都不能完全解决监狱企业所涉及的法律问题（包括监狱企业的性质、设立、出资、生产、运营等方面）。《监狱法》仅在第3条中对监狱生产的性质作了明确界定：“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合，监狱与劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”此外，《监狱法》第4条规定了监狱对监狱劳动的职责：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。”除此之外，在服刑人员劳动权利保障上，包括劳动报酬、社会保险等事项，没有具体法律条款规定服刑人员劳动制度。现实中，监狱企业的政策指导只能从国务院文件、会议纪要中寻找依据。其中，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对监狱企业作了新的回答。《决定》第4部分把国有企业划分为4类，监狱企业应属于第一类，即负有特殊功能、涉及国家安全、提供重要的公共产品和服务的企业。但总体上来说，就监狱企业而言，当前法律规定尚处于空白阶段，并缺乏相关的法律解释。

综上所述，整体上，中美两国在监狱产业的经济效益、秩序管理、矫正效果上都取得了显著的成就。两国也自信于各自积累的监狱劳动上的管理经验，相应的，监狱劳动规模也有着明显的扩张趋势。我国监狱劳务经济具有收入稳定和市场广阔两大优点，但与美国联邦监狱经济相比，也存在技术含量低、规模小和竞争力差等劣势，没有形成监狱经济的产业化、规模化和市场化。同时，在监狱产业的管理和经营上也缺乏规范性，没有按照现代企业管理制度运行。比如，机构设置职能分配粗略，没有细分部门，因此不能进一步细化各部门的职能。事实上，在当前的市场经济体制下，由于监狱企业缺乏现代企业管理模式、产业结构不合理、生产装备落后、技术工艺水平低，导致监狱产业劳动生产率低、市场竞争力差，现实中盈利的监狱企业并不多，大多数的监狱企业在发展上举步维艰。①王素芬：《犯人劳动报酬权之省思:一个历史与比较的视点》，《法学》2004年第4期，第37-40页。我国的监狱生产的经济模式急需一系列的改革来实现监狱经济进一步的完善和提升，这也是目前我国现实国情的需要。

（二）启示和建议

第一，我国监狱企业应适当调整产业结构:（1）在监狱劳务加工上，美国私营企业投资监狱企业的成功经验表明,社会资源是监狱生产进行和发展的可持续动力,我国也应引入私营企业参与监狱生产的管理和运营,通过与社会资本的充分合作，加大监狱生产的开放程度，从而提高监狱企业生产效率，在私营企业的带动下提高监狱产品的市场竞争力。因此，我国监狱企业应努力构建以劳务加工为主体的监狱产业项目，借鉴美国联邦监狱产业的生产经营方式，改变目前单一的监狱生产经营方式，可采取承包式、租赁式、合作式、雇佣式、以及行政式等狱内外企业相互合作的生产经营模式，降低监狱企业直接面临的市场风险。在制度上，可参考美国联邦监狱将监狱劳动力运用广告形式向私营企业招合作方，我国监狱企业也可以进行公开公正的招标活动，并建立一套规范的劳务合作流程；比如，统一告知有意向进行劳务合作的社会企业需要提前了解哪些信息、符合哪些标准、以及做哪些准备工作。其中包括，监狱企业正在开展的劳务加工项目信息、各监狱企业部门的联系方式、合作合同的样本、国家有关的法律要求等，进而保证了过程和结果的透明化和规范化。与此同时，切实了解有意向租用监狱劳动力的私营企业的运营状况和商业信誉，在此基础上选择优势的私营企业进行合作，毕竟监狱企业自身的生产资源是有限的。在监狱劳动力职业素质符合的基础上，我国监狱企业也可以效仿FPI作法，同大型跨国公司进行劳务合作，以寻找更多的劳务合作机会。(2)除了与社会私营企业合作，进行外包型劳务加工外，我国监狱企业也应加大开发自营产品的范围和种类，在监狱企业的自营产品项目上应构建先进制造业和现代农业为主体的监狱产业格局。通过自主创新和技术升级，结合监狱劳动力自身的生产特点和劳动力优势，②同时，在监狱生产项目的选择上，也要考虑劳动安全性高且有助于提高职业技能的劳动项目，为服刑人员的回归社会进行就业谋生做准备，实现服刑人员改造的再社会化目标。严把质量关，形成具有自身特色的产业和产品品牌。在自营项目上，监狱企业也有必要吸引外来的社会资本，可以实行联合经营、股权经营甚至是资产托管经营的运营模式。总之，重新配置和优化监狱生产要素，一方面，随着监狱加工业新一轮的发展，提升阶段已经到来，从多元组合的劳动改造项目，向规模化、专业化方向发展，从而在更高层次上推动监狱企业的发展。①牛汉珍：《犯人劳动改造和监狱企业互惠关系的构建》，《河南司法警官职业学院学报》2012年第1期，第31-34页。另一方面，监狱企业应及时调整产业结构，探索和开发适合监狱劳动特点的自营生产项目。积极拓展产业领域以及延伸产业链，形成多产业状态同时经营的局面。

第二，扩大产品销售渠道：对于监狱企业产品，考虑到可能对社会产业和自由劳动力带来不正当竞争的影响和危害，监狱产品并不允许直接销往自由市场。监狱产品的市场运营仍需要政府在行政和政策上的干预和调节，以此来弥补监狱企业在市场竞争力上先天的不足。一般的做法有：（1）对于监狱企业自营的产品项目，实行国家购买制度，国家机关、事业单位、监狱系统内部应优先购买监狱产品。前面介绍的FPI产品销售模式上，FPI产品主要被纳入政府采购目录,我国也可以效仿此类做法。因此，我国可制定强制政府部门购买监狱产品的法律条款，把监狱产品纳入政府采购范围中，这样可以使监狱企业产品避开自由市场的竞争。借鉴前述FPI的现实做法，监狱劳动力可投入到建设公共项目（如筑路、绿化等工程）、生产政府机关日常办公用品、生产某些行政机关的标志性服装和公共标志牌照、承揽公文印刷业务、②在政府采购方面，江苏监狱系统有类似做法，如保密试卷的印刷业务。生产监狱内部自用生活用品（如囚粮、被服等）、生产军用产品等。当然，政府采购是“阳光采购”,其购买原则是依法公开、公正、公平。监狱企业产品参与政府采购，也应受社会的监督,不然会导致政府采购的质量低下，也不利于监狱企业自身市场竞争力的提高。所以，监狱产品质量应达到国家采购的标准，不应低与市场可提供此类产品的标准。从国外发达国家的经验来看,政府采购制是解决监狱产品销售问题的有效途径。政府将监狱企业产品纳入采购范围，在减少自身财政负担的同时,通过给监狱企业提供相对稳定的劳动项目，极大地实现了监狱企业的可持续发展。（2）对监狱产品的市场份额限制：借鉴美国FPI的做法，国家可通过立法限制具体监狱产品所占的市场份额，以此尽量减少监狱企业产品对自由市场经济造成的不正当竞争影响。（3）一定条件下进入自由市场：尽管对于监狱企业产品,以不直接进入自由市场为原则，但参照前文FPI的现实做法，在满足一定条件的前提下，监狱自营产品也可销往自由市场。比如，在中国之外的国外市场无法获得某类产品时，监狱自产的此类产品即可在国内自由市场上销售，无需考虑可能给社会产业带来的冲击和影响，这是对监狱产品的倾向性政策支持，也符合社会公共利益的需求。具体而言，在销售渠道的拓展上，监狱企业可以效仿UNICOR，进行网上销售，通过投资和扩大电子商务技术，全方位建设监狱企业产品的网上销售模式。比如，顾客可以在网上选货后下单，订单信息将直接转达给监狱企业。同时，顾客可以随时追踪自己的订单信息，及时知晓订单在生产地点被处理的状态。最后，树立品牌意识，致力于品牌建设和推广，将“监狱生产”这一标识形成产品特色，参照UNICOR品牌意识的推广，结合监狱生产自身的特点，监狱企业可将社会价值、质量保证、绿色环保做成监狱产品的品牌特色，使其在国内市场上具有一定的标识度和接纳性，得到公众认可并吸引顾客主动购买监狱产品，从而提高监狱产品的市场竞争力。

第三，监狱企业立法迫切需要完善，FPI具有完备的法律规制文件，包括《联邦政府采购条例》、《联邦监狱产业产品目录》、以及决定FPI成立和运营的专门《联邦监狱产业法案》，我国立法机关加快修改《监狱法》或出台《监狱生产管理条例》、《监狱企业法》等,对监狱企业生产和运营的一些重要事项予以明确界定。在法律条文的设定上：一是要阐明监狱企业的性质、地位、目标与任务、经营范围、生产组织、以及产品销售等。除此之外，监狱与监狱企业的关系也应做出指导性规范。二是要设置服刑人员在监狱劳动中的权利保障，如对劳动种类、劳动时间、劳动报酬、劳动保护、劳动保险和工伤赔偿等方面做出具体的规定。在前述FPI的做法中，只有监狱劳动者的待遇符合一定的正常标准，监狱产品才可以进行市场化的生产和经营。所以在我国监狱企业立法考量时，监狱服刑人员的劳动待遇问题应一并规制。三是确立监狱企业管理人员的身份、职责与待遇等问题。通过建立内容明确的法律规范体系，为监狱产业经济的运作提供切实的法律指导依据，解决监狱企业运转无法可依的困境，才能最终实现监狱企业科学规范地组织和运营。

第四，改革当前的监狱企业管理模式，从经济学角度来说，监狱企业必须服从市场法则，从项目的引进、原材料的购买、生产的组织、成本的核算、产品的销售等各个环节，都要按经济规律管理和运营：首先，在市场信息化的今天，参照FPI专门设立UNICOR网站的市场宣传策略，我国监狱企业也可以建立专门的网站，为监狱产品和服务进行网上宣传，公开采购原材料、销售监狱产品、与私营企业合作、提供劳务加工等，从而透明化监狱产业的生产运营和市场策略。为大众普及监狱产品和服务的流程，不仅可以使生产商或采购商及时获得监狱企业的原材料需求和产品销售需求的有效信息，也有助于提高公众对监狱产品的了解和支持，进而接纳和认可服刑人员的劳动价值，为服刑人员正常回归社会生活打下了群众基础。

最后，也要注意尽可能减小对自由市场的负面影响：相较于自由劳动力成本，当前监狱劳动力的成本较低，当监狱产品流向自由市场后，为防止构成对自由市场中的私营企业以及对自由劳动者的不正当竞争，借鉴FPI的做法，可以在采购政策上规定，监狱企业应首先向社会私营企业购买原材料、生产设备、劳务。同时，政府采购模式也应通过立法予以确立，由法律政策支持监狱产品的销售，会在一定程度上保障监狱企业的持续运营。

五、结 语

在某种程度上，中美两国都在寻求监狱劳动可以同时达到在预防、经济、管理和矫正等方面的效果。其中，在中美两国监狱劳动立法体系下，以及官方或非官方的文件中，矫正效果都被认为是监狱劳动的主要目标。两国都十分肯定监狱劳动在改造犯人上的积极效果，包括改造犯人成为守法且拥有一定工作技能的公民，从这一方面来看，两国的做法都符合《联合国犯人最低处遇标准》的本质要求。本文通过介绍和分析美国联邦监狱产业（FPI）的立法和政策，并结合我国监狱产业目前面临的法律问题，从比较法的角度，对当前我国监狱产业法律政策改革提出可能性建议。笔者认为，在监狱生产的组织和运营的问题上，首先应明确监狱生产的类型，是自产的监狱产品还是为私人企业提供劳务代加工的产品。再进一步，在自营产品中，是政府采购产品还是流通自由市场的产品。事实上，不同的产品类型，在生产组织形式和产品销售模式上对应不同的方案安排。在实践层面上，当前我国监狱经济的学术研究领域，不仅需要更细化的对监狱产业组织和运营的实证研究，同时，也应继续与先进的国外监狱产业模式进行经验和立法上的交流，以此借鉴其有益的现实做法和立法经验，最终推动我国监狱经济的改革和进步。

（责任编辑：丁亚秋）

DF87

A

1674-9502(2016)04-065-13

布鲁塞尔自由大学法学院

2016-05-25

FPI是美国联邦监狱管理局（全称Federal Bureau of Prisons，简称BOP)）不可分割的一部分，尽管联邦监狱企业开设在监狱内部，但监狱企业的运营和管理是独立于联邦监狱的。②Fleisher, M.S., and R.H. Rison. (1999). Inmate Work and Consensual Management in the Federal Bureau of Prisons. In Dirk van Zyl Smit & Frieder Dunkel (Eds.). Prison Labour — Salvation or Slavery? International Perspectives. London: Dartmouth Onati International Series in Law and Society. pp. 281-296.FPI受6人组成的董事会管理，六位成员分别由总统亲自任命。按照法案，③18 U.S.C.§4121, Federal Prison Industries: Board of Directors.6位成员分别代表工业、劳方、零售商和消费者、农业、国防部长、司法部长。美国联邦监狱管理局局长是FPI的首席执行官。负责联邦监狱在工业、教育和职业培训等分支职能的副局长是FPI的首席运营官和公司秘书。同时，作为联邦监狱总局的一个下属机构，FPI同样接受众议院司法委员会（The House Judiciary Committee）定期的国会监督。这些年来，国会举行过许多关于FPI项目的听证会，针对采购商满意度、交货情况和产品定价问题，国会审计总署（全称The General Accounting Office，简称GAO）在20世纪90年代末，分别对此开展过三项独立的研究，④The reports (#GAO/GGD-98-50, #GAO/GGD-98-118, and #GAO/GGD-98-151) are available on GAO’s website at www.gao.gov.根据不同的调研结果，最后给FPI提供了一系列建议，现在均已被采纳和运用。除此之外，FPI每年的年度财务报表被独立的审计公司审核，审计结果会发布在FPI的年度报告中。⑤18 U.S.C.§4122: Administration of Federal Prison Industries; 18 U.S.C.§4127: Prison Industries Report to Congress.对于FPI的收入流向问题，下图是1992-2012年间，FPI的财政收入情况和走势:⑥James, N. (2007).“Federal Prison Industries” (RL32380) [Electronic copy]. Washington, DC: Congressional Research Service. Available at: http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/key_workplace/309/.

由图中显示的数据可以看到，FPI的产业收入在2012年已达3亿多美元。这些收入全部用来承担FPI自身的运营花费，其中，77%的产值收入用于公司采购物资。前文提到，采购资金主要是支付给了社会上的私营小企业；20%的产值收入用于支付负责培训和监管服刑人员的工作人员的工资和福利；最后，3%的产值收入用于给服刑人员支付劳动工资。①18 U.S.C.§4126: Prison Industries Fund: Use and Settlement of Accounts.可以看出，FPI的产业收入最终返还到社会。一般而言，FPI在原则上应是自给自足的运营模式，但值得注意的是，FPI在经济上并没有完全可以做到自给自足，它依然需要联邦政府适度的拨款（比如2014年，联邦政府拨款270万美元）。②Frank T. Flynn. (Jun., 1950). “The Federal Government and the Prison-Labor Problem in the States. II. The Prison Industries Reorganization Administration”. Social Service Review, Vol. 24, No. 2, pp. 213-236.

（二）作用和目的

联邦监狱产业的生产力贡献惠及整个社会。比如，在2012年，对包括法院罚款、子女抚养、受害人补偿等在内的法律债务，服刑人员用自己的劳动收入支付了120万美元。另一方面，参加劳动可以防止服刑人员处于无所事事状态中，从而有效降低了暴力行为、脱逃企图或其他破坏行为的发生率，最终降低了国家的监狱行刑成本。具体来说，联邦监狱产业的存在价值如下所述：1.对于社会：曾有一项长达12年对释放后服刑人员进行追踪的研究表明：在监狱内参与监狱劳动和职业培训活动，对服刑人员释放后的就业机会有十分积极的影响，同时再犯率也相应地有所降低。研究中发现，曾在监狱内参加工业活动或职业培训项目的服刑人员比那些没有参加过上述项目的服刑人员，再犯率要低24%，而就业率高14%。因此，现实严谨的数据证明，FPI的生产项目确实降低了服刑人员的再犯率。而对于更容易再犯的青少年服刑人员，监狱劳动项目对他们有着更多正面的影响。2.对于法院、受害人、服刑人员家庭: 前文提到，2012年，在FPI企业中工作的服刑人员通过自身劳动收入支付了120万美元的赔偿义务，包括法院罚款、子女抚养、被害人补偿。甚至，很多服刑人员还可以拿出自己的部分劳动收入，给家人定期汇款，供养整个家庭。3.对于服刑人员自身：在监狱企业的工作中，服刑人员有很多机会学习符合当前劳动市场需求的职业技能,③比如，在监狱生产中，学习到缝纫、裁剪、焊接、电子测试、发动机修理、汽车零件组装、粉刷、木工、室内装潢、计算机操作、仓库管理等技能。同时也积累了自身的工作经验，增加了释放后的就业可能性，而成功的就业会加快他们再融入社会生活的节奏。除此之外，监狱企业的工作也教给服刑人员社会所推崇的价值观，包括工作价值、个体责任感、自我尊重、团队意识等。事实上，很多服刑人员在监狱劳动中获得了曾经失去的或从未体验过的自我尊重意识和自我认同感。④William G. Saylor and Gerald G. Gaes. (1997).“PREP: Training Inmates through Industrial Work Participation, and Vocational and Apprenticeship”. U.S. Federal Bureau of Prisons. Corrections Management Quarterly, Vol. 1, Issue 2.4.对于社会私营企业: 据统计，在2012年，FPI从社会私营企业中采购了价值约5.49亿美元的原材料、物资、设备和服务。其中，一半以上的采购来自于小型企业，比如妇女、未成年、残疾人参与和运营的企业。5.对于美国联邦监狱管理系统：在FPI进行的工业生产活动，服刑人员每天有规律上下班，这样的作息有利于监狱管理上的安全和稳定。事实上，参加监狱生产活动或技能培训项目的服刑人员，不太可能做出违反监狱纪律的事情，良好维系了监狱的管理秩序，也在一定程度上保障了监狱工作人员和其他服刑人员的人身安全。因此，FPI产业项目在提高联邦监狱安全性的同时，也降低了联邦监狱的管理成本。

综上，没有监狱生产活动的监狱体系是十分危险的。可以这么说，如果没有监狱工业生产项目，将会出现一系列负面的连锁反应。首先，服刑人员没有渠道学习工作技能，没有途径培养工作习惯，回到社会后难以自食其力维系生活，导致再犯率升高，进而增加国家司法成本，同时也会造成更多潜在犯罪行为受害人的损失。其次，受害人赔偿和法院罚款也难以在现实中得到兑现。再次，不工作的服刑人员会处于无所事事状态中，对监狱内部的管理产生很大的安全隐患。事实上，几乎所有的服刑人员最终都要回到社会，都要面临找工作的需求，而FPI可以帮助他们在监狱产业劳动中得到职业训练，回到社会中顺利得以就业，从国家财政的消费者进而转变为贡献者。