矿业安全与健康监督体系的构建

康纪田 彭一伶（湖南娄底行政学院，娄底 417000）

●法学论坛

矿业安全与健康监督体系的构建

康纪田 彭一伶
（湖南娄底行政学院，娄底 417000）

矿业安全与健康立法，应以社会管制为重心。生产矿业安全与健康的非市场物品，是企业应当承担的社会责任。让追求效率目标的企业经济人承担社会责任，必须将社会责任法制化并由专业政府部门监督实施。强制矿山提供场所安全与健康物品的关键是：建立事前许可、事中检查监察、事后处置的监督机制，设置独立的、专业的、隶属于劳动部门的矿业安全与健康监督机构。监督机制与监督机构的建立，应摆脱促进矿业发展的生产安全观念而取向为了矿工人权的职业安全价值。由追求财富增长的生产安全上升到为了劳动者人权的职业安全，需要转变政府职能和提高政府治理能力。

矿业法；职业安全与健康；安全与健康监督

国家安全监管部门公布，为满足《安全生产法》修改后的需要，决定将1992年制定的《矿山安全法》修改成为《矿山职业安全与健康法》。①2015年4月22日，国新办就《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》有关情况举行发布会。国家安全监管总局副局长杨元元在会上提出，新《安全生产法》需要一些具体可操作的标准，还需要在具体实施过程中细化，目前比较急的是《矿山安全法》已执行了20多年，已经列入了一类法律修改，修改成为《矿山职业安全健康法》。能够取向职业安全与健康，就不是简单的修改而是重新立法。那么，明确立法的价值、宗旨以及范围等，是立法的一个新课题。根本目标明确取向职业安全并与职业健康结合的立法，将是我国法律领域里的一个飞跃。实现这个飞跃的关键，是规范、创新和强化政府管制，充分发挥政府对矿业安全与健康的监督功能。因此，合理构建矿业安全与健康监督机制和监督机构的监督体系，成为立法时必须重点解决的问题。

一、安全与健康法的主轴是政府管制

制定《矿山职业安全与健康法》，准确地说是制定《矿业安全与健康法》②《矿山职业安全与健康法》的调整范围是“矿山”，漏掉了许多重要的矿业行为活动场所而显得外延狭窄。矿产资源开发，是市场产业中一个整体的行业，包括矿产资源的规划和研究、勘探和开采等活动，还应包括对开采矿产的选矿、炼矿、储存和运输等行为活动。选矿、炼矿、储存和运输矿产，很难归入“矿山”范围之列，但又确实属于矿产开发产业。而且，一些专业的炼矿或运矿企业，可能比采矿企业的安全风险更大。必须重视行业安全的整体性，如果忽略选矿、炼矿、储存和运输矿产的场所安全，将会导致安全与健康法的功能不全。矿产资源开发行业可简称为“矿业”，则需制定《矿业安全与健康法》。而且，“矿业安全”又可以是“矿资源开发的职业安全”的简称。，其目标和价值取向是为了保护矿工人权的社会公平。①安全立法，应区分为劳动安全与生产安全。劳动安全，是指为了社会公平目的的劳动场所安全。场所是矿工劳动的环境，必须安全才能保障矿工权益。生产安全，是指为了经济效率目的的劳动过程安全。为了经济效率，生产必须安全，不安全是一种成本。发展采矿业和安全生产的目的，是为了保障劳动的生产效率。所以，首先必须明确《矿业安全与健康法》的主要目的。立法目标和价值取向的确立，决定了《矿业安全与健康法》的主体内容：因安全与健康供给的非市场物品属性，必须明确公权力职能并依靠政府监督矿山企业提供。

二、政府管制的路径是建立系统性监督机制

提供安全与健康物品是企业应当承担的社会责任，但这种责任的承担需要一种外在的强制力，只有政府可以管制的方式形成一种强制力：为了安全与健康而强制矿山开设一个通风口，企业没有不开设通风口的自由。在国家治理现代化进程中，政府对于市场的原则是“放管结合”，即在强调政府向市场放权的同时又要强化政府管制。③简政放权不是弱权卸权、放任不管，而是要转变职能，把关系到公众利益的资源利用行为管好、管到位，让权力运行到车间和田间，比如严格土地用途管制。放，是为了更好地管，在部分领域应严格地管。必须吸取政府“守夜人”的历史教训，防止只放不管而走向极端的趋势。矿业安全与健康方面的强化，就是将政府管制行为延伸到车间和矿井、影响到企业董事会和井下矿工等，让政府管制行为控制或有力地取代矿山企业在某些方面的内部决策。但是，政府管制仅是监督的强制，政府最终仍是矿业市场的监督者或裁判员，不是矿业场所安全与健康物品的供给主体。“成功的安全计划要素集中在私人而不是政府的责任，这包括使高层管理者认识到安全是一个重要的企业因素，涉及工人与管理者，发现更多的工作伤害和安全危险的性质和原因，并真正重视严重的安全问题”。④[美]韦登鲍姆：《全球市场中的企业与政府》，张兆安译，上海人民出版社2002年版，第169页。明晰安全与健康的供给责任主体与监督责任主体之间的关系，才能更好地为政府管制职能定位。为保障矿工安全和健康的供给，政府的职责在于依法制定关于矿业场所安全与健康的强制性标准、条件和措施等，监督矿山企业按法定义务提供安全与健康的场所。其中的关键是监督实施，这就需要建立一种事前许可、事中监察以及事后处置的系统性监督机制。

（一）事前设置安全与健康的进入许可制度

安全与健康场所的行政许可，是指矿山企业必须经安全与健康监管主体依法审查、批准并获得场所安全与健康许可证，才能从事特定项目的勘探、开采、冶炼等矿业开发活动。未经安全与健康许可者，禁止进入矿业开发市场。①政府对规模经济效益明显的进入壁垒进行管制，也是站在市场门口的审批，但目的是为了市场结构均衡的经济效率。安全与健康的市场进入管制，虽然也是为了解决市场经济主体在进入市场过程中出现的市场失灵问题而产生的，但目的是为了增加社会福利的公平。矿企业安全与健康准入制度，是以保护矿工职业安全与卫生权益为目的，对矿业开发者在安全与卫生方面所设置的市场进入许可制度。②刘超捷：《论煤矿企业安全准入制度的构建》，《学海》2011年第4期。矿山场所安全与健康的进入许可制度，是一种事前防控风险和源头保护矿工权益的长效机制，属于监督者站在市场门口对进入市场的特定项目予以审批。③我国现行理论并没有对主体资格身份与项目开发要求进行区别，矿业领域里是两者相互取代。应当像汽车驾驶许可与汽车行驶许可一样区别设立，准予行驶许可是对车而言。场所安全与健康许可，只针对区域矿产开发项目。是否设计和开设了通风井，与开发者主体资格没有关联。在此，必须强调这种区别。在矿业开发专门管理的基础上，由法律赋予监督部门对矿业安全与健康准入进行审批的管理职能，建立统一管理与分级管理相结合的矿业安全与健康的进入管理体制，形成矿业安全与健康进入许可的管理体系，为安全监督管理部门加强对矿山安全的入市监管提供权威性的法律依据。

实行进入许可制度，除了由法律明确规定矿业场所安全与健康的标准、条件和措施以外，还应明确场所安全与健康许可的原则，包括应特别关注矿井的高风险防范，关注场所安全与健康的设计，加强责任人的风险控制意识，保障设备设施的安全等。除了由法律赋予政府部门的监督职权、职责以外，还应规定矿业安全与健康监督部门对特定项目进行审批的范围、程序等。政府及其职能部门，根据法定要求审查矿业项目关于场所安全与健康的设计以及施工状况。一方面，审查矿山项目的设计。无论是勘探还是采掘，必须事先具有工程项目的设计，保障矿业场所安全与健康是设计的重要内容之一。比如，为了井下的安全与健康要，必须按要求设计一个通风口。行政许可部门应关注矿山建设项目安全与健康的设施设计审查，坚持设计修改复核、坚持设计审查制度，在设计方面未达安全与健康要求的不得批准进行开发。另一方面，矿山项目安全与健康设施的审查及验收。重点是审查和验收建设矿井，主要包括矿井的安全现状评价、安全设施与设备、安全条件竣工、矿山职业卫生建设以及相关人员培训等。对照设计内容逐项验收，比如是否按设计要求开设了通风井、是否建设了卫生室、是否准备了必要的救援力量等。④安全与健康方面的进入许可制，属于社会管制中的直接管制或具体管制，必须对特定项目作出是否准许的决定。因而，相关立法对准许的标准、要求等尽可能细化。监督部门从以上两个方面进行审查，如果均符合法定标准和要求，则可以办理场所安全与健康的项目许可证。

但是，目前实行矿业安全与健康的项目许可还存在一个制度障碍，就是矿业安全与健康准入许可的独立性问题。现在只有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》，没有关于非煤矿山的安全许可规定，而且煤炭部门关于这方面的规定既未进入法律层次的设定又缺乏健康的进入许可事项。安全与健康进入许可的独立性问题，在于煤矿与非煤矿山均笼统地使用“采矿许可证”制度，也就是将安全保护与环境保护的许可隐含在矿产资源的采矿许可过程中。在理论上，以“矿业权”理论包含一切产权，矿业权既包含了矿产物权又包含了行政许可授权。⑤在矿业领域使用最多的“矿业权”，是一个多变而不确定的权利体。理论上的矿业权，是由明确矿产归属的物权、可以开发的特许授权、实际开发的企业产权虚拟出来的“三面一体”的权利集合。将各方面综合起来分析，便可以发现矿业权是虚无的权利。由此构建的法律制度，也是一个多面体。因而，现行采矿许可证，是矿产物权的产权证与行政许可的准入证合一的凭证。根据矿业特点和国外经验，应进行理论革命，应果断地撤销矿业权，并重构矿产物权、特许权以及开发行为权等矿业的权利体系，以此建立“三权分列”的现代矿业制度。参见康纪田：《透视矿业权的虚无性》，《海峡法学》2015年第2期。包括探矿权、采矿权的“矿业权的创设是通过行政许可行为授予特许权的过程”。①郗伟明：《当代社会化语境下矿业权法律属性考辨》，《法学家》2012年第4期。这个过程表明，从国家矿产资源物权到矿山企业开采所支配的物权的变更过程，必须经过许可授权设立，“不经过行政程序就不会有矿业权的诞生”。②孔德峰、李显冬：《矿业权之特许属性辨析》，《国家行政学院学报》2014年第1期。那么，从矿业权的获取过程来看，学者认为“最终取得矿业权都是国家主管机关行使矿产资源行政管理公权力的结果”。③曹治国、王威驷：《法治视角下的矿业权整合》，《法治研究》2012年第2期。这个结果，使矿产资源物权与行政许可授权合一，只要通过拍卖取得区域矿产物权就相应取得行政许可权。本来，矿产物权的诞生是不需要行政许可的，却被现行制度异化成物权设立许可制。如此异化，才使安全与健康项目的许可隐含在采矿许可过程中。为此，必须从制度上让矿产物权的设立回归于民事物权领域，将行政管制的进入许可返还给安全保护与环境保护制度。让矿业安全与健康的进入许可制度独立实施，才能保障矿业安全与健康的事前防控效果。只有保持行政许可事项的独立性，才能提高矿业安全与健康进入门槛以实行严格的进入制度。④譬如，美国要办一个煤矿，从办矿人申请到出煤要经过20道以上的行政许可；加拿大更为严格，要经过30道以上的行政许可。参见包冬冬：《“两证”退与进石少华谈<煤炭法>修改》，《现代职业安全》2013年第9期。

（二）事中坚持安全与健康的检查监察制度

矿业安全与健康进入许可的源头控制，可节约社会成本和行政成本。进入许可仅是政府管制的前移与开端，更多监管精力放在矿山企业进入开发市场后的经常性检查、监察以及矫正等。⑤进入许可有检查但没有监察，而监察是对进入市场行为进行管制的重要方式。监察的重点在于察，但缺乏审批与督促的职能。监督，是指对现场或某一特定环节或特定过程进行监察、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。所以，本文使用“监督”而非“监察”的体系。矿业安全与健康立法，应当确立事中监察的整体方向。在矿山企业进入矿产勘探、开采市场后的生产进程中，职权部门检查、察看场所安全与健康的现状，是否符合准入许可审查时的各项要求，特别是开发现状与项目设计的吻合程度，比如，开设的通风井在工作时的通风质量是否符合设计要求；察看开发过程中条件发生变化，按照场所安全与健康的目标要求，需要采取动态应对措施而适时变更设计内容；监测安全风险等级以及残余风险的后果，评估风险控制措施的有效性、整改措施和预防性行动；采纳矿工在开发中发现或提出场所安全与健康的问题等。事中发生的这些安全与健康要素，需要具有职权的监管部门进行动态性检查、监察，并根据矿产种类的开发、露天或井下的开发以及设计的安全程度等，决定检查监察的期间、方式和人员，从制度上形成一种检查与监察的定势。“规范监管执法行为，通过执法团队的执法监督检查，对企业形成激励和压力，充分发挥监督检查的杠杆效应”。⑥姚亮：《美国职业安全与健康监管借鉴》，《特区实践与理论》2015年第1期。

根椐事中检查监察所确立的整体方向，将安全与健康的检查监察具体化和制度化。在时间分配方面，应明确规定检查地下矿井或露天矿山的频率，并规定企业每年必须接受职能部门安全与健康检查监察的次数。在项目内容方面，明确重点检查内容，包括矿井设置、通风条件、卫生状况、急救设施以及矿工安全培训等。在行为方式方面，定期通知制与不定期“突袭制”相结合，根据检查内容的需要、矿工或民众的举报，可以不通知矿方并不许提前泄漏安全检查信息的条件下突然进入场所检查。在检查程序方面，必须做到公正、真实与合法，规定检查成员必须要求上报每次检查的目的、范围、对象以及结论等，以便让检查成员接受检查机关与民众的监督。这些方面，职业安全制度健全的国家为我们提供了相关经验。美国在1977年颁布的《矿业安全与健康法》规定，矿山安全健康局对矿山安全与健康进行定期监察，每座露天矿每年至少进行2次监察，井下采掘矿每年至少进行4次监察，认为有必要时还要进行抽查和采用“突袭制”检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑。

在安全与健康检查的制度安排中，需要特别重视矿业场所的卫生检查监察制度。①立法应将劳动安全与卫生进行合并起来予以整体推进。因为劳动安全与卫生的风险源相同、预防和处置措施相通，劳动安全与劳动卫生两者在客观上很难分割。新修订的《安全生产法》，仍然未能将预防和控制职业危害，保护劳动者职业健康纳入立法目的，致使劳动者职业安全卫生权继续处于残缺的状态。矿业安全与健康进入许可过程中所审查的卫生条件与验收事项，必须在进入后的矿业开发过程中能够正常运行。比如，许可时所设计的通风井，其通风状况能够按设计要求正常供空气和排废气。许可时事项在开发中的实施，离不开政府管制机关的经常性检查监察。矿山职业病具有广泛性、隐蔽性、迟发性和危险性等特点，又长期被矿工、企业与制度所忽视。有统计数据表明，全国每年新增尘肺病病例2万人以上。而且，“目前，全国尘肺病报告人数已超72万人，其中62%集中在煤炭行业这一高发区，超过44万人。当前，每年死于尘肺病的煤矿工人数远高于同期生产事故死亡人数，煤矿尘肺病防治形势十分严峻”。②张司南：《全国尘肺病报告人数已超 72 万超6成集中煤炭行业》，《安全与健康》2015年第3期。一贯以来，重视矿难死亡事故，忽视职业病的折磨性死亡；忽视矿山职业病防控制度设置，更没有安排矿业卫生的检查监察。因此，在制定与实施《矿业安全与健康法》时，必须弥补过去的制度缺失。在矿山职业病防控方面，1936年中华民国《矿场法》专门规定场所安全与健康的供给，强调矿业场所卫生的检查监察。《矿场法》第29条规定：“主管官署对于矿场之安全与卫生，认为必要时，得命矿业权者为一定的行为，或予以限制，或严为禁止。”

在矿业安全与健康的检查监察中，还应建立矿山企业默契制度。矿山企业应自觉承担安全与健康供给的社会责任，应当诚实地接受、配合与支持监督机关的检查，如实地提供检查时必需的资料、信息，并合理接受和采纳检查成员依法作出的整改意见。为便于矿业安全与卫生的检查，矿山企业根据规定配备专职或者兼职的安全与卫生专业人员，建立、健全矿工卫生管理制度和操作规程、卫生档案和劳动者健康监护体检档案、场所职业病危害因素监测及评价制度。对于部门检查的默契与配合，是企业应当履行的义务。如果矿山企业无理拒绝或者信息虚假等，必须承担不履行义务的法律责任，这是多数国家的普遍做法。

（三）事后进行安全与健康的必要处置

检查监察发现场所安全与健康供给不当，由检查监督机关直接处置与督促矿山企业处置相结合。为此，应建立监督者与监督对象分工合作的互动处置机制。在检查监察过程中，检查人员发现矿业开发场所的安全与健康存在问题，包括设计与验收方面的缺陷、矿山开发运行状态存在风险与危胁、矿山企业违法开发而导致安全风险、矿山企业未按设计的要求进行投入与建设、矿工以及工会举报场所安全隐患、事实上的业己发生的安全事故等，这些可能发生或已经发生的危险均进入事后处置阶段。事后处置不能局限于传统的矿难事故或者对企业违法的处罚等，还要包括对矿业场所安全与健康风险状况的处理和改善。其中主要是对场所状态的处置和企业行为的处置。

对于矿山企业场所已经发生的风险和事故的处置，应建立安全与健康预警及应急避险机制。这有两个层面的功能：一方面，激励企业主动对抗安全事故。安全与健康预警避险制度，便于事后主动控制，可避免“事后处理”措施的严重后果发生。矿山企业都必须进行全过程安全与健康的风险预警评估，每座矿山都必须建立适当的预控管理和操作体系，评估风险控制措施的有效性，并根椐监测的风险等级主动采取恰当的整改措施和预防性行动，避免或减轻由于矿山风险可能会引发的不良影响。这样，才能使企业安全生产的预警避险工作总是处于“领先地位”,从而强化企业主动抗安全事故的能力。①国家安全生产监管总局国际交流合作中心：《发达国家职业安全健康主要经验与做法》，《劳动保护》2013年第2期。另一方面，便于检查机关的事后处置。根椐监测预报安全与健康风险的途径和办法,采用恰当的风险管理措施辨识、分析、评价和预报风险，建立获取信息、风险评价、预警等级、防控措施等系统，便于监督机关督促企业及时处置。因此，对于场所风险预警预控的行为，应纳入行政监督的范围。

无论从哪方面看，都必须明确矿山企业是处置的责任主体，政府及其监督机关只是督促矿山企业对矿业场所风险和事故的处置，而不是取代矿山企业进行处置甚至政府埋单。矿山企业违背设计要求，或未按法定标准供给场所安全与健康物品，或让矿工长期在风险环境下工作，甚至事实上已经发生了安全与健康的事故等行为，应当依法处置企业及其责任人。对行为的处置，应实行严格责任原则。在归责原则、举证责任、赔偿范围以及责任承担等方面，均应实行严格原则。这是美国、南非等多数国家的作法。美国《矿山安全与健康法》规定：矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；检查发现矿工在高危状态下工作，企业责任人必须承担刑事责任。②南非《矿山健康与安全法》规定：如果矿业场所人员的安全与健康受到危害，或者受到严重伤害，或者矿山工作场所环境不安全，并且这些危害、伤害和不安全风险是由矿山工作场所环境造成的，则必须追究雇主和管理人员最高3年监禁的刑事责任；实行雇主举证原则，雇主或管理人员能够证明已经切实合理地维持了矿业场所的工作安全环境，或者证明矿业场所不含有损坏雇员健康与安全的风险，可以不承担刑事责任。

实行事后的严格处置，应注重行政检查监督人员的基本能力，必须经过训练而具有相应专业水平、能够公正执法并具有敬业精神。③政府机关应配合使用现代手段进行监督。探索“互联网+监管”模式，运用云计算、大数据、物联网等现代信息化手段，加强信息资源的开放共享、互联互通。因而，对于安全与健康行为不当，有效进行事后的处置，应建立处置的独立机制、轮换机制责任机制。一是建立处置的独立机制，排除其他因素的干预。进行调查取证、提出处理意见、采取必要的处置措施时，监督人员独立行使职权；一切以事实和法律为依据，不受矿山企业以及其他行政部门的影响。二是建立处置的轮换机制，实行检查员回避制度。特别是对于矿山事故的调查与处置，参与事中阶段进入检查监察的人员不能参与和干预事后的调查及处置；检查监督成员的轮换制，就是事中检查者还是事后处置人员，在负责某一区域的矿山监督满一定期限后必须调换到异地，以此防止监督者与监督对象形成利益共同体。三是建立处置的责任机制，防控监督者的寻租现象。严格的政府管制，是一种收入的重新分配，这就必须防止监督人员被企业俘获而寻租。因此要监督检查和处置人员，应从制度上让场所安全与健康的监督者承担连带责任制，任何提前泄漏安全检查信息的人、出具误导性的错误报告的人、不履行职责并为矿山企业谋利的人等，要承担相应法律责任甚至有期徒刑。

三、建立监督机制的关键是统一部门管理体系

矿业安全与健康立法突出社会管制的政府作用，要求政府机关以及人员在全国形成合理的监督网络系统，既要有效地覆盖全国矿山企业，并将政府监督行为影响到矿井与矿工，又要统一全国监督力量，让政府监督部门在全国形成有机的管理体系。建立专业、高效、严密和统一的监督体系，是加强社会管制的关键。学者总结英国的经验认为，“以煤矿为例,近些年来创造了连续多年死亡事故为零的记录,这主要得益于英国比较完善的矿山安全监管体系”。①宋国明：《英国矿山安全监管与保障体系，《资源与人居环境》2009年第9期。

（一）理顺与统一矿山安全与健康监督机构

根据国外的先进经验以及监督任务的需要，我国应专门设立矿业健康与安全监督局。通过法律设立的专门机构对全国煤矿与非煤矿山安全健康实行统一管理，由所设机构制定矿业安全与健康方面的标准、要求、措施和细则等，依此指导和培训矿业安全与健康供给方面的相关人员，并从实质上行使事前的项目进入许可、事中的检查监察与事后的处置等职权。矿山安全与健康监察局主要负责矿山执法，建立和完善执法机构、执法队伍和执法制度。专门设立矿业健康与安全监督局，这也是“世界矿业发达国家对矿山安全监管的普遍模式和做法”。②代海军：《南非<矿山健康与安全法>述评》，《行政与法》2015年第1期。美国在1977年颁布联邦《矿业安全与健康法》，并在1978年专门成立了矿山安全与健康监督局，作为实施《矿业安全与健康法》的政府管制机构,隶属于美国劳工部。由法律授权政府管制机构对矿业场所安全与健康条件依法进行检查、监察与处置。并成立了联邦矿山安全与健康复审委员会，主要审查并裁判矿山安全与健康管理局的执法行为。在上世纪70年代后期，包括美国、英国、澳大利亚以及南非等都相应地专门成立了矿业安全与健康管理局。矿业发达国家设立专门的监督机构，适应了社会与经济发展的需要。我国制定《矿业安全与健康法》时，亦应设立矿山安全与健康管理局，但首先必须理顺目前的行政管理体制。

1.统一矿业安全与健康监督机构

目前，矿山安全监督体系比较紊乱。一方面，煤矿安全监察与非煤矿山分别进行。所设国家煤矿安全监察局仅对煤矿而言，众多非煤矿山则没有对应的行业监督部门。而且煤矿安全监察体制实行垂直管理，省一级的煤矿安全监察局并不隶属于当地的政府。煤矿安全监察局隶属国家煤矿安全监察局，这样，导致省及县的矿山监督体制不统一。“地方安全监督管理机构与中央派驻的煤矿安全监察机构缺乏明确的、共同的上一级主管机关进行协调，也会导致执法过程中互相推诿或重复执法现象的发生。”③倪士重：《完善煤矿安全生产法治化的建议》，《中国煤炭》2015年第1期。另一方面，全国安全综合监察与行业安全监督并列存在。从2005年开始，国家煤矿安全监察局从国家安全生产监督总局分离出来予以单设。国家层面的监察与地方政府的监管各自发挥作用，这种安全监督管理体制的监管主体与监管职能均缺乏统一和协调，实践中容易产生重复监管或缺失监管现象。

必须建立统一的矿业安全与健康监督体系。在煤炭监督体系中，惯于沿用“监察”与“监管”。这种惯用，在力量上既排除了公众的参与又丢弃了企业的能动作用。应统一为“监督”机构，因为“监督”，在于通过监视、督促和管理等行为而使其结果达到预定的目标，重点在于督促企业承担社会责任。比如，开设的通风井因通风不足的矫正，不是监察而是要督促企业去实际行动。当然，更加重要的统一是监督机构和体制的一体化。煤矿安全监管实行的是类似其他国家的垂直管理模式，而非煤矿山安全监管则采取地方性行政管理模式。实质上，我国煤矿安全监察的政策措施和管理模式基本上能适用于非煤矿山。无论是煤矿还是非煤矿山，都应该适用统一的监督机构、政策措施和管理模式。①《煤炭法》是我国已经探明并开采的170多个矿种中唯一的单矿种立法，实质上没有单独立法的必要。在煤炭资源合理开发利用、保障煤矿安全生产、保护矿工权益方面，与其他矿产资源的没有根本区别。应统一适用《矿产资源法》，法律的整合为监督机构的统一提供条件。比如，对因安全与健康而开设的通风井进行检查监督的范围、方式等，没有必要区别煤矿还是非煤矿山，可以由矿山安全与健康部门统一行使职权。要全面深化安全监管体制改革，及时优化并调整矿山安全与健康的监管机构设置，推进煤矿与非煤矿山统一设置监管制度。行政部门的整合与统一，不仅能节约行政成本而且能提高行政效率。

2.统一矿业场所的卫生监督职权

尽管我国有关法律规定政府部门要对职业病防治工作进行监管,但是监管主体与职责并不明确。《职业病防治法》规定卫生管理部门是监管主体,但在机构改革中又将作业场所的职业卫生监管职能划出来转移给国家安全生产监察部门。2011年修改后的《职业病防治法》第9条规定国务院安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门共同负责全国职业病防治的监督管理工作。在其后的一些部门规章中，主要是赋权于安全生产监察管理部门履行卫生监督检查职责。从这一过程来看，这不仅导致多部门同时执法而执法责任不明，而且让管“生产安全”的部门来主管职业健康监督，必然因职能冲突而不利于场所健康条件的提供。②在此，必须重视职业安全与生产安全的本质区别。生产安全，根本目的是“促进经济发展”。立法者对新《安全生产法》的立法目的进行注解时更加强调立法的经济性目的：“安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促生产，生产必须安全”、“生产必须安全，则是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产”。参见腾炜：《中华人民共和国安全生产法解读》，中国法制出版社2015年版，第4页。

政府监督部门职能的整合与统一，关健还在于法律的统一。不能因为有《职业病防治法》及其监督部门就可以忽略矿山卫生监督。场所安全与健康的监督不可分割，更不可能缺位。为突出矿业卫生监督，也为矿业安全与健康监督的统一，应将矿业卫生监督作为职业卫生监督的行业监督，统一归入矿山安全与健康管理部门。③职业病，仅指劳动者在职业活动中因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的法定职业病目录内的疾病，其他职业性疾病，没有纳入法定职业病目录的，均不视为职业病。矿业开发对职业健康的影响远远多于职业病，需要包括矿山职业病在内的卫生与安全统一监督。由《矿业安全与健康法》赋予统一监督的职权，矿山安全与健康部门便可依法进入被检查单位和职业病危害现场，查阅或者复制违反职业病防治法的资料和采集样品，责令违反职业病防治法律、法规的单位和个人停止违法行为，责令暂停导致职业病危害事故的作业，组织控制职业病危害事故现场并进行处置。场所安全与健康监督的统一，便于部门监督企业也便于企业接受监督，在减少行政成本的同时又能提高监督效率。所以，美国、南非及澳大利亚等多数国家实行安全与健康监督的统一，1995年国际劳工组织在日内瓦会议上通过了《矿山安全和卫生公约》要求统一，我国1936年的《矿场法》也将“矿场之安全及卫生”统一归于“矿业主管行政机关”，我国现代矿业制度更加需要统一场所安全与健康监督。

3.统一矿业安全与健康的基层监督职能

安全与健康监督的效率，依靠各层级的部门以及政府以外的组织。而“我国现有的法律规定只有县级及以上的人民政府有安全监管职能，乡镇有限的安全监管职责不利于进行安全监管工作”。①代海军：《南非<矿山健康与安全法>述评》，《行政与法》2015年第1期。现行《矿山安全法》规定：县级以上人民政府劳动行政部门对矿山安全行使监管职责。但是，有占多数的矿山处于基层乡镇以及偏远农村山区，县级以上部门很难经常深入这些分散的矿山。而乡镇政府以及村级组织“了解本地情况，更能直接发挥作用，具有能够普遍监督的优势”。如果矿山安全监管止于县级以上行政主管部门，就必然导致基层监督的缺乏和执法力量不足，致使矿山监察效果难以符合立法目标。而且，从以往的事故处置来看，乡镇负责人在乡村的矿难事故发生后很少能够免于责任。对于乡镇来说，没有监督权却要承担监督责任的实践，违背了正义分配原则。

根据客观需要，应立法建立基层监督制度，有效及时地实现监管全覆盖。“通过法律明确授权形式，赋予乡镇人民政府矿山安全生产监管权，规定县级以上人民政府可授权乡镇人民政府，对其辖区内的矿山安全履行相应的监管职责。”②邬燕云：《<矿山安全法>修订的原则与问题》，《劳动保护》2013年第5期。为适应监管矿山安全与健康的要求，应改变安全监管体制倒金字塔的现状。统一建立乡镇一级的监督管理制度，明确乡镇基层政府可独立进行矿业安全与健康的监督管理职权与职责。机构设置和人员安排往下层政权倾斜，才能使监管行为具体布局到矿山安全与健康每一个场所。并从制度上支持和引导社区自治组织参与安全与健康监督。适度赋权基层政权进行监督，还能充分利用民众的力量。矿业场所职业安全与健康风险，在一定程度上也威胁到社区民众，例如矿井、尾矿库的垮塌。社区民众及其组织帮助发现险情、举报矿业风险以及参与事件调查等。通过基层监督连通民众的知情和参与，形成矿业安全与健康方面的监督网络。

（二）整合与统一矿山安全与健康的法律体系

独立并统一矿山安全与健康监督机构，必须考虑机构的隶属的部门。现行体制是职业安全与健康监督隶属于安全生产监察部门，劳动部门没有实质性参与。从矿山安全与健康监督的性质以及功能来说，应将矿山安全与健康监督机构从国家安全生产监管部门中彻底分离出来，隶属于人力资源与社会保障部门，即由改革前的劳动部门统一管理。一是行业归属的必要。矿工对场所安全与健康的需求和供给，缘于人力资本与非人力资本双方的不完全性契约；而劳动合同理所当然属于《劳动法》，人力资源与社会保障部门是《劳动法》的应当主管部门；监督劳动合同的履行是劳动部门的主要职责，因而国际劳动组织以及世界其他国家通用这一隶属方式。③美国根据《矿山安全与健康法》关于实施矿山安全与健康标准及执法的规定，于1978年将矿山安全监管职能从国家内政部转移到劳工部，在劳工部设立了矿山安全与健康管理局，负责矿山安全监察与监督工作。并成立了联邦矿山安全与健康复审委员会，主要审查并裁判矿山安全与健康管理局的执法行为。二是监督职能的必要。矿山安全与健康监督同现行国家安全生产监察之间，两者的职能截然相反。根椐《安全生产法》的规定设立的“安全生产监察”部门，宗旨是以安全促生产；虽然也提保障“人民群众”的安全，但仅是促进经济发展的手段而不是目的。为了促进经济发展的安全立法及其所设立的监察部门，是在追求财富迅速增长的市场经济初期的产物，当GDP增长的火热时代过去以后，则自然会将安全生产的监管权力返还给市场，只有市场成本才能识别什么是安全生产。三是处置原则的必要。矿山安全与健康同生产安全的处置原则有根本区别。由企业供给矿业安全与健康场所，通常实行特别注意的“严格责任原则”，意味着即使矿工的过错也应由企业承担责任，如果长期让矿工在危险状态下工作则要承担刑事责任。而对于为了市场效率的“生产安全”来说，则不允许实施“严格责任原则”。那么，如果让为了生产安全的监察部门去处置矿工在矿业场所的损害赔偿，则会出现归责方式的尴尬局面。①因为已习惯生产安全取代职业安全，所以再三强调生产安全与职业安全的本质区别。忽视了这一点，则无法理解安全生产监察部门为什么不能监督场所安全与健康，以及为什么要归入劳动部门管理。

应当看到，矿业安全与健康的监督归于人力资源与社会保障部门主管，还存在一定的立法障碍。改变职业安全与健康监督归入安全生产监察的现实状况，不仅在于长期形成的体制惯性阻碍改革的进程，还在于过去立法时没有真正安排以人为本的法制困境。过去的法律设置，在追求市场财富的驱动下忘记了人是更宝贵的财富，其立法趋势没有为未来保护人权的社会立法留下出口，导致矿业安全与健康监督主体的归属缺乏连接处。因而，在激烈竞争的市场上使保护矿工安全与健康的立法找不到归宿，徘徊于经济法与社会法之间。在人权让位于财产权的格局下，甚至提出“《安全生产法》是安全生产领域的基本法，《矿山安全法》是矿山安全生产领域的特别法”。②折力兵：《浅谈我国煤矿安全生产的监管》，《技术与市场》2015年第6期。市场经济基本建立之前的《劳动法》、《矿山安全法》等还注意安全的职业性，也强调由劳动部门监管安全。但在1993年关于“加强经济立法”的宪法定调以后，《安全生产法》《劳动合同法》《职业病防治法》等逐步淡化职业安全与健康监督的性质，并最终归入和服从生产安全。一旦将职业安全与健康的社会法性质全盘否定，那么劳动者安全就会成为工具。

走出立法的法制困境，在于整合法律体系。职业安全与健康权，具有人身属性，是与自由权相对应的社会权，是劳动权体系中的重要子权利，是一种受劳动法所调整的典型的劳动关系；职业安全与卫生法应当是劳动法的子法，排除民法与行政法属性而具有社会法属性。③劳动者，是社会中（非市场的生产过程中）具有生命权、健康权、受教育权以及人格尊严等基本人权的社会主体，场所安全与健康法保护的对象是劳动者人权而不是劳动过程或劳动结果。这种保护关系，毫无疑问应属于社会法范畴。社会权则是与福利国家或积极性国家的基本人权相关联，国家立法是实现基本人权的基本手段,所以必须转变安全与健康立法的指导思想，并制定《职业安全与健康法》。根椐母法性的职业安全与健康法制定《矿业安全与健康法》,从立法的价值目标摆脱《安全生产法》的控制。“在安全生产立法目的中必须摒弃经济发展的价值追求”。④刘超捷、李明霞：《新<安全生产法>立法目的评析》，《学海》2014年第5期。根据立法价值的确定，可以明确矿山安全与健康法归属于劳动法范畴。《劳动法》属于典型的社会保障法，我国《劳动法》业已明确规定劳动部门是主管机关。确保劳动者职业安全与健康立法的劳动法价值取向，则能将安全与健康监督职能归入劳动部门。

四、结 语

当社会的财富多起来以后，应从以追求财富增长为目标转向如何运用好已有的财富。运用好财富更加依靠人的力量，因此保护劳动者人权应该成为新的目标。政府的主要职能也应该转向保护劳工职业安全与健康等方面。尽管矿山企业有责任提供一个良好的工作环境、设施条件与操作体系以保障矿山员工的安全与健康不会受到威胁，但是政府监督工作在矿业安全与健康物品供给中起着根本性的作用。同时也必须明确，矿山企业始终是提供矿业安全与健康物品的主体，政府只能通过监督的驱动甚至强制矿山企业提供，矿业安全与健康物品的供给主体与监督主体的界定，可知政府是监督者而非当事人。

简政放权主要的目的之一，是让政府腾出精力加强应该管制的领域，绝不是因为有了市场而回到“守夜人”时代。市场无能激励矿业安全与健康物品的供给，必须依靠政府的社会管制来保障非市场物品的充足，这是社会需求向安全层次提升的内在要求。政府职能的转变和归位，就在于弥补市场缺陷来适应和满足高层次的社会需求。总结历史教训和吸收国外经验，均认为应建立统一高效的矿业安全与健康监督机构。

设置独立的、为了人权尊严目的的、专门从事矿业安全与健康监督的行政机构，是政府督促矿山企业供给安全与健康物品的关键，也是世界的通行做法。发达国家一般是在制定《职业安全与健康法》之后再制定《矿业安全与健康法》。从维护劳动者职业安全与健康权的全国战略来看，我国还缺乏整体的职业安全与健康权保护制度，在安全保护领域没有一部母法性的职业安全与健康法；将矿业安全与健康法归入劳动法，其间缺乏《劳动法》之下的《职业安全与健康法》作为过渡，那么依《矿业安全与健康法》设立的专门的监督机关，确实还存在障碍。然而，困难不是放弃的理由而是下决心进行改革的压力。

（责任编辑：马 斌）

DF412.1

A

1674-9502(2016)04-035-13

湖南娄底行政学院

2016-06-09

（一）制定保障矿工人权的《矿业安全与健康法》

现行《矿山安全法》，主要是为了经济效率的生产安全而不是为了矿工生命安全的法律，更没有关于矿工健康保护的法律条文。②薛生全：《我国矿山安全生产法律规制的完善探析》，《理论界》2013年第11期。《矿山安全法》第1条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制订本法”。可以看出，立法保障生产安全、人身安全的目的是为了促进采矿业的发展，其立法目标取向是维护市场秩序的经济效率。《矿山安全法》将财产权视为“神圣”产权而优于人权，以安全促矿业生产的立法宗旨，不能保护矿工的生命安全。③尽管其中也明确规定“保护矿山职工人身安全”，但这种保护仅仅是手段而不是目的。作为促进矿业发展的“生产安全”，也必须将工人与财产两者同时列入安全保护对象。理由很充分，机器设备、矿井等财产损害将影响生产效率，同样必须防止因人身安全风险出现而导致的成本，毕竟事故发生后的赔偿以及谈判等处置也将损害生产效率。现行《矿山安全法》只是《安全生产法》的细化或特别法。《安全生产法》第1条规定：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”“安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促生产，生产必须安全。”④腾炜：《中华人民共和国安全生产法解读》，中国法制出版社2015年版，第4页。

为了矿工人权的劳动安全，应毫不含糊地从社会公平的角度确定立法主旨，以专门性保障矿工在职业场所的权益为根本目标，而且不应夹带为了促进经济发展的生产安全观。⑤目的是促进经济的发展与目的是促进人的发展，两者的目标追求有本质区别。财产保护与生命健康保护应该分别适用两种不同的价值理念，两种不同的制度规则。在同一部法律中按照同样的规则，对相互矛盾的生命健康利益和财产利益同时进行保护。参见刘超捷、李明霞：《新〈安全生产法〉立法目的评析》，《学海》2014年第5期。人权的发展已让人们逐步认识到，矿工从事的工作不仅仅是一种为了获得工资而去忍受一切的生物行为，更是实现互动、成长以及发展价值等社会心理需要的重要载体；矿工是矿山的宝贵财富，是矿山真正“促进采矿业发展”的力量；矿山行业的发展，应建立以人为本的管理模式和人性化的劳动关系，以此为矿工创建一个长久的、有尊严的和可健康的工作环境。社会的发展让人们进一步发现，矿山企业的生存、发展与效率，不仅与股东财产权有直接关系，更与矿工的人力资本投入有直接关系；如果失去矿工的贡献、支持和参与，矿山企业将无法生存更无所谓效率；矿工是矿山企业股东的利益相关者，矿山企业为矿工提供安全与健康的工作场所，是矿山企业为了利益相关者而必须承担的社会责任。

制定《矿业安全与健康法》，就应以专门性保障矿工人权为根本目标。为此，将现行《矿山安全法》修改成为《矿业安全与健康法》时，应在立法目标和价值取向上作出根本性改变，必须将为了经济效率的矿山生产安全向为了人权的矿山职业安全与健康方面递进。实现立法目标的根本改变，不是对现行《矿山安全法》进行修改，而是为了保护矿工生命安全与健康的重新立法。重新立法在于转变立法观念，在于效率与公平的抉择中取向维护矿工权益的公平，保障矿工人权的工作环境。比如，必须为地下采掘的巷道开设一个通风口，用以吸进新鲜空气和排放废气或粉尘。因此，重新制定《矿业安全与健康法》，不能作为《安全生产法》的特别法，而应作为劳动法部门的职业安全专门法，使《矿业安全与健康法》作为《职业安全与健康法》的细化或特别法。①南非、英国以及美国等许多国家，都是先制定《职业安全与健康法》。1970年美国专门制定了《职业安全与健康法》，在此有关职业安全与健康的基本法律框架下，将1966年制定的《金属和非金属安全法》和1969年制定的《煤矿安全与健康法》合并，于1977年颁布了《矿山安全与健康法》。美国属于判例法国家,但在矿山安全方面的《矿山安全与健康法》立法,则采用了共计8.5万字的成文法形式，这与其立法传统截然不同。

（二）《矿业安全与健康法》必须突出政府管制

为了承担社会责任的公平，可能在一定程度上损害市场效率。在矿山企业计划保持矿产品产出的既定条件下，如果要减少或者阻止矿业场所风险的伴生，则要投入成本改进技术、增加设施、培养从业人员等。例如，矿山企业为了供给矿业场所的安全与健康物品，为地下采掘的巷道开设一个通风口，需要投入土地、人力、设备和资金等成本。直接投入安全与健康的这些成本，不仅因为物品专用性、不动产性的沉淀成本性质，还因为其产出结果的非市场物品属性，根本不存在市场交易。应当看到，为了矿业场所安全与健康的供给，难以为矿山企业带来直接收入，甚至以牺牲矿山企业市场物品为代价来增加非市场物品的供给，纯属于矿业场所准公共物品性质的供给。从市场行为来看，市场企业是理性经济人个体，通常为了矿山企业的开采效率，必须节约开设这个通风口的投入成本，将其直接投入会产生经济效率的矿业生产。在平衡效率与公平的过程中，需要矿山企业根据价值目标和社会责任做出抉择。

尽管市场起着重要的作用甚至决定作用，但市场只能激励效率和收益最大化而不可能兼顾社会公平。市场在职业健康与安全保护方面总是失灵，主要表现在两个方面。一方面，资本投资者理性。作为市场目标，资源配置通过价格作用流向利润这一方，关于只有成本投入而没有市场物品产出的通风口开设行为，不可能在市场内发生。矿山企业资本方具有经济人理性，必然追求资本投入的利润最大化；为了股东利润最大化的经济责任，在企业决策中尽可能避免承担没有利润产出的社会责任，不愿意投入成本为场所安全与健康开设通风井，一般不选择投入更多成本以减少或阻止矿业场所风险的产生。另一方面，矿工的有限理性。尽管制度强调劳动合同的订立，但唯独矿业安全与健康的保障内容很难约定在契约中而表现为不完全契约。与普通市场契约显著不同，矿业场所安全与健康条件的劳动契约具有不完全性：矿业场所中的安全风险在执行契约的生产过程中形成，不确定性是其突出特点，矿工的有限理性致使矿工事前无法预料；企业方清楚矿山采掘的设计、投入及其风险防范能力等，因矿山工业民主程度低而导致矿工不可能获取相关信息，矿工的信息不对称而不可能知晓需要开设一个通风口；矿工因知识、经验及信息处理能力的限制，以至于对风险没有概念和意识，根本没有意识到要开设一个通风口。②不完全性契约是必然的，集体合同谈判的高昂成本同样会限制合同条款及其调整。关于意外事故和潜在的职业风险，信息的匮乏使合同代价高昂甚至无法完善。问题还在于，矿工在企业的经济参与能力不足，导致不完全劳动契约的剩余权又不能由矿工控制。投入成本建设良好工作场所的企业决策权掌控在企业管理层，矿工仅是通过采掘而获取工资的劳动者，对于未能约定在劳动契约的内容没有参与讨论并决定的机会，即矿工没有开设一个通风口的话语权。

市场方面的失灵或不足，依靠政府的社会管制来弥补。①在不完全契约下，侵权法制度没有为完全意外事故提供适当的替代品，这对用人单位采取风险预防态度的激励是不够的。当然，市场失灵是政府管制的必要条件而非充分条件，只有当劳动契约因交易成本或不完全信息而无效时，管制才作为一种以政府干预为形式的补救手段而建立起来。实际上，几乎每一个行业都需要管制，只是安全方面的管制更加突出而已。供给矿业场所安全与健康属于矿山企业必须承担的社会责任，当企业自觉为股东资本谋利的经济责任与避免为矿工安全着想的社会责任同时存在时，由法律将企业必须承担但又不能自觉承担的社会责任固定为义务，并赋予政府部门有权监督企业承担法律所固定的义务，以此强制矿山企业为矿工提供安全与健康的矿业场所。法定政府干预、强制企业提供非市场物品的供给，比如工人的安全与健康保护、环境保护等，这就是不同于经济管制的社会管制。②我国学者关于“社会管制”是指针对社会的专政，社会管制就是对社会的专政，因而应该由社会管制转向社会治理，才能实现国家治理现代化。参见郭星华、石任昊：《从社会管制、社会管理到社会治理》，《黑龙江社会科学》2014年第6期。加强管制是一种市场与政府的分工。市场是竞争性的，应当放权使市场在资源配置中起决定作用；市场因外部性而导致失灵现象的存在，这是政府以社会管制的形式进行干预的理由。因此，制定《矿业安全与健康法》以固定矿山企业社会责任，也就是将开设通风口的社会责任法定为必须承担的义务，让法律规定与政府管制来取代企业决策。法定义务的关键在于实际履行，通过政府监督制度才能保障法律义务的实施。所以说，法定政府监督企业履行义务，应成为贯穿于《矿业安全与健康法》的主轴。