“十三五”时期财政投融资监督问题研究

2016-04-13温来成王江楠

财政监督 2016年2期

●温来成王江楠

“十三五”时期财政投融资监督问题研究

●温来成王江楠

本文分析了“十三五”时期财政投融资发展的主要趋势及存在的问题，明确了财政投融资监督的重点问题，并就“十三五”时期财政投融资监管问题提出了政策建议，包括进一步完善和健全财政投融资监督管理体制，提高财政监督技术提升监督质量，提高财政监督的透明度，加大财政违法违纪案件查处监督的力度，加快财政监督法制建设等。

“十三五”财政投融资财政监督

“十三五”时期，是我国全面建成小康社会的关键阶段。这一阶段我国经济社会发展面临着经济增长速度下行、产业结构调整升级需要加速、新型城镇化建设资金需求巨大、公共服务均等化任务繁重、深度融入世界经济一体化等一系列挑战。这种形势，既为财政投融资发挥政策功能、实现国家经济社会发展目标提供了难得的机遇，也带来了相应的风险，需要进一步加强财政投融资监督，深化投融资体制改革，使之走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。

一、“十三五”时期财政投融资发展趋势分析

改革开放以来，我国基本建立健全了政府财政投融资体系，主要业务获得较快发展，根据“十三五”时期我国经济社会发展的需要，财政投融资将会得到进一步发展。同时，也面临不少的问题，构成财政投融资监督的主要对象。

（一）国债的发行、流通和使用

我国自1981年恢复发行国债以来，国债发行规模、结构，以及国债市场建设和管理，都取得了长足进展。2014年国债发行17876.57亿元，其中内债17588.99亿元，外债287.58亿元，年末国债余额95655.45亿元。随着我国市场经济的发展，国债的功能从早期的筹集建设资金、弥补财政赤字，日益发展成为调控宏观经济、调整经济结构的重要工具和手段。近年来，国债作为积极的财政手段，在拉动GDP的增长，促进经济结构调整和社会事业发展等方面，发挥了重要作用。根据我国“十三五”时期经济社会发展的需要，预计国债发行规模会继续扩大，国债种类进一步优化，国债利率基准利率功能增强，国债市场进一步完善。同时，我国国债依然存在一些问题。第一，我国国债市场监管体系不健全。目前财政部、人民银行、证监会、银监会、保监会等部门都可以参与国债的管理，但监管部门之间缺乏有效的衔接。第二，国债法律法规不完善。自我国恢复国债发行以来，国务院及财政部等有关部门相继颁布了一系列法规、部门规章和管理制度，但是这些法规制度不够规范、法律层次低，不能满足国债发展的需要。第三，国债市场存在品种单一、市场分割、市场流动性差、风险规避机制不完善等问题。第四，国债资金使用及绩效信息透明度不高。

（二）地方政府债券的发行、流通和使用

据财政部统计，截至2014年末全国地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，合计24万亿元。全国人大批准的2015年地方政府债务限额为16万亿元,将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。据报道，预计2015年债务率为86%。根据“十三五”时期我国经济社会发展需要，特别是新型城镇化的推进、公共服务均等化的需求等，以及地方政府转变职能、深化地方行政管理体制改革的需要等，预计“十三五”时期我国地方政府债务规模将有所扩大，债券种类逐步丰富，债券交易市场进一步扩大，发债主体可能获得突破，地方债券在地方经济社会发展中的作用进一步增强。同时，尽管目前地方债风险总体可控，但由于地方政府偿债压力较大，风险防范仍不容忽视，个别地区存在发生局部风险的可能性。有效控制地方债风险是“十三五”时期各级政府的一项重要工作。另外，在“十三五”时期，还要防范地方政府违规举债问题。个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，要求政府进行担保，这些变相举债行为时有发生，且监管难度较大。一些地方政府存在违规举债，政府为企业举债违规提供担保承诺等。再是理清融资平台与地方政府的关系，有效控制债务风险。

（三）财政投资基金

近年来，为了转变政府职能，促进产业结构升级，中央及地方财政设立了各类产业投资基金、股权投资基金，采取委托管理等方式，并吸引社会资本参与，支持高新技术产业、战略性新兴产业发展。产业投资基金、股权投资基金由基金管理人管理、基金托管人托管，并由投资者按照其出资份额分享投资收益、承担投资风险的基金。产业投资基金、股权投资基金不仅可以缓解政府负债风险，还可以缓解财政资金压力、降低财务费用。预计“十三五”时期为加快政府职能转变，发挥财政资金的杠杆效应，提高财政资金利用效率，政府继续通过建立财政投资基金的形式，撬动民营资本，运用市场化手段调节经济运行。

目前虽然财政产业投资基金发展速度很快，但还存在一些问题，第一，产业投资基金的相关法律框架不完善。需要建立相关法律，规范产业投资基金的募集和运营，完善政府出资的政策措施，明确基金的发起目标、约束、运营组织形式等，避免公器私用，确保基金发起宗旨。第二，缺乏有效的监管机制。目前针对产业投资基金没有专门的管理部门，财政部、证监会、银监会及发改委的权利都涉及产业投资基金，具体由出资财政部门管理，绩效监管不完善。第三，缺乏配套的相关制度。产业投资基金的运作涉及金融、税收、评估、会计等方面的制度保证，目前这些制度还不够健全。

（四）政策性担保

为了促进高新技术产业、新兴战略性产业发展，支持中小企业，以及为了实现一些其他政策目标，各级政府通过财政注资，建立了政策性担保机构，并由财政部门承担政策性亏损补贴责任。这些政策发挥了积极作用。从“十三五”时期我国经济社会发展需要看，政策性担保机构还不能满足经济社会发展的需要，中小企业融资难、融资贵的问题比较突出，政策性担保机构还需要适度增加，扩大担保规模，提高政策效益，满足经济社会发展需要。同时政策性担保机构还存在监管体制不健全、担保规模小、费率较高等问题。

（五）政府与社会资本合作（PPP）

最近两年在财政部、国家发改委等部门的推动下，政府与社会资本合作（PPP）获得较快发展。目前财政部、国家发改委推广的示范项目投资规模约2万多亿元。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中多次提到要实现城乡达到基本公共服务均等化，并且还提出要发挥财政资金的撬动功能，创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式，可以看出在“十三五”时期，国家对PPP项目高度重视，并在全国进行大力推广。同时，PPP项目建设运营还存在监管主体不明确、监管标准不统一、法制不健全、地方政府信誉不高等问题，需要在“十三五”时期逐步得到解决。

二、“十三五”时期财政投融资监督的重点

如前所述，“十三五”时期经济社会发展迫切需要财政投融资支持，同时各类财政投融资工作还存在诸多问题，亟需加强财政监督，充分发挥其政策功能。

（一）财政投融资发展的规范性、合法性监督

“十三五”是我国建设法治政府、法治社会的关键时期。财政投融资发展也要贯彻依法行政、依法理财的原则，需要进一步加强财政投融资发展规范性、合法性的监督。和一般公共财政收支相比，财政投融资资金不是无偿使用，需要还本付息，所以，在“十三五”时期，要对财政投融资项目进行严格的审查，监督财政投融资发展的规范性和合法性。财政投融资规范性、合法性监督，是整个投融资监督体系的重要组成部分。

随着《预算法》的修订和颁布实施，我国在财政投融资领域已建立了基本的法律制度规范，“十三五”财政投融资监督的重点之一，就是监督其规范性、合法性。在地方债领域，现行制度已明确债务全部纳入预算管理，除发行地方政府债券外，不得以其他方式举债，就需要监督地方政府不得产生新的债务，或者变相举债，或者形成新的隐性债务。如在设立各类投资基金时，不得私下给社会资本收益承诺，或者承诺定期回购。在开展PPP项目建设运营时，不能搞假股实债的包装。切断政府债务和债务甄别后与原政府投融资平台公司债务的关系，财政部门不得违规担保。

（二）财政投融资的风险监督

在“十三五”时期要注重财政投融资的风险监督。财政投融资风险一般是投融资项目在运作过程中，由于受到不确定性因素的影响，发生投融资资金损失或导致财政承担不必要支出，使财政投融资功能丧失或者难以正常运转的可能性。与其他财政收支业务相比，财政投融资具有较大的风险性，如国债与地方政府债券需要还本付息，在经济增长下行，财政收支困难时，就有可能发生违约风险；各类财政投融资基金投资项目，面临市场竞争风险，若企业经营效益不好，甚至破产倒闭，就可能难以收回投资；政策性担保公司也面临着代偿风险；PPP项目公司可能在经营中发生违约，甚至破产等等。并且目前政府债务、财政投资基金和PPP项目建设中已积累了不少风险。因此，在“十三五”时期，财政投融资监督的重点之一，是风险监督。特别是要防范系统性、区域性风险。通过监督，及时预警、化解和处置财政投融资风险，保障国家经济社会稳定、协调和可持续发展。

（三）财政投融资的绩效监督

财政投融资也称为“政策性金融”，以执行国家经济社会发展政策目标为目的，不追求利润的最大化。但也必须考核其政治效益、社会效益、生态效益和必要的经济效益。力求以最小的资金成本取得最大的综合效益。如国债、地方债投资项目是否促进了经济增长、财政投资基金投资项目在多大程度上促进了高新技术产业、新型战略性产业的发展等等。目前我国财政投融资绩效考评刚刚起步，配套相关法律和监督制度都不完善。美国、英国、加拿大等西方国家的绩效评估体系已于1990年起基本建成并得以完善，而我国这方面的工作还处于摸索阶段，目前政府有关部门、国内学者对于财政投融资绩效方面的研究，还比较初级，财政投融资绩效评估制度处于建设阶段，缺乏法律约束和制度保证。所以在“十三五”时期，不仅要加快财政投融资的绩效考评体系建设，而且还要注重财政投融资绩效监督。通过财政监督，降低财政投融资成本，提高政策效益，为国家现代化建设服务。

（四）财政投融资制度和法制建设的监督

市场经济是法制经济，以法律规范和保障经济运行，对处于市场经济中的财政投融资当然也不例外。完善的财政投融资制度和法律，是财政监督的依据。目前，财政投融资管理制度和法制不够健全，立法滞后，主要依靠国务院行政法规和财政部等部门规章来管理。财政投融资项目管理中的许多问题，都是和法律制度不完善有关，例如投融资资金的使用、政策性银行的业务范围、职能定位等，通过完善财政投融资制度和法律制度，对财政投融资的主体、运作机构、性质和运作范围、运作方式、财务管理等方面，作出严格规范和具体规定，并在此基础上，充分发挥财政投融资政策功能。因此，“十三五”财政监督工作的重点内容之一，就是加快财政投融资法律制度建设，争取《财政投融资管理法》、《公债市场监督管理法》等一批基本法律制度颁布实施，使我国财政投融资管理迈上一个新台阶。

三、“十三五”时期财政投融资监督的政策建议

根据我国“十三五”时期经济社会发展需要，结合财政投融资发展中存在的问题及亟需加强监督的重点，笔者认为，在具体监督政策选择方面，主要解决以下问题：

（一）进一步完善和健全财政投融资监督管理体制

健全财政投融资监督管理体制，改变我国没有专门财政投融资管理机构、管理体系混乱的局面。目前，我国财政投融资监督管理存在中央各部门之间、中央和地方之间债权不清的问题，针对这些问题，进一步完善财政投融资监管体系。首先，组建国家专门的财政投融资管理机构，统筹资金规划，对投融资进行全面监督，防止出现条块分割、各自为政的局面。其次，进一步明确中央与地方之间、部门之间的财政投融资管理权限，实现权责利相结合。在中央与地方之间，明确政府债务管理责任，落实中央对地方政府债务不救助原则，指导地方政府开展财政投资基金、政策性担保机构管理。在部门之间，进一步理清财政与人民银行、银监会、国家发改委等部门在财政投融资领域管理权限，明确财政部门在公共债务管理中的主导地位，界定其对政策性银行、政策性担保和PPP业务的监管职责。

（二）提高财政监督技术、提升监督质量

财政投融资业务政策性强、技术要求高，涉及面广，因而在“十三五”时期需要进一步提高财政监督技术、提升财政监督质量。即针对不同财政投融资业务，开发不同的监管技术，提高监管力度和效率，保证监管质量。在地方政府债务领域，以债务率指标为核心，建立适合本地区的债务预警指标体系和监管制度，有效监管和防范债务风险；在财政投资方面，建立债务使用投资绩效评价监管体系，提高债务资金使用效益，从宏观上保障政府偿债能力，以及公共服务能力；在财政投资基金管理方面，建立对基金委托管理机构、托管机构和投资企业的一系列评价监管技术，准确评价投资基金绩效；在政府与社会资本合作（PPP）方面，针对PPP项目甄别、项目采购、项目建设、项目运营和项目终结各个阶段，开发一系列的监管技术和软件，形成对PPP项目全生命周期的有效监管，维护公私双方利益，为社会公众提供优质公共服务。因此，推进监督技术进步，是“十三五”财政监督的重要任务之一。

（三）提高财政监督的透明度，争取社会广泛支持

提高财政投融资监督透明度，完善信息披露制度，以此实现政府投融资监督的规范化、市场化和信息透明化。这要求财政投融资监管部门明确监管标准、范围，定期公示监管信息，监管单位确保信息披露的内容真实、全面、有效。公示内容主要包括资金状况、负债规模、承担建设项目单位的基本情况、贷款数量、担保情况，以及贷款资金使用等。对不能真实报告有关信息的地方政府监督机构，依法给予惩处，避免信息监督透明化流于形式。

（四）充分发挥第三方组织等民间组织力量，加大财政监督的力度和效果

财政投融资涉及面广、政策性强、技术要求高，仅靠财政、审计等专业部门和人大监督，显然是不够的，在财政投融资的一些领域和环节，可以充分发挥会计师事务所、律师事务所、咨询公司等民间独立第三方组织的监督功能，和财政、审计等专业部门及人大监督相互配合，加大财政监督的力度和效果。在债务资金使用绩效评价、财政投资基金绩效评价和PPP项目运用绩效评价领域，通过政府购买服务，聘请会计师事务所、律师事务所、咨询公司等民间独立第三方组织进行绩效评价，更能体现监督的客观性、公开性和公正性，不断提高财政投融资监督效果。

（五）加大违法违纪案件查处监督的力度，保障财政监督的权威性、严肃性

目前，财政投融资领域中违法违纪问题较为普遍，屡禁不止。因而，要加大财政投融资违法违纪案件查处监督的力度，保障财政监督的权威性、严肃性。在今后的财政监督工作中，不断加大对各类违反财经法规的活动以及行为的处罚力度，以强有力手段来保证财政性资金的合理使用。重视监督工作的广度和深度，把重点放在那些有令不行、有禁不止的部门，要围绕重点问题、热点问题选择对象进行重点检查。把查处财政投融资违法违纪案件和查处责任人员相结合，加大对责任人的处理力度，不能大事化小，小事化了，更不能以补代罚或以罚代刑。对典型案例可以实行重大问题曝光制度，查处一点，教育一片，扩大宣传教育面，增强社会效果。充分将行政处罚手段、司法处置手段等有机结合，加大对财政投融资违法案件的监督、惩处力度，保障财政监督的威慑力。

（六）加快财政监督法制建设，依法监督

不断完善财政投融资监督法制建设，严格行政执法的程序，强化监督的约束机制，是规范财政投融资监督行为和提高监督工作水平的一个重要前提。因此，在目前全国财政投融资监督专项法律体系尚未完善情况下，应当根据“十三五”时期财政投融资发展的新形势、财政投融资监督面临的新挑战，从加强财政监督工作的需要出发，加快财政投融资监督法制建设，尽快颁布《财政投融资监督管理法》及相关法规。通过对现行的法律、行政法规和规章制度的整合，制定财政投融资监督法规，加大财政监督工作的透明度，进一步规范财政监督的工作行为，强化财政监督的工作手段，进而推动财政投融资监督法制化建设的进程。■

（本文为国家社会科学基金一般项目“公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究”〈批准号：15BZZ058〉、教育部人文社会科学研究规划基金项目“地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究”〈批准号13YJA630101〉、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题和中财—鹏元地方财政投融资研究所2015年度课题的阶段性成果）

（作者单位：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所）