科学解读“十三五”推进财税改革全面深化——访中央财经大学研究生院院长马海涛

科学解读“十三五”推进财税改革全面深化
——访中央财经大学研究生院院长马海涛

●本刊记者尹情

马海涛，中央财经大学研究生院院长、教授、博士生导师，中国财政发展协同创新中心执行主任、财政学院学术委员会主任

在“十二五”与“十三五”交接之际，承上启下做好财政工作规划具有重要意义。“十二五”期间我国财税改革取得了哪些成绩？“十三五”时期财税改革有哪些热点？大国财政应从哪些方面着力？本刊特邀知名财政专家——中央财经大学研究生院院长马海涛教授为大家作详细解读。

“十二五”财政工作亮点

“十二五”时期是我国全面深入推进财税体制改革的重要阶段。这一时期，我国在深化财政体制改革、预算管理制度改革、税制改革等方面都取得了重大进展，也为“十三五”时期财政工作打下了坚实的基础。

记者：“十二五”规划圆满收官，我国财政工作取得了哪些进展，主要有哪些亮点？

马海涛：“十二五”期间，我国财政工作在收入端、支出端、管理端、体制端和宏观财政管理方面都取得了不小的成绩。

收入端的最大亮点是推行营业税改增值税的政策。按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定的税制改革目标，财政部和国家税务总局启动了分步实施的营业税改增值税进程。在改革过程中，综合考虑服务业发展状况、财政承受能力、征管基础条件等因素，先期选择经济辐射效应明显、改革示范作用较强的地区开展试点。自2012年1月1日开始，试点先在交通运输业、部分现代服务业等生产性服务业开展，逐步推广至其他行业。资源税方面，在全国实施煤炭资源税从价计征改革，调整了原油、天然气资源税适用税率。自2011年1月28日起，在上海和重庆开始试点房产税，为今后房地产税政策的改革积累了经验。收入端的改革一步一步地向前推进，为“十三五”时期改革奠定了扎实的基础。

支出端从提高财政支出绩效出发，围绕支出结构、体制、机制、流程和财经纪律等方面采取了不少措施。如在国库集中支付制度改革已基本覆盖县级以上预算单位的基础上，推动乡镇分类实施改革；推广公务卡强制结算制度；完成《政府采购法实施条例》制定工作，并制定了政府购买服务管理办法等。

管理端的最大亮点是新《预算法》的施行。为了规范政府收支行为，强化预算约束，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。新《预算法》有很多亮点，如将政府全部收支纳入预算；将预算审核重点转向支出预算和政策；对转移支付制度进行了规范等。

体制端的推进，如为配合“营改增”步调，微调政府间收入划分。试点期间因营业税改征增值税试点发生的财政收入变化，由中央和地方按照现行财政体制相关规定分享或分担。针对转移支付存在的问题，国务院连发了两个通知，即《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）。这两个通知提出了改革和完善中央对地方转移支付的指导思想和基本原则。

宏观财政管理方面围绕“十二五”期间出现的经济“新常态”创新财政管理手段。坚持稳中求进，继续实施积极的财政政策并适当加大力度，充分发挥财税政策促进稳增长、调结构、促改革的重要作用。

“十三五”财税改革热点

“十三五”时期我国税制改革走向如何？预算改革有何新动向？供给侧财税改革如何发力？面对这些问题，马海涛院长指出，要立足全局、着眼长远进行制度创新，推动完善现代财政制度。

记者：近年来，我国预算管理改革取得重要进展，特别是在推进预算公开，健全预算监管，全面推进预算绩效管理等方面。“十三五”时期如何建立全面规范、公开透明的现代预算制度？

马海涛：全面规范、公开透明的现代预算制度首先要求预算的公开透明。近年来，透明预算在我国取得不少进展。“十三五”时期，透明预算的程度会比以前更大。具体来说，人大和公众对预算披露明细程度的要求将进一步加大；渠道将更为拓宽。从人大向代表披露政府层面的预算明细，到部门和单位直接向公众披露预算明细。这些进展将一步步地进入更为实质的操作层面。

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。这要求支出不仅应当符合财务规范，更应当注重支出的经济效益。就绩效管理的对象看，绩效管理有项目支出预算绩效管理、基本支出绩效管理、单位整体支出绩效管理和财政综合绩效管理。自2011年财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）后，各地在预算绩效管理方面纷纷进行了试点并探索预算绩效管理的指标体系。“十三五”时期，绩效管理的实践还将针对管理对象继续探索有效的体系。

记者：落实“十三五”规划中“建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度”，您认为，应从哪些方面进一步深化我国税制改革？

马海涛：未来税制改革将是一场立足全局、着眼长远的制度创新。总体思路方面，新一轮的税制改革，应进行如下的全新改革，构建现代税收制度。

第一，目标的全新定位。目标的全新定位，表明税制的着力点在发生深刻的变化，税制改革的重心在发生颠覆性的转移，改革思路在发生全新的调整。从原来的建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度，转变为构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代税收制度，从原来注重经济体制改革转变为全面深入到政治、经济、社会的方方面面。

第二，指导思想的全新转变。指导思想的全新转变，体现不同发展时期和不同改革任务对税制的不同要求。在指导思想上，从原来的统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，转变为优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税。

第三，功能的全新界定。功能的全新界定，使得税制体系、税制调控领域发生重大的转变，体现了对税制功能的更高、更全面的追求。在功能上，从原来的筹集财政收入、调节分配和调控经济的功能，转变为筹集财政收入、调节分配、促进结构优化，不再突出强调经济调控，或者已经超越经济领域看待税收制度的功能。

第四，在税收征管方面，应突破征管约束，保障税制改革，适应直接税改革的需要。

记者：供给侧结构性改革是近期中央应对新常态经济作出的重要调控。随着财政服务大局能力不断增强，如何解读其在供给侧结构性改革中的作用？

马海涛：自2012年起，我国的经济增长步入7%—8%的空间。2014年11月9日，在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上，习近平主席发表《谋求持久发展共筑亚太梦想》的演说，提出：中国经济“新常态”有以下几个特点，“一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。”在“新常态”这一背景下，供给侧改革成为一种重要手段。

对于供给侧改革，我认为应当从宏观经济的供给方面入手。从今后经济发展的走势来看，之前靠低成本人力和资源环境消耗作为经济增长重要推力的时代已经结束。未来，应将创新作为提高经济边际贡献率的驱动。推进供给侧财税改革，至少有两个问题需要关注。

一是财政收入潜在增长率下降，财政支出刚性增长的趋势没有改观，财政收支矛盾呈加剧之势，平衡收支压力较大。适应经济发展新常态，清费立税，增收节支，优化结构，提高绩效，大力推动供给侧结构性改革，适度扩大总需求。调整优化支出结构，压缩“三公”经费等一般性支出，按可持续、保基本的原则安排好民生支出。

二是推进供给侧税制改革，必须从实际出发。我国当前的税制存在着重生产环节课税、轻消费环节课税的问题。当前税制结构主要是以货物劳务税为主，课税环节主要集中在生产，虽然理论上企业的货物劳务税可通过物价升降等渠道将税负转嫁给下游产业，直至消费者，但税负首先是由企业承担，在此基础上构建起来的财政体制，将造成拥有企业越多的地方政府，所分享的税收也越多，这不利于转变经济发展方式。未来我国税制结构需要逐渐向消费和利润等“终端”环节均衡转移。只有转换为消费的生产才是有效的生产。倚重生产的税收制度，容易带来供给侧过剩而需求侧不足的问题。当然税制结构从生产起始端向消费末端转移不能走极端，否则也会导致产业空心化等问题，只会“按下葫芦浮起瓢”。强调对消费和利润课税的重要性并不是要否定在生产过程征收流转税的合理性和必要性，只是后者在我国税制结构中比重过于“一头沉”了，将我国流转税为主的“跛足税制”打造成“双主体”的复合税制才是我们追求的目标。

构建大国财政着力点

“大国财政”是财政参与现代化国家治理与国际活动的重要理念。如何理解大国财政理念？马海涛院长认为，大国思维指的是以大国的身份和国际化的思维参与国际活动，同时，主动了解国际规则并参与规则制定，将财政工作与国际活动对接。

记者：在2015年全国财政工作会议上，财政部长楼继伟提出，必须强化全球视野和大国思维，增强我国在国际财经领域的影响力和话语权。“十三五”时期，以大国思维进行财政管理，财政工作应该在哪些方面“有所为有所不为”？

马海涛：我国目前已经成为世界上的第二大经济体。按照英国《经济学人》杂志的预测，我国2015年GDP将超过10万亿美元。美国2015年GDP为16万亿美元，日本为近5万亿美元。可以预测，我国必将在世界舞台发挥更大的作用。我国经济底子过去很薄，但是进步非常快。在各方面工作中，我国参与世界舞台的理念可能没有跟上形势的变化。形势的变化迫使我国各方面的工作必须跟得上变化。我所理解楼部长的大国思维指的是以大国的身份和国际化的思维参与国际活动，同时，主动了解国际规则并参与规则制定，将财政工作与国际活动对接。大国在世界舞台的活动离不开财政的支持，财政工作要在视野和步调上与国际政治经济活动相适应。也就是说，在财政方面，目前不能仅仅认为将国内事情处理好就没问题了；还必须从理念上实现突破，处处思考国际活动与财政的关系。

在习近平主席的倡议下，2014年10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京正式签署《筹建亚投行备忘录》，共同决定成立亚洲基础设施投资银行。2015年12月25日，亚洲基础设施投资银行在北京正式成立。亚投行的成立是我国倡导及参与地区事务的重要事件。“一带一路”策略对于推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作具有重要作用。财政在亚投行成立和“一带一路”策略中自始至终扮演着非常重要的角色。

记者：“十三五”规划中提出“健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策”、“发展普惠金融、绿色金融”，全国财政工作会议也提出“要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。在全面深化财税体制改革背景下，如何践行“五个理念”？

马海涛：“创新”是一个国家的生命力之源。失去的“创新”，一个国家就会落后。这为人类几千年来的历史所证明。财政工作自然不能脱离其中。财政收入政策、支出政策、财政管理和宏观经济调控必须既借鉴国外的成功经验、吸取失败教训，还应结合中国特有的国情，在实践中不断创新前进。

“绿色”这里意指环保理念。在已经过去的若干年发展中，相比环境保护来看，我国更加注重了经济增长。环境问题已成为目前我国的重要挑战，这一问题日益严峻。政府应当将环保理念体现在消费行为和实现资源配置职能的多个方面。政府作为宏观经济中的消费者之一，首先应当采购有利于环境保护的产品。政府在实现资源配置职能时，在制定收入和支出政策时，应当实施有利于环境保护的政策。政府在实施宏观调控政策时，不能牺牲环境来换取短期的增长。■