经济治理能力指标体系的构建及测算——基于公共财政的视角

田　发，周武星

(上海理工大学 管理学院， 上海　200093)



经济治理能力指标体系的构建及测算
——基于公共财政的视角

田发，周武星

(上海理工大学 管理学院， 上海200093)

摘要：文章基于公共财政的视角，构建一个包含6个二级指标，22个三级产出指标的经济治理能力指标体系，运用我国31个省、直辖市、自治区2007-2013年的相关数据对经济治理能力进行了评估。结果显示：全国以及四大区域的经济治理能力不断提升，但有所差异，经济治理能力东部显著强于东北部，东北部强于中部，而中西部经济治理能力相近；经济治理能力增幅西部高过中部、中部高于东北部、东部地区增幅最小。但是东部地区与另三大区域的治理绝对差距却有所扩大，而东北部与中西部地区间的经济治理能力绝对差距在逐渐缩小；人均经济治理财政支出与经济治理能力具有同步性关系，并在文章提出了提高我国经济治理水平的政策建议。

关键词：经济治理能力；公共财政；指标体系

一、引言

自改革开放以来的很长一段时间，地方政府总是过分地关注经济增长的快慢，而缺乏对经济治理深度的认识，这导致地区经济结构失衡、资源短缺、贫富差距加大以及环境污染等一系列问题[1]。对掌握大量资源的政府而言，研究其利用资源实现经济治理能力意义重大。因为经济治理不仅涉及经济发展速度，还包括经济发展的稳定性、经济发展的福利与成果分配、经济发展的基础性建设等方方面面。中国共产党十八届三中全会指明了全面深化改革的总目标，即“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理能力囊括多方面的治理能力，主要包括经济治理能力、社会治理能力以及政治治理能力。其中，经济治理能力对其他所有的治理能力的实现都有着不可忽略的支撑作用，经济治理能力的高低直接关系到国家治理能力的高低。良好的经济治理模式下，将由市场而非政府实现对资源的配置，同时，政府的公共权利运行得到规范，政府的经济效率将不断提升[2]。因此，实现良好的经济治理是各国政府、各级政府追求的目标。

经济治理方面，国内外学者研究基本都是集中在我国与全球经济治理的框架，极少有学者研究我国的经济治理状况。邢俊(2011)通过对比传统DEA模型和样本DEA模型，给出了优化县域经济治理的新方法，并利用某市8个县为样本，对县域经济治理效率进行了测算[3]。但是与经济治理概念非常相近的经济增长质量，国内外各学者研究较为深入。卡马耶夫(1983)对经济增长质量的概念进行了界定并进行了详细的阐述[4]。在经济增长质量的指标体系构建方面，冷崇总(2008)从经济发展的有效性、持续性等七个方面分析了构建经济增长质量指标应当考虑的问题[5]。经济增长质量测度方面，钞小静、任保平(2014)通过构建我国经济增长质量指标体系并进行测度发现，我国经济增长质量不断加强[6]。耿焕侠、张小林(2014)基于熵值法对江苏省13个地级市的经济增长质量进行了测度并进行了排名[7]。

本文所要研究的经济治理能力与学者们研究的经济增长质量有联系也有本质区别。联系是两者都不仅仅只考虑经济增长速度，而是综合考量包含经济发展的稳定性、效益性、福利成果分配等方面。本质的区别是后者没有明确的主体，前者的主体是政府；另一方面，经济增长质量的测算方法无法反映政府的特征，也无法与经济治理的重要基石——财政有效的联系起来，而经济治理能力的测算与政府财政紧密相连。

中国共产党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这一命题的提出无疑是把财政放在了全局性的位置。财政的主体是政府，政府通过财政手段筹措收入以实现对国家的治理，因此，财政是国家对经济进行治理的基础，其用于经济治理方面的财政支出情况必然影响到经济治理能力水平高低。那么目前我国政府利用财政对经济治理取得了什么成果？现行财政体制下的我国各地经济治理能力的差异有多大呢？正是基于这样的思考并试图回答这些问题，本文主要根据我国地方政府的财政活动构建出较为完备的地方政府经济治理现代化指标体系并运用科学的方法对其进行测算，从而考量地方政府的经济治理能力水平。

二、经济治理能力指标体系的构建

结合相关学者对经济增长质量的研究[8-10]，且在充分考虑指标体系构建可操作性、可比性、科学性等原则下，本文构建出包含经济治理的稳定性、经济治理的效益性、经济治理的创新性、经济治理的可持续性、经济治理基础性建设、经济治理的成果分配和福利变化的经济治理能力指标体系(见表1)。

表1　经济治理能力指标体系

该指标体系几乎囊括了经济治理的方方面面，因此能够较为全面地评估一个地区的经济治理能力水平。本文设定一级指标为经济治理能力指数，经济治理的稳定性等6个级别的二级指标。二级指标下设6个三级投入指标以及22个三级产出指标。产出指标的选定是由财政投入指标对应的财政支出而确定。三级投入指标衡量占比权重*相比于部分学者采取等权重赋值或者专家打分，按投入比重作为权重得到更多学者的认可。，产出指标用于反映该地区经济治理的实际状况。同时，三级产出指标的数量确定在遵循科学性、完整性的前提下，还与财政支出比重相适应，即占财政比重越大的三级财政投入指标，其产出指标数量也越多。各三级投入指标与产出指标设定如下。

政府的社会保障和就业支出对经济治理的稳定性有非常大的直接影响，社保政策可以稳定地区消费等经济行为，就业政策对稳定就业市场意义重大，因此选取财政社会保障与就业支出作为政府对经济治理的稳定性的投入指标，选取通货膨胀率、经济波动率和城镇登记失业率作为其产出指标；主要用于城乡规划、城乡住宅等的城乡事务支出对社会投资效益、城镇化建设、产业结构有重要作用，因此选取财政城乡事务支出作为经济治理效益性投入指标，选取社会投资产出率、城镇化率和第三产业占国内生产总值作为产出指标；财政科研经费支出对于市场科技创新具有重大的引导性，从而引领经济创新。以财政科研经费作为经济治理创新型的投入指标，产出指标以人均专利授予数和规模以上工业企业新产品产值/地区生产总值表示；政府的财政环保资金对引导企业进行节能减排，实现可持续发展具有重要意义，因此选取财政环保支出作为经济治理可持续性的投入指标，产出指标以单位产出废水排放量、单位产出二氧化硫排放量和单位产值能源消耗来衡量；政府的公共交通运输支出较为具体的反映了经济治理的基础性建设，选取以人均公路拥有量里程和人均铁路拥有量里程作为产出指标；居民作为经济治理的最终受益者，其享受到的成果分配和福利变化是衡量经济治理的重要因素，为了更为全面地体现这一变化，产出指标以泰尔指数、劳动者报酬占比、人均GDP、城乡居民可支配收入比、城镇居民可支配收入、农村居民收入、城镇居民人均消费支出、农村居民人均消费支出和城乡居民人均人民币储蓄存款年底余额表示，这些因素受到政府财政支出的多方面影响，为了便于考量而又不与其他指标穿插，这里选取财政经济建设类支出作为三级投入指标。

对于部分产出指标的表述及其计算如下：

三、经济治理能力指数的测定

(一)经济治理水平指数测算方法

通过确定各投入指标的权重对22个经过标准化处理的经济治理指标进行加权求和，从而得到经济治理能力指数。由于各产出指标量纲不一致，故在计算各指数前应该先对三级产出指标的原始数据进行标准化处理以消除量纲，也就是数据的无量纲化。标准化处理中上、下限阀值由参评地区在参评基年份(本文设定为2007年*由于我国在2007年实行预算收支分类改革，财政支出统计口径发生变化，以及部分产出指标的数据出现在2007年以后的统计年鉴，为保证数据的可靠性，所以选择2007年为基年。)某产出指标原始值的最大值和最小值来表示[11]。将第i年地区j某三级产出指标的原始值记为Xi,j，权重占比记为Wi,j，最大值、最小值分别用Xmax和Xmin表示，无量纲化处理后的某指标对应的值记为Zi,j。各指标的无量纲化按以下方式处理：

正向指标，计算公式为：

Zi,j=(Xi,j-Xmin)/(Xmax-Xmin)

(1)

负向指标，计算公式为：

Zi,j=(Xmax-Xi,j)/(Xmax-Xmin)

(2)

按上述方式处理后，在某些年份的标准化值有可能大于1，进而导致经济治理能力指数大于1，这说明：相比于基年份该年该地区的经济治理能力得到显著提升。

进行准确评估的另一个核心因素是各指标权重占比的确定。22个三级产出指标按下述方法确定权重：第一，计算各地区当年的经济治理财政支出总额，各三级投入指标对应的财政支出占当年经济治理财政支出总额比重即为该投入指标在该年的权重占比；第二级、第三级产出指标的权重按对应的投入指标的算术平均值进行分摊确定。这主要是基于以下考虑：财政投入占经济治理财政支出比重越高说明对应的二级指标重要程度越高[12]，而同一投入指标下各产出指标的贡献无法细分，可以按等比重确认。

在对各指标进行无量纲化以及确定权重的基础上，按下述方法逐一计算31个省、直辖市以及自治区的经济治理能力。

计算公式为：

(3)

国家经济治理能力总指数的合成方法与单个省市方法类似：第一，先计算全国当年经济治理能力财政支出总和，各地区经济治理财政支出占全国经济治理财政支出比重为该省市对应的经济治理能力指数的权重，记为Si,j；第二，将各地区经济治理能力指数Ei,j与权重相乘并累加得到全国经济治理能力总指数TEi。按照类似的方法，进一步合成四大区域经济治理能力指数*相比于部分学者在计算区域间的公共服务供给水平采用简单的算术平均值相比，按权重计算出来的结果更加科学合理，因为这样可以避免部分权重较小值异常波动带来的影响。。

国家治理能力计算公式为：

(4)

文中数据来源于2008-2014年的《中国统计年鉴》，少部分缺失数据依靠数理关系求得。

(二)经济治理能力指数测度

根据以上公式，测算出全国各省、自治区以及直辖市自2007-2013年间的经济治理能力指数如表2所示，全国以及四大区域的经济治理能力指数如表3所示，趋势变化如图1所示。

表2显示，从时间趋势来看，从2007-2013年间我国各地区的经济治理能力指数不断提升。在2007年，经济治理能力指数排名前三的是北京(0.8194)、上海(0.7443)、浙江(0.6044)，排名后三位的是甘肃(0.2338)、云南(0.2107)、贵州(0.1384)；在2013年，经济治理能力排名前三的依然是北京(1.2336)、上海(1.1692)、浙江(1.051)，排名后三位的是甘肃(0.5232)、云南(0.4957)、贵州(0.4867)，由此直观判断省际间经济治理水平相差悬殊，省域经济治理能力高低与所在省份的经济发展水平基本同步。需要说明的是，西藏和青海的经济治理能力畸高*这样的情况在很多学者的研究中均出现这类现象，如豆建民等在测度公共服务均等化指数时。正是发映出了两个问题：一是政府财政投入过分集中在某一个或几个领域(从投入指标分类指数来看，青海和西藏将大部分财政投入基础性建设)，二是人均经济治理财政支出过高(西藏与青海的人均财政支出处于全国前列)。

图1　全国及四大区域经济治理能力指数

表3数据显示，自2007-2013年，我国的经济治理能力指数逐步提高，指数由基年份2007年的0.4004提升到2013年的0.7049，增幅76.05%，年均增幅达到9.89%。这表明我国的经济治理状况明显改善，政府的经济治理能力不断提升，有效地推进了经济治理现代化进程。这得益于政府在经济上的调结构、转方式、保增长的策略，特别是在经济进入新常态后，能认识到市场对资源配置的决定性作用和如何更好发挥政府作用，围绕经济体制改革为经济发展提供持续动力。

表2　2007—2013年各省、自治区、直辖市的经济治理能力指数

表3数据显示，四大区域2007-2013年的经济治理能力指数整体上呈增长趋势。东部地区经济治理能力由2007年的0.544上升到2013年的0.8905，增幅为64.57%；东北部地区经济治理能力由2007年的0.3778上升到2013年的0.6275，增幅为66.09%，中部地区经济治理能力由2007年的0.3014上升到2013年的0.5933，增幅为96.78%，西部地区经济治理能力由2007年的0.2628上升到2013年的0.5656，增幅为115.22%。因此，就经济治理能力增长幅度而言，西部地区强于中部地区，中部地区高于全国水平，全国水平高于东北部地区，东部地区较东北部地区略低。但是由于在基年份的经济治理能力呈现出东部显著强于东北部，东北部高过中部，西部最低，因此，经过8年时间的推进，东部地区与其他三大区域的经济治理能力水平差距的绝对数值还在加大，而东北部与中西部间的绝对差距在逐步缩小。从四大区域的经济治理能力趋势图也可以看出(如图1所示)：东部地区经济治理能力不断提升的同时，也拉高了全国的经济治理能力指数，且与全国水平的差距在不断加大；在2007-2009年间，东北部地区的经济治理能力与全国水平几乎在同一层次，但2009-2013年间，东北部的经济治理能力逐渐低于全国水平，且差距在进一步扩大；中部地区经济治理能力略高于西部地区，在2010年后西部地区的经济治理能力与中部相近，其中西部以新疆、内蒙古经济治理能力最高，超过了中部六省的经济治理能力水平，且各分指数较为均衡(这里排除发展极度不均衡的西藏和青海)，且这两个省份在大多数年份还超过了东北部地区省份的经济治理水平。同时，中西部地区与东北部地区的经济治理能力指数呈现出随时间进一步不断缩小的趋势，这应该主要与我国这几年实行的西部大开发战略给西部地区带来的巨大发展空间有关。

表3　2007—2013年全国及四大区域的经济治理能力指数变化情况

地区的经济治理能力的提升需要依靠持续不断的财政投入，在外部条件一致的情况下，经济治理财政投入越多的地区很可能有更高的经济治理能力，那么我国各地区的经济治理能力高低是否与其相关的财政投入表现出一致的同步性呢？我国四大区域人均经济治理财政支出如图2所示。在2007-2013年间，东北部地区的人均经济治理财政支出最高，东部地区的人均经济治理财政支出与全国平均水平相近，而西部地区的人均经济治理财政支出一直高于全国水平，且增长最快，在2010年超过东部地区后进一步迅速上升，与东北部地区的支出差距在迅速缩小；相比于东北部、西部以及东部地区，中部地区的人均经济治理财政支出增幅最慢，且与全国差距还在进一步拉大。在2013年人均经济治理财政支出超过1万元的有：宁夏、内蒙古、上海、天津、北京、青海和西藏，且依次增加，其中西藏人均经济治理财政支出达到2.18万元居首。这可能解释了西部地区的经济治理能力能够得以快速提升的原因就是依靠持续的财政投入，而这其中主要依赖中央政府的财政转移支付，这进一步反映财政转移支付对中西部地区的重要性。

结合四大区域经济治理能力指数可以发现，东部和中部地区的人均经济治理财政支出与其经济治理能力基本呈现同步性趋势；东北部和西部地区却并不相符。其中，东北部地区的人均经济治理财政支出增长最快，该区域的经济治理却没有同步迅速上升。对东北部地区而言，这可能是由于政府较低的效率所致；同样，西部地区更高、更快的人均经济治理财政支出与其经济治理能力也没有体现出同步性。对于这一情况的解释原因可能有以下：(1)相较于其他三大区域，西部地区经济、地理环境导致治理成本过高；(2)相比于其他三大区域，西部地区政府财政资金使用的效率更加低下。当然也有可能是前两者的共同作用。

四、结论

从2007-2013年间，我国31个省、直辖市、自治区的经济治理能力不断提升。四大区域经济治理能力方面，西部地区的经济治理能力提升幅度高于中部地区，中部地区增幅高于全国平均水平，全国经济治理能力提升幅度高于东北部地区，东北部地区略高于东部地区。由于在基年份东部地区的经济治理能力远远高于东北部、中部和西部地区，所以到2013年，东部地区与这三大区域的经济治理能力绝对差距反而有所扩大，但是东北部与中西部间的差距在逐步缩小。东部和中部地区的经济治理能力与人均经济治理财政支出呈现出同步性趋势，东北部和西部地区却并没有呈现出这种同步性。这可能与财政资金运用效率、各地区的经济环境、地理因素等有关。四大区域一段连接着全国，另一端连接着31个省域地区。因此，通过缩小四大区域间的经济治理能力差距可以逐步缩小省域间的经济治理能力差距，进而协同提升全国的经济治理水平。基于以上分析，提出以下建议。

从分指数结果来看，东北部地区政府应当注意经济治理财政支出结构型调整，一方面应当加大财政经济建设类支出比重，以提高当地居民的收入水平和消费能力，同时也应当加大财政科研经费支出，以提高经济治理的创新性；中部地区政府除了应当加大经济治理财政投入之外，应当重点增加城乡事务财政支出以提高经济治理的效益性；对西部地区而言，应当调整财政资金支出结构，将资金重点投放在财政经济建设类支出以提高地区居民福利，将资金重点投放在财政科研经费支出上以提高地区经济治理创新能力，而不是过多地将资金持续投入到基础建设上。同时，由于西部地区地理、经济等因素，政府应当加大相应的措施减小治理成本，比如可实施加快城镇化建设、提高城镇人口聚集度等措施以发挥规模效应。只有不断缩小四大区域间的经济治理能力差异，保障四大区域的协同发展，才能全面提升我国的经济治理水平，为实现国家治理现代化的宏伟目标夯实基础。

参考文献

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(责任编辑：任红梅)

Construction and Measurement of Economic Governance Capabilities Index System：A Perspective of Public Financial Institution

TIANFa，ZHOUWu-xing

(School of Management, University of Shanghai for Science and Technology, Shanghai 200093, China)

Abstract:Based on the perspective of public finance, this paper first constructs an index system of economic governance consisting of 6 second class indicators and 22 third class indicators and then calculates the capability index of Chinese economic governance from 2007 to 2013.As the research results suggest, economic governance capabilities of the country as a whole and the four districts have been witnessed with gradual escalation. Besides, the disparities in economic governance capacities among different areas reveal that the governance capabilities of eastern areas are notably stronger than those of northeastern area, while northern areas are performing better than both the central and western areas and the later two areas are found to be in the same level in terms of economic governance. This paper in the following part further discusses the relevance between the economic governance financial outward per capita in each area and the capabilities of economic governance. Some relevant policy suggestions have been put forward at the end of this paper so as to improve Chinese economic governance capabilities.

Keywords:economic governance capabilities; public financial; index system

中图分类号：F810：F20

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2016)03-0011-07

作者简介：田发(1977-)，男，湖南怀化人，上海理工大学管理学院副教授，博士后，中国社会科学院财贸经济研究所副研究员，研究方向为财政、金融；周武星(1989-)，男，湖北崇阳人，上海理工大学管理学院硕士研究生，研究方向为财政体制。

基金项目：上海哲学社科项目“推进上海社会治理能力现代化的财政体制优化研究”(2015BIB337)；沪江基金人文社科重点(15HJSK-ZD02)；攀登计划(16HJPD-A07)

收稿日期：2015-10-25