召回立法开启新篇章

文/谢志利

召回立法开启新篇章

文/谢志利

2015年12月21日，国家质检总局以第151号公告的方式对外正式发布《管理办法》，并已于2016年1月1日起正式实施。

从法律性质上讲，《管理办法》属于国家质检总局的规范性文件，是依据相关法律法规和法定程序制定的对行政相对人具有普遍约束力的法律文件。虽然其法律层级不高，但对我国缺陷产品召回法律制度的建设具有重要而深远的意义。

缺陷消费品召回制度全面建立

产品涉及成千上万种，适合召回的产品种类非常庞大，如果各个产品均制定一部召回法，不仅在行政资源上是种浪费，还会造成法与法之间的不一致。所以，出台一部相对统一的缺陷产品召回一般法是我国缺陷产品召回制度立法的必然趋势。

作为一项重要的产品安全监管手段，我国缺陷产品召回制度开始于2004年10月1日起实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》，之后，又有一些与产品召回相关的立法相继出台，这些立法构成了我国现行的缺陷产品召回法律制度体系。

《管理办法》出台之前，我国对缺陷产品召回作出明确规定的相关立法有100多部。其中，法律4部，行政法规7部，其他分散在各项法规性文件、地方性法规、地方政府规章及部门规章中。从召回实践看，缺陷产品召回的立法更多属于程序性立法，但以上相关立法中，除了1部行政法规（即《缺陷汽车产品召回管理条例》）、5部部门规章（即《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《儿童玩具召回管理规定》《食品召回管理办法》《药品召回管理办法》《医疗器械召回管理办法（试行）》）等6部专门性的召回管理立法以外，绝大多数只做了原则性规定，并无具体如何实施的程序性规定。所以严格来讲，目前我国实施缺陷产品召回制度的产品也仅限于汽车、食品、儿童玩具、药品、医疗器械等领域。显然，这是远远不够的。

《管理办法》的出台，将儿童用品、电子电器产品在内的一般消费品都纳入召回管理范畴，标志着缺陷产品召回制度在我国消费品领域的全面建立，其实施必将在维护公共安全和公众利益，对于构建和谐社会，促进国家民主法制的进步，提高依法行政的能力等方面发挥重要的作用。

明确缺陷产品定义

根据国外的消费品召回经验和国内多年的消费品召回实践，消费品缺陷除了设计、制造缺陷以外，还大量表现为由于对消费者在使用消费品等过程中未给予警示从而导致伤害事故发生的“警示标识”缺陷。因此，《缺陷消费品召回管理办法》参照《缺陷汽车产品召回管理条例》规定：“本办法所称缺陷，是指由于设计、制造、警示标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。”

实践中，经常遇到不符合国家强制性标准，即不合格品是否是缺陷消费品的问题。不符合国家强制性标准的消费品，只有在一定条件下才可能成为缺陷产品，即同时具备以下三个条件的：1.具有不符合国家强制性标准中保障人身、财产安全要求的情形；2.上述情形在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在，仅在个别产品中偶然出现的除外；3.上述情形是由于设计、制造、警示标识等原因所导致。所以，单个消费品检测不符合国家强制性标准的（即不合格），不能直接判定为缺陷产品。必须经过缺陷调查或生产者调查分析以后，确认是否具备以上三个条件。

召回措施不限于传统的“修退换”

《管理办法》中规定：“本办法所称召回，是指消费品生产者对存在缺陷的消费品采取措施消除缺陷或有效预防、消除安全风险的活动。”这里将“消费品生产者对存在缺陷的消费品采取措施有效预防、消除安全风险的活动”也作为召回的一种方式。主要考虑的是消费品不同于汽车产品，特殊情况下，对缺陷产品不宜采用修/退/换等传统“消除缺陷”的方式进行召回，而由生产者采取其他措施有效预防、消除安全风险的活动实施召回。

结合消费品召回工作实际情况，《管理办法》还规定了销售者、租赁者、修理者、零部件生产供应商、受委托生产企业等相关经营者的相关义务。《管理办法》第十二条明确规定：销售者、租赁者、修理者、零部件生产供应商、受委托生产企业等相关经营者（以下统称经营者）应当向质检部门报告和向生产者通报消费品可能存在缺陷的相关信息。经营者获知消费品存在缺陷的，应当立即停止销售、租赁、使用消费品，并协助生产者实施召回。

基于信息系统的监管新模式

不同于汽车、儿童玩具召回，消费品召回实行消费品召回信息管理系统支撑下的管理新模式。

根据《管理办法》第九条的规定，《管理办法》对包括缺陷信息收集、中央与地方两级多项缺陷调查业务流转工作以及生产者召回计划备案等，均规定了通过信息系统实现信息的共享、报送和通报。其中，省级质检部门通过该信息系统向国家质检总局报告的信息包括6项，即通知生产者开展调查分析情况（第十三条）、启动缺陷调查情况（第十四条）、缺陷调查报告（第十六条）、通知生产者实施召回情况（第十七条）、对生产者异议的认定情况（第十八条）、生产者备案的召回计划（第十九条）。另外，按照《管理办法》第十九条的规定，生产者实施召回时，均应通过该信息系统备案召回计划。

消费品召回以信息系统作支撑，可快速实现质检部门内部之间、质检部门与生产者之间业务工作的流转，提高工作效率；同时可实现相关信息数据的共享，形成质检系统上下联动机制，充分发挥从中央到地方在消费品召回监管工作中的积极作用；最后，也便于为社会提供召回信息公开和查询等服务支持工作。

技术支撑将作为公共资源

汽车、电子电器产品多年召回实践证明，具有专业性、独立性和公益性的技术支撑力量是实现政府对缺陷产品进行有效监管的关键所在，能满足广大消费者将所有消费类产品尽快纳入召回监管范围的社会诉求，同时与国际接轨。明确国家质检总局缺陷产品召回技术机构按照国家质检总局的规定，承担消费品召回信息收集分析、缺陷调查、召回管理中的具体技术工作。省级质检部门缺陷产品召回技术机构按照省级质检部门的规定，承担本行政区域内消费品召回的具体技术工作。

作为技术支撑力量中重要的组成部分，《缺陷消费品召回管理办法》还对国家质检总局加强专家、检测机构以及信息系统建设均作了明确的规定。其中，在信息系统建设方面，2007年《儿童玩具召回管理规定》发布实施后，国家质检总局缺陷产品管理中心在缺陷汽车产品召回信息管理系统基础上开发了缺陷消费品召回信息管理系统，随着儿童玩具、家用电器等消费品召回活动日益增多，目前该系统经进一步完善后，能够满足《管理办法》的需要。专家库、检测机构以及信息系统作为消费品召回的重要技术支持，由国家质检总局进行建设和完善，并作为公共资源，供各省级质检部门在消费品召回工作中使用。

企业召回，消费者亦可追责

按照《国家质量监督检验检疫总局规范性文件管理办法》（质检总局第125号令）的规定，规范性文件不得设定行政处罚事项。所以，《管理办法》中未设定罚则。但第二十六条明确规定，生产者违反本办法规定的，由产品质量监督部门按照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律法规处理。

需要说明的是，生产者依照本办法召回缺陷消费品，不免除其依照其他法律应当承担的责任。当产品因质量安全问题而给消费者造成人身或财产损害时，消费者有权依照《民法通则》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《侵权责任法》、《合同法》等法律法规保障自己的合法权益。

（作者：国家质检总局缺陷产品管理中心消费品召回管理部主任）