把握新形势 适应新常态开创新局面——全面推进上海缺陷产品召回制度有效实施

文/沈伟民黄培东

大视野

把握新形势 适应新常态开创新局面
——全面推进上海缺陷产品召回制度有效实施

文/沈伟民1黄培东2

缺陷产品召回是国际通行做法，也是加强事中事后监管的重要改革举措。多年的探索与实践表明，缺陷产品召回制度在我国产品质量监管工作中扮演着愈来愈重要的角色，在强化质量安全监管、维护市场经营秩序、保护消费者合法权益等方面正在发挥重要作用。当前，我国经济社会不断发展，消费品与民生活动密切相关，消费者质量安全意识明显增强，全社会对缺陷产品召回制度建设提出了更为明确和急迫的要求。对此，我们必须结合上海经济社会发展的新特点，准确把握召回制度的本质和内涵，进一步提升认知水平，提振工作自觉，奋力开拓创新，为全面推进上海缺陷产品召回管理工作迈上新台阶做出应有的贡献。

认识要上新水平

缺陷产品召回，是指产品的生产商、进口商或销售商等在得知其生产、进口或销售的产品存在可能引发消费者健康安全问题的缺陷时，依法向政府监管部门报告，及时通知消费者，收回缺陷产品，采取免费修理、更换等措施消除缺陷的活动。早在上世纪60年代，美国即制订《国家交通与机动车安全法》，明确规定汽车制造商需承担缺陷汽车召回义务。制度的成功，使英国、日本、加拿大等众多发达国家积极响应，并在多项产品安全和公共健康立法中广泛推广。实践证明，缺陷产品召回制度正凭借其独有的预防、主动、公益等特性，在产品质量监管工作中占据重要地位，并发挥出日益重要的作用。

一是质量监管的重要组成部分。我国质量监管工作体系是在遵循质量发展基本规律，充分借鉴国外成功经验的基础上，逐步探索总结形成的。目前，依照产品进入流通环节的情况，质量监管模式分为事前、事中、事后监管三种。而针对不同环节，分别有相应的法律制度安排和具体管控措施。比如，事前监管包含行政许可、强制认证等，事中监管包含企业监督检查、产品监督抽查等，事后监管包含质量安全风险监测、缺陷产品召回等。因此，缺陷产品召回是质量监管的重要组成部分，是实现质量监管目标的重要制度安排。

二是预防质量安全风险的重要手段。我国现行的民事权利救济方式主要表现为违约责任救济和侵权责任救济，这两种救济方式的应用，通常需建立在已经确定的损害后果上，即当事人主张救济时，损害应当已经现实发生。与之不同，缺陷产品召回不以产品发生实际损害为前提，只要生产者发现其生产的产品存在或者可能存在危及消费者的人身安全和生命健康的危险时，就有义务主动召回其生产及已投入市场的缺陷产品。因此，缺陷产品召回制度作为民事权利救济方式的一种有力补充，是预防质量安全风险、给予消费者救济的一种重要手段，其实施有利于及时对系统性质量安全风险发出预警，有利于提早对质量安全隐患进行干预。

三是维护消费者合法权益的重要保障。保护消费者合法权益，维护社会经济秩序，促进市场公平竞争，是缺陷产品召回制度的立足点和终极目标。从本质上来讲，缺陷产品召回着眼于整个社会的公共利益和长远利益，从整体上约束企业行为，体现了“以人为本”的法制精神和“以社会整体利益为本”的法治思想，有利于保护社会公众的利益，有利于维护社会安全与和谐稳定。

四是实现产品质量安全管控的重要举措。以安全为底线，切实保障民生是质监部门的职责所在，也是公共安全监管的必然要求。缺陷产品召回制度明确了企业自主召回为主、政府部门责令召回为辅这一制度安排，既具有实体正当的合理性，也具有程序上的便利性。应当看到，缺陷是产品形成过程中不可避免的一种现象。随着现代科技的发展，产品种类更趋复杂多样，单纯依靠政府部门的监管和消费者等外部力量的监督，及时发现产品缺陷将存在现实困难。因此，实施缺陷产品召回，发挥生产者对其产品性能、质量状况的了解和发现产品缺陷的主动性，将有助于降低质量监管的行政成本，降低发现质量问题的社会成本，提高产品质量安全管控的经济性、科学性和有效性。

工作要有新动力

上海是全国最早实施缺陷产品召回制度的地区之一。自2008年正式启动和实施召回制度以来，截至2015年底，上海已累计开展缺陷产品召回116次，涉及缺陷产品693.7万件，其中，汽车产品347.8万辆、儿童用品9 445件、家用电器222.4万件、其他消费品122.6万件。近年来，为加强召回管理，提高工作效率，上海结合地方实际，积极开展了召回工作法制、体制、机制和方法的探索与实践。

1.强管理，领导组织架构日趋明晰。突出“组织+管理”，2008年5月，上海市质监局成立市局缺陷产品管理工作领导小组，明确由市局主要领导任组长，分管领导任副组长，相关业务处室主要负责人为小组成员。于全国率先组建成立了首个省级缺陷产品召回管理中心，具体承担除食品、药品以外的召回管理工作。2015年，根据上海市事业单位改革部署和要求，市质监局组建了局业务受理中心，并专设缺陷产品管理部。管理架构的调整，一方面解决了长期困扰的召回工作人员编制和经费等问题，另一方面也扩充了召回工作力量储备，为有效承接消费品召回管理职能奠定了基础。此外，按照总局执法司的统一部署，上海向国家质检局积极申报，将局业务受理中心加挂国家缺陷产品召回管理中心分中心牌子，为进一步发挥技术保障机构的作用创造了有利条件。

2.打基础，召回管理制度趋向健全。突出“制度+标准”，加强地方性法规建设，2012年9月，推动《上海市产品质量条例》的修订和实施，进一步明确了产品召回报告制度，拓宽了产品召回范围。加强配套制度建设，先后制定本市《缺陷产品信息管理办法》、《召回专家库建立与管理办法》、《缺陷产品召回重大事项专报》以及《行政约谈管理办法》等召回管理配套制度；规范工作流程，编制了《产品召回企业登记表》、《召回结果反馈表》等工作流程记录表单；加强召回标准化建设，启动了《缺陷产品判定规程》上海市地方标准的研制。通过“制度+标准”，有力推动了召回工作的制度化和规范化。

3.重统筹，召回工作体系逐步完善。突出“行政+技术”，大力推进召回管理“双体系”建设。加大资源整合力度，探索建立起本市召回工作“市局统筹协调、中心技术支持、基层协同参与”的三位一体行政管理体系，形成了召回工作齐抓共管合力；加强技术保障体系建设，针对召回工作专业性和技术性强的特点，重点发挥技术保障机构的特长，探索建立起本市“行政与技术相融合”的召回工作体系，形成了质监部门行政监管和管理中心技术支持的优势互补。目前，“双体系”建设在本市缺陷产品调查、企业信息备案管理等工作中发挥了积极作用。

4.建平台，技术保障能力得到强化。突出“信息+技术”，加强信息平台建设，建立了包括缺陷产品召回官方网站、12365缺陷投诉受理平台、网络舆情监测系统、工作专报和简讯、《质量与标准化》杂志缺陷产品召回专栏等7个信息平台，有效畅通了政府与企业、消费者、社会的沟通渠道；加强专家队伍建设，2009年建立了本市缺陷产品召回管理专家库，包含了汽车、玩具、家电、服装、环保等专业的44名专家。在此基础上，2014年有机融入400名新组建的汽车三包专家，进一步扩充了召回工作专家队伍，为后续召回管理提供了有力支撑。

5.抓创新，理论实践结合逐步深化。突出“学习+创新”，加强学习型团队建设，近年来，围绕召回管理、联动机制、信息监测等内容，深入开展理论研究，先后在《质检内参》、《中国质量技术监督》等刊物上发表了一批召回管理理论研究成果。加强理论与实践的结合，在推动召回工作联动机制建设的同时，深化质监部门与市卫生局、疾控中心、基层市场监管局、街道社区等单位合作，全面推进了产品伤害信息监测工作。截至目前，监测系统信息化项目顺利完成，监测范围扩展至全市所有区县，监测点数量逾200个，志愿者队伍近300人，共采集各类信息10万条，并完成《2015年度监测报告》编制工作。

管理要上新台阶

2016年1月1日，《缺陷消费品召回管理办法》正式实施，标志着我国召回管理工作正跨入一个崭新的时代。面对新机遇和新挑战，我们需要紧紧围绕国家质检总局提出的“扩大召回范围、整合内部职能、加强外部联合、强化技术支撑，积极构建缺陷产品召回新格局”的总要求，继续真抓实干、积极作为、大胆创新、勇于开拓，为促进我国召回制度科学发展做出新贡献。

坚持“两个导向”。一要坚持“需求导向”，及时总结过往经验，深化理论与实证研究，准确把握召回工作基本规律，加快形成能有效满足召回制度长远发展的工作机制。二要坚持“问题导向”，按照“发现问题、分析问题、解决问题”的思路，认真查找工作中存在的薄弱环节，科学提出解决问题的思路和办法，通过拾遗补缺、改进完善，形成高质量、可操作、实用性强的召回工作体系。

发挥“两大作用”。一要发挥企业召回主体作用，通过市场、法律、行政等多种手段，激发企业（包括生产者、销售者等产品经营者）实施召回的主动性和能动性。二要发挥政府行政监管作用，通过完善制度设计、改进工作流程、创新监管机制等，提升监管部门履行召回工作职责的能力和水平。

推进“两化建设”。一要推进召回工作规范化。加快召回制度和标准建设，结合上海实际，加大制度创新力度，重点围绕“召回双轨制”，研究制定鼓励企业主动召回的政策、措施，推动质量信用体系等在召回管理中的作用。在标准化建设方面，以《缺陷产品判定规程》地方标准制定为标杆，进一步拓宽范围，探索在缺陷调查程序、召回效果评估等领域研制出台系列标准。二要推进召回工作信息化。以“产品伤害和缺陷信息监测系统”为基础，积极探索建立上海市质量数据中心，实现对本市缺陷产品信息投诉、检测、分析的集成，并以此为龙头，实现缺陷信息在风险预警、监督抽查、缺陷调查、执法处罚等领域的应用，最终凸显召回管理在质量工作中的重要基础性作用。

打造“联合联动”。进一步健全和巩固“三位一体”行政管理架构和“行政与技术相融合”的召回工作体系，加快部门联动机制建设，广泛凝聚召回工作的社会合力。一要加强系统内各部门的联合互动。通过制定联动工作制度、完善工作对接流程等，建立缺陷信息共享、缺陷调查联合、执法办案联动等协同配合机制，必要时可对组织架构予以适应性调整。由此，解决好各部门间信息对接滞后、综合协调薄弱等问题，实现从纵向的“各自为政”监管向纵横结合的“协同配合”监管转变。二要加强系统外各部门的信息交互。突出信息共享和资源共用，深化质量监管部门与其他政府职能部门的联系，加快形成部门协作和信息反馈机制，促进召回工作效能提升。

实现“制度落地”。当前，要结合国家质检总局缺陷消费品召回管理制度的出台，重点抓好两项工作：一要加强制度宣贯，发挥大质量工作机制作用，面向全市推动企业、行业、基层监管部门参与学习培训，提升全社会对制度的认知水平。二要加强行政监管，发挥联动机制作用，集中部署和开展消费品召回专项监督检查行动，确保制度有效落地。

（作者：1.上海市质量技术监督局副局长2.上海市质量技术监督局质量管理处副处长）