宿州市社会组织参与社会治理创新研究

夏红莉

（中共宿州市委党校　安徽·宿州　234000)



宿州市社会组织参与社会治理创新研究

夏红莉

（中共宿州市委党校安徽·宿州234000)

摘要：近年来，随着宿州市社会治理创新的逐步展开，社会组织参与宿州市社会治理取得了一定的成效，发挥着越来越积极的作用；但是，由于观念、体制、历史等方面的原因，宿州市社会组织在参与社会治理创新的过程中仍然面临着诸多制约因素。为此，社会组织必须加快推进自身建设，不断培育和提高自身参与社会治理的能力；政府则必须进一步转变职能，加大对社会组织的扶持和管理的力度，为社会组织参与社会治理创新创造良好条件。

关键词：宿州市；社会组织；社会治理创新

由于社会组织具有公益性、专业性、灵活性等特点以及突出的资源动员优势，能够有效地弥补政府治理和市场治理的不足，因此，在现代国家治理体系中，社会组织也是社会治理的重要主体。正因如此，中国共产党十八届三中全会《决定》提出了创新社会治理、改进社会治理方式的新要求，即“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节居民自治良性互动。”[1]这一部署，体现了多方参与、合作共治的全新的社会治理理念。宿州市是一个经济社会相对落后的地区，社会治理更具有艰巨性和复杂性，调动社会组织参与社会治理创新，对于促进宿州社会和谐、增强经济社会发展活力，具有十分重要的现实意义。

一、宿州市社会组织参与社会治理创新的现状和成效

近年来，随着宿州市社会体制改革进程的启动，社会组织也获得了稳步发展，并在社会治理格局中扮演着越来越重要的角色。截止到2015年底，全市已有各类社会组织1600余个。这些社会组织涵盖了公益慈善、社会救助、社会福利、经贸科技、文化教育、医疗保健、卫生体育、环境保护等多个领域。它们积极承接政府转移的社会服务职能、整合社会资源、提供社会公共服务、化解社会矛盾，在参与社会事务、维护公共利益、参与协商民主、开展困难救助等方面初步发挥了应有的作用。

(一)主动承接政府转移职能，促进了公共服务供给的多样化

近年来，随着政府职能转变的不断推进，宿州市社会组织开始承接政府转移职能，在提供公共服务方面的作用日益显现。2014年，宿州市建立了政府购买社会组织公益服务的制度，随后，政府开始把一部分公益服务项目向社会组织转移。两年来，市政府共向社会组织购买公益服务项目35项，初步改变了政府单一提供公共服务的局面，促进了公共服务的多样化供给。

(二)积极参与公益项目，促进了公益理念的传播

几年来宿州市出现了一批品牌社会组织，如蓝天救援队、阳光天使助学中心、埇桥区爱心居家养老服务中心、宿州市禁毒防艾公益宣传中心、宿州市癌症康复协会等，他们积极参与社会救助、灾害应急、恤孤助学、扶老助残、环境保护等公益项目，在增进了公众利益的同时，有效传播了社会责任感、互助意识和志愿服务精神等现代公益理念。宿州市禁毒防艾公益宣传中心创办人李彦全家在15年来，为禁毒公益宣传投入了近百万元，开展了禁毒防艾进校园、进社区、进工地、进农村、进场所、进单位的“六进”宣传活动，足迹踏遍了全国12个省36个市、县，放映禁毒、防艾宣传电影4000余场，发放禁毒宣传资料近百万份，受教育群众500多万人。这些社会组织的服务活动既使参与者表达了爱心，也让服务对象感受到社会的温暖，激发了公众的互助友爱之心，让公益理念得以在社会广泛传播。

(三)开展各项社会工作，在调解社会矛盾、促进社会稳定中发挥作用

社会组织由于具有贴近草根、工作机制灵活、带有自愿性等特点，因而在承担社会工作方面具有独特的优势，能够在化解社会矛盾、促进社会和谐方面发挥作用。目前，宿州市社会组织广泛开展各项社会工作，参与的社会治理领域，从养老助残开始，已延伸到学校教育、救灾防灾、青少年服务、禁毒防艾、社会救助、居民心理健康教育、困难家庭帮扶等多个领域。比如，宿州市预防青少年犯罪研究会，经常义务为青少年开展法制宣传、心理咨询、调查研究、维护权益等多项活动，受到了市委、市政府和省政府有关部门的肯定和表彰以及社会各界的高度的赞扬。研究会成立讲师团，仅在2015年，就为大、中、小学生作品德和法制教育讲座几十场，听众达四、五万人；并走上街头进行法制宣传，散发宣传材料。他们创办《青少年之友》，赠给中小学生和有关青少年阅读；平时还安排人员值班接待法律咨询者，有针对性地宣传了法律法规。

(四)“三社联动”沟通了社情民意，促进了政社互动

2014年以来，安徽省启动了“三社联动”新型社会治理模式，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作专业人才为支撑，以政府购买服务为动力，满足居民需求，提供专业化社会服务，以把矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区。为此，宿州市着力在全市103个城乡社区中打造20个枢纽型社会组织，实现了五个县区全覆盖，以便为实现“三社联动“准备成熟的组织条件。宿州市民政局从福彩公益金中拨付10万，在四县一区各选择一个枢纽型社会组织，扶持“三社联动”项目。泗县花园井社区组织联合会2014年11月与安徽省民政厅签订购买宿州市”三社联动示范项目”服务合同后，便把“进家门、知家情、解家难、暖家心”作为工作要求，通过使用政府购买服务资金，在社区内开展关爱助残活动，开展社区为老服务，举办安全知识宣传培训，组社区志愿者为社区民众办实事，展计生宣传，为区居民免费体检等，沟通了社情民意、促进了政社互动，形成了行政管理与社区自治互联、政府工作与社会工作互补、政府力量与社会资源互动的良性机制

二、制约宿州市社会组织参与社会治理创新的因素分析

从总体上看，由于宿州市社会组织仍处于培育和扶持阶段，再加上经济、体制等方面的原因，其在矛盾调处、表达公众利益诉求、参与决策等方面参与度不高，在社会治理创新的过程中并没有发挥出应有的作用。

(一)是社会组织数量少、规模小、结构不合理，在社会治理创新中发挥作用不够明显

受经济社会总体发展水平的制约，与国外和全国水平相比，宿州市平均每万人拥有的社会组织数量偏少。据有关数据显示，世界上发达国家每万人拥有的会组织数一般超过50个，发展中国家一般超过10个，我国近4个[2]，而宿州市只有2.7个，而且规模都较小，结构也不合理，以服务与教育培训的居多，而从事公益慈善、社区服务、生态环保方面的偏少。这在客观上限制了社会组织参与社会治理创新向深度和广度发展。

(二)是社会认知度低、共治理念的缺失，参与社会治理的机会和空间相对有限

社会治理是全社会的共同行为，国家、市场、社会应当协调承担社会治理职能。所以，社会组织是社会治理不可或缺的社会力量。但是，就宿州市这样的落后地区来说，由于共治理念的缺失，无论是政府，还是普通民众，对于社会组织这一还在成长中的新生事物认知度都比较低，意识不到其在社会治理中的作用。在调研中笔者走访了一些政府相关部门的工作人员，他们纷纷表示理解“治理”的含义和过去的管理不一样，强调的是政府与市场和社会共治，但又基本上都认为社会治理主要还是政府的事，社会组织所做的工作仅仅是补充性的。而就一般民众来说，由于对社会组织缺乏基本的认知，导致了对社会组织参与社会治理缺乏基本的认同，对社会组织还是处于不信任状态，甚至对社会组织的公益性活动持排斥和怀疑态度。社会认知度低、共治理念的缺失，致使社会组织参与社会治理的机会和空间相对有限，制约了社会组织参与社会治理创新。

（三）是社会组织自身建设存在诸多问题导致其参与社会治理创新的能力不足

首先，宿州市的社会组织社工人才匮乏，专业性的社会工作者队伍没有建立起来。高素质人才是社会组织参与社会治理创新的关键。在调研中，不少社会组织负责人都表示，缺乏专业性人才是制约社会组织参与社会治理创新的一大障碍。据有关部门负责人介绍，目前宿州市社会组织工作人员很少具有社会工作资格证书，拥有社会工作教育背景的更是少之又少。此外，宿州市许多社会组织专职工作人员年龄老化严重，结构不合理问题非常突出，仅靠一些离退休人员维持运营。

其次，资金短缺，缺乏筹资能力。这是限制社会组织参与社会治理创新的一大难题。资金是社会组织开展活动的保证，获取资金的能力也是社会组织参与社会治理创新能力的重要体现。从总体上看，宿州市的社会组织存在着整体资金规模偏小、资金来源渠道较窄等问题。在调研中笔者了解到，宿州市社会组织日常管理及开展活动的资金来源以收取会费为主，其次来自于政府补贴和资助，即政府的项目购买，服务性收入、社会捐助较少。而宿州市是经济相对落后地区，财政吃紧是常态，不可能对社会组织提供过多补贴。这导致社会组织资金不足，只能基本上满足日常开展活动的需要，没有多余的资金用于社会组织自身的再发展，甚至有的社会组织连正常的活动也难以开展，不得已而处于休眠、半休眠状态。

再次，社会组织自身定位不清、内部工作机制不健全，缺乏足够的公信力。宿州市的社会组织很多都是从行政部门转化而来，具有浓厚的官办背景，自身定位模糊，在职能上与政府部门有所重合，缺乏独立管理、运作、发展的条件和能力。而草根性的社会组织由于规模较小，在成立时就存在着服务范围和内容不清晰等问题，没有规范的工作流程，特别是在运作上，大多数缺乏科学的职业化和专业化的社会工作方法，而只是靠一些经验性的做法，以致存在乱用会费、超范围经营等现象。另一方面，由于宿州市社会组织普遍没有建立起现代社会组织的治理结构，民主管理没有得到落实，社会组织缺乏自律能力，再加上监管力量薄弱、规范管理不够，致使社会组织社会责任缺失，有的甚至受到利益驱动而违背社会组织公益性、非营利性原则，给社会组织的诚信带来一定程度的冲击，损害了社会组织的形象，弱化了社会组织参与社会治理创新的基础。

（四）是社会组织扶持乏力，监管力量严重不足

目前，社会组织参与社会治理创新仅仅还处于起步阶段，因此，政府对社会组织的大力扶持是社会组织参与社会治理创新的必要条件。但从宿州市来看，虽然政府出台了一些措施对社会组织加以扶持，如2014年下发了《关于加强非营利组织免税资格认定的通知》、《宿州市政府向社会力量购买服务实施办法》和《关于市福彩公益金资助社会组织发展的通知》，但社会组织享受的优惠政策仍然很少；在政府购买社会组织服务方面，政府购买社会组织公共服务的购买机制尚不健全，购买标准不清、权责模糊；相关文件落实起来也有困难，因财力不足并没纳入财政预算，只是通过市福彩公益金支出了40万元购买社会组织的一些服务项目，对种支持力度相对于社会组织的发展需求有如杯水车薪。

另一方面，登记管理机关力量严重不足、监管力量薄弱，也不利于社会组织社会治理能力的提高。目前，宿州市社会组织管理机构的管理人员并没有按“2053”的配置标准加以配置，比如，市社会组织管理局仅配置了包括局长在内的三名管理人员；萧县全县拥有社会组织268个，但民政局民间组织管理局却只有局长一名。其中市本级社会组织350余个，与工作人员配比是117：1，县区除埇桥区、灵璧县以外，其他县都没有专职工作人员。监管力量不足、执法机构不健全，使社会组织管理工作在一定程度上存在着“重登记审查、轻行为监管”的现象，很难对社会组织进行有效监管。这也是社会组织难以形成有效的治理能力的一个重要方面。

三、促进宿州市社会组织参与社会治理创新的对策思考

促进社会组织参与社会治理创新是一个系统工程，在社会组织加快完善自己、着力提高自身能力的同时，政府也必须进行扶持和引导，以便为社会组织参与社会治理创新创造良好的条件。因此，促进宿州市社会组织参与社会治理创新，要从以下几个方面着手加以推进。

（一）社会组织必须加快推进自身建设，不断培育和提高自身参与社会治理的能力

1.通过各种手段和途径宣传自己，增强自己的社会认知度和影响力。社会组织要参与社会治理创新，就必须具备一定的知名度和影响力，这样社会公众才能了解自己的理念和在社会建设中的作用，才能使自己参与社会治理的行为得到广泛认同。

2.要不断完善自己，修炼好自身的“内功”。社会组织要提升认可度和社会影响力，仅靠宣传是不够的，还必须要练好“内功”，否则宣传做的再好也经不起社会的考验。

社会公益组织要练好“内功”，必须做到以下几个方面:首先，要找准自己的角色定位，确保自身的独立性、自主性、代表性，以增强自我发展的能力。在处理和政府关系的过程中，要秉持自己的价值理念，保持自身的独立性，通过会员服务、吸引志愿服务和社会捐赠等手段增强自身造血功能，以减少对政府的过分依赖。其次，要不断完善自己的治理结构，以增强社会公信力。要健全以章程为核心的内部管理制度，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法人治理结构，不断增强依法自治的能力，并主动接受社会监督，形成开放透明、管理规范、运行高效的现代社会组织法人治理结构。要完善会员（代表）大会、理事会、监事会制度，实行决策、执行、监督分离。要坚持非营利性原则，推行服务承诺制，增强诚信和守法意识，自觉接受社会监督，提高社会公信力。再次，要建立自己的培训机制，建立一只规模宏大、结构合理、素质优良、专兼结合的人才队伍。可以和高等院校合作培养社会组织领导人才和后备力量，为建立一支专业化的、高素质的社会工作者队伍打下坚实基础；要对志愿者定期进行专业培训，建立上岗证书制度，提高志愿人员的专业水平和服务能力；定期对社会组织负责人和从业人员进行职业能力培训，工作人员可以实行全员聘任制，面向社会招聘，并签订劳动合同，以提高社会组织从业人员的专业化、职业化水平。

3.政府必须进一步转变职能，加大对社会组织的扶持和管理的力度。政府各部门要从巩固和加强党执政的社会基础的高度，充分把握和深刻认识社会组织的价值、作用和优势，做到在思想上接受社会组织，在政策上支持社会组织，在体制上吸纳社会组织，为社会组织参与社会治理创新创造良好的社会条件。

一要进一步向社会放权。首先要全面梳理政府职权。通过编制政府权力清单，进一步明确政府、社会和市场的责任边界。其次，积极推进政府向社会组织购买服务。一方面要改变当前政府部门被动执行政府购买服务的现状，鼓励和引导政府部门主动把适合社会组织承接的职能和事务剥离出来，交给社会组织承担，并把购买服务的费用列入部门年度财政预算；另一方面，要尽快制定政府购买服务清单，明确政府向社会组织购买服务的基本原则、实施范围和主体、承接的对象和条件、购买形式、操作流程等，加强措施的针对性和可操作性。

（二）要明确社会组织参与社会治理创新的重点领域，扩大社会组织参与社会治理的覆盖面

要按照十八届三中全会提出的“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”[3]的要求，根据宿州实际，应重点发展以下领域的社会组织，以此带动社会组织参与社会治理创新的覆盖面:

1.社区服务领域。可以贴近社区群众生活需要，重点培育社区群众参与面广、具有群众基础的文化体育类社区社会组织；还可以重点培育与社区公共管理相关的社会事务类、社区维权类社区社会组织以及有利于促进社区公益事业发展的慈善救助类社区社会组织。

2.公益慈善领域。要重点培育和发展志愿服务组织，加快志愿者队伍建设，深入开展社区志愿服务，这样，建立“社工+志愿者”联动机制，形成社会工作者引领志愿者、志愿者协助社会工作者的服务格局。可以由市直机关工委牵头，针对市直机关各部门的职能特点和优势，指导建立不同类型的志愿服务队伍，深入社区，深入群众，切实帮助群众解决生活中的实际困难和问题。建议由市直机关工委牵头建立“奉献日义务劳动”制度，鼓励机关全体党员根据自己的特长选择志愿服务项目，到所居住地社区报到登记，认领社区服务岗位，在“奉献日”进社区开展志愿活动，参与社区扶贫济困、抢险救灾、矛盾化解、公益捐赠和开展各类专项救助活动，有针对性地为基层群众提供各种志愿服务。

3.社会事务领域。要鼓励社会组织围绕城乡社区居民基本生活服务需求，积极为社会提供多样化的社会服务，如社区养老、助残、救助、教育培训、医疗卫生、法律咨询、下岗失业人员再就业等方面的服务，使社会组织成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在扩大群众参与、反映群众诉求、协调社会关系、维护社会的和谐与稳定方面发挥作用。

4.社会事业领域。为了更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品，必须鼓励和支持社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、环境保护等领域积极兴办各种民办非企业单位，为社会提供教育、卫生、科技、文化、体育、社会福利等公共服务，以有效承接政府转移的公共服务职能。

（三）要注重机制建设，提升社会组织参与社会治理创新的能力

目前，当务之急要着手建立和完善四大机制:

1.要建立和完善资金扶持机制，不断增强社会组织可持续发展的能力。目前，宿州市社会组织参与社会治理创新的最现实的制约因素就是资金问题。资金来源渠道单一、数量不足，不仅严重制约了社会组织的发展和壮大，而且也是导致社会组织参与社会治理创新能力不足的重要原因。因此，目前，当务之急是要建立起社会组织的资金扶持机制。要不断加大政府资助、政府补贴力度，以公共财政为引导，以多渠道筹集的方式，筹集社会组织发展资金。建议由政府牵头，设立“社会组织发展基金”，由财政投入、福利彩票公益金、企业资本、民间资本乃至境外资本共同投入，用于对重点领域社会组织的培育、较大公益项目和服务的补贴，以形成社会组织多渠道筹资格局，解除社会组织参与社会治理创新的资金瓶颈制约。

2.要建立和完善科学的社会组织人才培育机制，为社会组织参与社会治理创新提供智力支持。政府应制定政策，鼓励和支持大学生到社会组织就业。可以借鉴选调“村官”的模式，选调大学生到社区当“社工”，为大型的社会组织补充急需的管理人才和专业人才。为了加快培养适应社会组织发展需要的社会工作者，政府应加大对社会组织工作人员的免费培训力度，提升社会组织人才队伍的专业化、职业化水平，同时，可以探索在大型社会组织设立由政府购买的专职秘书长和管理人员岗位，培养和造就社会组织专业经理人和专业工作者队伍。政府还应建立和完善社会组织人才招聘、职称评定、福利保障等方面的制度，制定专职社工薪酬指导标准，提高专职社工在职期间待遇和退休后的保障水平，以形成社会工作专业人才愿意留、留得住的工作氛围。

3.要建立和完善社会组织的监督机制，不断增强社会组织的社会认同。社会组织要改变目前社会认知度低、公信力不足的状况，必须规范自己的行为，在运行机制上走上良性发展的轨道。这仅靠社会组织自身的努力使不够的。为此，政府部门必须改变“重登记轻监管”的做法，加强监管力量和执法机构建设。根据宿州市社会组织发展的需要，建议适当增加社会组织登记管理机关的人员编制，给予市社会组织管理局增加2 到3名行政编制，各县区社会组织管理机关的行政编制不少于2人，以此强化执法监管力度。为了有效地对社会组织进行监管，建议完善“宿州市社会组织公益服务信息网”的功能，在此基础上建立社会组织信息公开制度、重大事项报告制度、失信惩罚制度，建立社会组织法人数据库，定期公布社会组织遵纪守法、年检等信息，以此建立起社会组织的社会化监管体系。此外，为了提高监管效能，还应完善社会组织的第三方评估制度，制定科学有效的符合宿州实际的社会组织服务管理能力评估体系，严格吧评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务的重要依据，充分发挥评估的导向、激励和约束作用，以此引导社会组织规范发展，形成一批社会公信力高、为广大市民广泛认可的社会组织。

4.要建立和完善政社沟通协调机制，加强政府与社会组织之间的沟通与协作。政府要充分发挥协商民主，在制定出台涉及公共利益的法规、支持、规划之前，可运用民主协商，征求和听取相关社会组织的意见和建议，以促进政府民主决策、科学决策。要支持社会组织依法参政议政，认真研究在各级人大、政协中增设“社会组织”界别，使社会组织代表占有一定比例，为社会组织发挥桥梁和纽带作用创造良好条件。

（四）要加大扶持力度，优化社会组织发展环境，以增强社会组织参与社会治理创新的可持续性

1.要完善政府购买公共服务制度。要尽快编制两个目录，即:政府职能转移目录和具备承接政府职能转移资质的社会组织目录。为此，要健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。可以委托第三方机构对社会组织的能力和购买服务绩效进行评估，设立专家评审委员会对政府购买公共服务的项目内容和资金安排进行评审，以保证在购买服务前有资质审查、服务中有跟踪监督、服务后由绩效评估。

2.要积极培育枢纽型社会组织，促进“三社联动”优势作用的发挥。社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的基础。“在社会治理中，社区是综合平台，社会组织是依托载体，社会工作专业人才是一支不可或缺的专业力量，三者相互依存、相互交融、相辅相成。”[4]而培育枢纽型社会组织，对于发挥“三社联动”的优势作用，具有积极的促进作用。

枢纽型社会组织是指同一社区内各类社会组织自愿组成的联合性社会团体，名称通常为社区社会组织联合会（促进会）。培育枢纽型社会组织，可以解决宿州市社区社会组织普遍存在的弱、小、散的问题，汇集“三社”资源，提高社会治理的人力、物力、财力资源的使用效能，在此基础上推进政府向“三社”购买服务，建立社会组织承接项目、社工团队执行项目、面向社区实施项目的新机制，形成以政府购买服务为保障、项目化运作为纽带的“三社联动”新途径。

3.要加强社会组织平台基地建设。目前，宿州市民政局已建成社会组织服务中心，500平方米的孵化基地已投入使用，已有11家规模较大的社会组织入驻办公。建议扩大孵化基地规模，吸收更多的社会组织入驻，并向县、区延伸；有条件的乡镇、街道可建社会组织服务站，社区积极创造条件提供社会组织活动场所。社会组织平台基地以优惠政策为社会组织提供技术培训、孵化项目、投资融资、宣传推介、管理咨询等支持，发挥各级社会组织服务平台基地的聚集辐射效应，一次加快社会组织的培育、扶持、发展。

4.要鼓励社会公益慈善捐款。政府要落实符合税法规定的有关企业和个人公益捐赠的税前扣除政策，鼓励企业和个人将更多的资金投入到公益事业中来；可以一定形式让捐资者参与管理，以建立公开透明的资金使用、管理、监督体系。

参考文献：

［1］［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］，人民日报，2013-11-16（2）.

［2］廖鸿，石国亮，高成运，许昀.通过社会组织管理制度改革推进现代社会组织体制建设［J］.行政论坛，2013（6）：66-67.

［4］李立国.充分发挥民政在社会治理中的作用［N］，光明日报，2016-02-01（16）.

作者简介：夏红莉，中共宿州市委党校马列教研室主任、教授；研究方向：中国特色社会主义理论与实践。

基金项目：本文为2015年度宿州市委党校重点课题“宿州市社会组织参与社会治理创新研究”的阶段性成果。

中图分类号：D632.9

文献标识码：A

文章编号：1009-8534（2016）02-013-04