办案责任制改革中检察委员会权责探究

曾 杰



办案责任制改革中检察委员会权责探究

曾 杰*

办案责任制改革所强调的突出检察官主体地位与检察委员会的功能价值并不存在冲突与矛盾。检察权的复合性、检察一体化与独立性的对立统一、群体决策与个人决策的关系决定了检察委员会制度与办案责任制度改革是有机统一的。落实办案责任制度要求进一步明确细化检察委员会的权限与责任。检察委员会制度的自我完善也有利于落实办案责任制度。

检察权；检察委员会；办案责任制；权责界分

党的十八大作出加快建设社会主义法治国家的战略部署，十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新一轮司法体制改革启动。此轮司法改革是深层次的体制机制性改革，完善司法责任制是其中的重要内容。完善司法责任制可以推进司法人员分类管理、员额制、完善司法职业保障等改革，具有牵一发而动全身的意义，其成效与本轮司法改革成败密切相关。2015年9月25日，最高人民检察院公布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），旨在通过健全办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制。《意见》提出推行检察官办案责任制，强调突出检察官主体地位，通过明确检察官职责权限，依法合理放权，使一线办案检察官成为有职有权、相对独立的办案主体，同时也成为司法责任的主体，真正做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。检察委员会作为检察机关内部依法讨论决定重大案件和重大问题的集体决策机构，是检察权运行机制中的重要一环。有人疑虑办案责任制与检察委员会制度存在冲突，赋予检察官更多决定权将实际上削弱检察委员会的地位作用，检察官自行决定案件可能架空检察委员会的权限。也有人担心，明确办案责任制后有的检察官不敢担责，可能过多地把案件提交检察委员会决定以规避自身的责任。实践中也确有试点检察院反映推行办案责任制后检察委员会审议案件数量有所增加。本文对上述问题进行了探讨，以期对司法实践有所裨益。

一、检察委员会与办案责任制的关系

《宪法》《人民检察院组织法》确定我国检察机关实行检察长负责制与检察委员会民主集中制相结合的领导体制。司法责任制改革是在依据法律规定的领导体制下所进行的改革，办案责任制所强调的突出检察官主体地位与检察委员会的功能价值并不矛盾冲突，而是有机统一的整体。

（一）检察权复合性决定了检察委员会与办案责任制本质相融

在刑事诉讼中，检察官是控制法官裁判入口的把关者，是控制警察活动的客观中立者。“检察官制自创设以来，自始具有处于警察、法官两种国家权力的中介性质。”①林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第9页。处于中间过渡的检察机关兼具了司法属性和行政属性。此外，我国检察机关不仅拥有批捕权、公诉权、侦查权，而且还有法律监督权、司法救济权，多元化的权力属性、多样化的业务类型决定了检察权力运行方式和责任体系的多样性。司法责任制改革既要遵循司法活动的一般规律，也要符合检察职业特性，因此，《意见》明确提出健全司法办案的组织形式，确立独任检察官与检察官办案组相结合的办案组织形式。而检察委员会本身就是由检察官组成的集体组织形式，《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）第2条明确规定了检察委员会委员应当具备检察官资格。就案件办理来看，检察委员会这一集体组织形式的作用发挥与司法责任制改革并无矛盾冲突，检察机关内部集体办案组织的运行是符合检察权复合性需要的。在试行办案责任制改革初期，之所以有人会产生突出检察官地位就会削弱检察委员会作用之感，乃受制于旧办案模式思维之故。在过去的办案模式中，由于权责不清，检察委员会往往担负了过多的办案责任。虽然法律法规赋予检察委员会重大案件办理、宏观业务指导、内部监督三大功能，（此处已做调整）但是案件办理却占据了其大部分时间精力，有些检察院甚至把检察委员会完全等同于办案组织，只讨论案件不研究其他重大检察业务事项。根据相关资料显示，2012—2013年H省各级检察院检察委员会共审议议题1586项，其中审议案件1409件，占议题总数的88.8%；2013年1月—2014年6月S省各级检察院检察委员会审议案件6079件，占议题总数的90.5%。②数据来源：2014年全国检察机关检察委员会工作视频汇报会相关会议资料。办案责任制改革以科学界定内部司法办案权限、突出检察官主体地位为核心，有利于明确检察委员会与检察官各自办案权责界限，使检察委员会回归应有职责功能。

（二）检察一体化与独立性的统一决定了检察委员会在办案责任制中的领导地位

办案责任制改革虽以突出检察官主体地位为核心，但并非完全放权于检察官个人。依据我国宪法的规定，上下级检察院之间是领导与被领导的关系；依据人民检察院组织法的规定，由检察长统一领导检察院的工作。检察机关遵循上令下从的一体化领导体制，所谓“检察独立”是整个检察体系对外独立，但对内则应该贯彻检察一体原则。司法责任制改革之所以强调突出检察官的主体地位，目的在于改变原有的办案模式弊端。在旧有模式中，检察权内部运行是以行政化管理的方式展开的，承办人员办理案件，然后报办案组长、部门负责人、分管检察长乃至检察长、检察委员会层层审批、决定。在这种下级服从上级的办案模式中，承办人实际配置的决定权较小，最终决定权往往集中至分管检察长、检察长身上，从而导致“办案者不定案，定案者不负责”的情形出现。办案责任制改革给予检察官相对独立的办案空间，是尊重检察官对个案的独立判断及作为。当案件由承办人办理并承担相应责任时，承办人应是最专注、最用心、花最多时间了解案件的人，应当尊重承办检察官对案件的全面了解，相信他最能作出公正客观的判断，这也是司法属性的体现。但这样的尊重和信任并不意味着完全放任，并不是让检察官个人独立。在当前复杂的司法环境中，司法机构的公信力与权威有时都面临挑衅，尚且存在难以抵抗的压力与干预，遑论司法官个人。因此，坚持检察一体化领导体制下的最大限度地放权给承办检察官，才是办案责任制改革的正确解读。办案责任制是既要赋予检察官对案件办理相对独立的职权，又要坚持检察一体原则，坚持上级人民检察院、检察委员会、检察长对司法办案工作的领导。检察委员会是检察机关最高的业务决策组织，其在重大、疑难、复杂案件上的决定权不会动摇。

（三）群体决策与个人决策关系决定了检察委员会是个人负责制的有益补充

检察委员会是由群体共同作出决策的机构，与检察长、检察官个人决策有所区别。群体决策是组织中常见的决策模式，组织行为学的研究认为：群体决策有利有弊，其优点在于提供的知识信息更全面完整，观点更多种，解决方案更多样且决策被接受度更高。群体决策的缺点在于决策过程需要耗费更多的时间，在群体内部可能存在从众压力，群体中更容易导致责任不明确，以上均会导致决策效果不佳。但是当满足特定条件时，群体决策比个体决策更有优势，这些条件包括：一是群体成员的多元化。成员们的技能和能力可以相互补充，产生“多个人智慧”的倍加效应。二是群体成员能够自由、开放地沟通想法。三是群体所承担的任务复杂。对于“复杂的需要大家接受的事项”，个人决策的效果明显不如群体决策。①［美］斯蒂芬·P.罗宾斯、蒂莫西·A.贾奇：《组织行为学》，孙健敏等译，中国人民大学出版社2012年版，第246～254页。在组织结构中，群体决策与个人决策各有所长，要实现组织良性运行就要取长补短，发挥各自的优势。在个案办理中，检察委员会集体作出的决定更具权威性，无论内部检察官还是外部所涉当事人均更易信服；检察委员会的决定是经多人充分讨论形成的，对疑难复杂案件的解决思考更周详、方案更完善，更能实现法律效果与社会效果的统一。检察委员会的决策优势不仅由群体决策理论所证明，而且经过了长期检察工作实践的检验，这正是检察委员会制度十多年来虽受到质疑，但其制度生命力非但没有消亡，反而越发向规范化、专业化方向发展的原因。而对于群体决策存在的效率低、易从众等弊端，办案责任制改革正是通过“放权”使需要高效运行、个人决策更佳的权力由检察官来行使，并通过明确检察委员会的权限与责任，使其扬长避短，为检察官办案责任模式提供补充。与此同时，检察委员会作为集体领导机制的存在，也是对检察长、检察官的监督制约。作为健全检察管理与监督机制的措施之一，《意见》第23条明确规定：“下级人民检察院就本院正在办理的案件的处理或检察工作中的重大问题请示上级人民检察院的，应当经本院检察委员会讨论。”集体决策机制可以防止检察长独断专行，防止检察官滥用权力，促使其提高办案质量。放权强调的是独立行使检察权，强化监督强调的是保障公正行使检察权，两者的根本目的是一致的，都是为了保障公正司法。因此，在检察官相对独立办案的前提下，检察委员会群体决策机制是检察长统一法律适用、协调有关办案事务、保障办案工作顺利进行、加强领导和司法管理工作的客观需要。

二、司法责任制改革中的检察委员会的权责界分

司法责任制改革体现了检察官与检察官办案组的办案责任、检察长负责、检察委员会集体决策在保障检察权运行中的有机统一。而如何科学界分检察官、检察长与检察委员会三者之间的权限、责任，既实现对检察官最大限度的放权，又有效防止滥权、保证检察一体，则是改革中的难点问题。

（一）检察委员会的权限划分

检察委员会的权限划分是为解决到底应把什么样的案件交给检察委员会决定，才能达到既放权又监督的统一问题，同时还须解决检察委员会与同级集体决策组织在办案中的权限交叉以及上下级检察委员会之间决定权限问题。

1.检察委员会的权限划分

检察委员会的权限划分就是确定其决定案件的范围，目前较为一致的观点是：本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件等。①周理松、沈红波：《办案责任制改革背景下检察委员会与检察官关系的定位》，载《人民检察》2015年第16期。问题在于，“重大、疑难、复杂”是较主观模糊的判断，在实践中如何理解确定此类型案件，值得探讨。如前所述，检察权具有复合属性、检察一体化与独立性有对立统一关系、检察委员会作为集体决策组织既有优点又有缺点，要实现司法责任制改革目标，构建公正高效的检察权运行机制，合理界分检察委员会的权限范围，上述三点基本认识应一以贯之。具体说来，应根据检察权运行的不同方式，兼顾检察委员会集体决策特性，以确定检察委员会决定案件的合理范围：

第一，对于批捕、公诉案件。此类案件办理的司法属性较强，对司法亲历性、客观性和效率的要求更高。此类案件大多数应授权于检察官独立决定，部分事实清楚、证据确凿的重大案件由检察官办案组决定。但考虑到检察委员会的监督职能，对于涉及具有终局裁定性质的不逮捕、不起诉、撤回起诉等类型案件，检察官与检察长（分管副检察长）存在重要分歧的，应当提交检察委员会决定；考虑到检察委员会群体决策更易被接受，对于具有较大社会危害性、较大社会影响力的案件、新类型犯罪案件，可以由检察长决定提交检察委员会审议。

第二，对于人民检察院直接受理的立案侦查案件。此类案件办理的行政属性较强，具有主动性，强调团队统一协作，客观上有必要层级领导和集中统一指挥。因此，此类案件由检察官办案组办理，经职务犯罪侦查部门负责人审核后由检察长（分管副检察长）决定。但同时办理此类案件对保密、效率要求较高，作为群体组织的检察委员会决定此类案件不能发挥优势，应仅对少部分涉案金额大、案情重大、有重要分歧的案件在撤案、侦查终结等重要诉讼阶段节点上，由检察长决定提交检察委员会审议。

第三，对于诉讼监督等其他法律监督案件。对刑事审判监督、民事行政监督、刑罚执行活动监督等案件主要涉及检察机关法律监督权行使，为保证监督活动审慎有效，此类案件的办理须着力体现检察一体化和权威性，因此，对于拟以人民检察院名义发出检察建议和提请抗诉的案件，应由检察长提交检察委员会决定。

2.集体决策组织之间的权限划分

检察机关内部存在党组会、检察委员会、检察长办公会三个集体决策组织，在旧有的办案模式下，三个集体组织决策权限区别并不清晰。由于组成人员交叉、决策内容交叉，实践中经常会出现“一会”代替“三会”的情形，特别是检察委员会与党组会在决定权限上存在重合。根据2013年《最高人民检察院工作规则》，检察委员会与党组会均有审议决定检察工作重大问题、重要决策部署以及重大案件查办、处理的职能。对于检察工作的重大问题哪些应由检察委员会决定、哪些应由党组会决定，在实践操作中一直较难区分，但这主要涉及两个集体决策组织的管理职能，在此不作详述。目前业务工作规范和实践操作中较为明确的是，重大案件决定权通常由检察委员会行使。况且，如果案件所涉疑难分歧问题，检察委员会依据法律法规均无法解决，需由党组会查办处理的，该问题通常不是源于案件本身而是可能涉及其他影响重大事项。从办案责任制改革的角度来看，检察委员会作为检察权运行机制中的一环，其办案责任已被纳入了改革的范围，因此将重大案件决定权明确归于检察委员会更有利于实现案件办理的权责明晰。

3.上下级检察委员会的关系

检察机关遵循上令下从的一体化领导体制，《意见》第23条规定下级检察院请示案件或重大问题须经本院检察委员会讨论，《组织条例》第14条也规定，当地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定。但从实践来看，由于此项请示权尚无严格的程序控制，启动简单，少部分检察院在办理疑难复杂、影响较大的案件时，会利用此请示权将案件处理权及责任移交上一级检察院以规避本院的责任。而上级检察院对于此类案件的处理较为棘手。一是尚未有明确的受理及处理程序。首先是决定主体不明，此类请示案件最终应由上一级检察院对应部门分管领导或者检察长决定还是必须提交检察委员会决定，目前尚不明确。其次是决定程序不明，案件提交上一级检察院决定是否需要重新指定承办检察官对此案进行审查，还是直接由下一级检察院承办人进行汇报，目前尚不明确。若由上一级检察院检察官重新审查此案，则存在忽视诉讼层级、浪费司法资源之嫌。二是责任承担上难以划分。若上一级检察院与下一级检察院意见不同，下一级检察院按检察一体原则服从上一级检察院的决定，上下级检察院之间应如何厘清责任关系。对此请示权行使的具体落实，确有必要作出进一步的明确规定。

（二）检察委员会的责任划分

2007年《检察人员执法过错责任追究条例》（以下简称《过错责任追究条例》）第12条规定：“人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。”《过错责任追究条例》对检察委员会集体责任规定较为原则，究竟应如何分别承担责任，并未细述。对检察委员会集体责任进行细化，增强相应责任承担机制的操作性和执行性，是落实办案责任制的客观要求，也是保证议事质量的重要措施。首先，检察委员会决定的案件，检察官应对事实和证据负责。如果检察官向检察委员会汇报案件或在承办案件时，故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会作出错误决定的，由检察官承担相应的责任。其次，检察委员会故意违反法律法规或重大过失行为导致决定错误的，由参加会议的委员共同承担相应的司法责任，并根据发言情况细分责任大小。但经证明在表决时表示异议并记载于会议记录的检察委员会委员可以免除责任。对于检察长，在责任承担上也遵循一票一权一责的原则，但其拥有在不同意多数委员意见时，报请上一级检察院决定的权力。再者，检察委员会委员在讨论决定案件时，对于根据自己对法律的理解而发表的意见不承担法律责任。最后，下一级人民检察院请示的案件由上一级检察院检察委员会决定的，上一级检察院检察委员会不采纳或改变下一级人民检察院正确意见的，应当由上一级检察院检察委员会承担相应的责任；下一级人民检察院有关人员故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会作出错误决定的，由下一级人民检察院有关人员承担责任。

三、检察委员会制度的自我完善

为适应办案责任制改革的要求，检察委员会制度自身还应当从以下几个方面不断改进完善。

（一）完善上会过滤机制

有先行试行办案责任制的检察院反映，部分检察官尚未立即适应责任承担的要求，提交检察委员会审议案件的数量有所增加。为落实办案责任制，需进一步强化检察委员会辅助工作机制，实现对上会案件的审查过滤，把好上会审议关。检察委员会办事机构（以下简称检委办）是检察委员会的辅助机构，随着司法责任制改革的深入，检委办应发挥更为重要的作用。一是进一步完善对上会案件的过滤功能。《组织条例》明确规定了检委办的会前审查功能。但目前各地工作开展不一，有的地方确实发挥了会前过滤、审查把关的作用，有的地方则只是“走形式”。为落实办案责任制，最大限度地降低以通过检察委员会审议规避个人责任的情形，检委办应充分发挥“过滤器”的作用，对准备提交上会的案件进行实体审查，对于不属于审议范围、不符合上会条件的案件，提出专业法律建议报检察长同意后不予上会。二是应增加检委办主动监督职能。由检察委员会授权予检委办，对应当上会而没上会的案件进行监督的权力。依据目前最高人民检察院的相关规定，检委办启动上会议题的审查程序是被动性的，实际发动者在承办部门，是由承办部门判断案件是否属于检察委员会审议范围并启动上会程序。而在办案责任制改革下，检委办须变被动为主动，对应当上会而没有上会的议题实施监督，以辅助检察委员会落实内部监督功能。三是进一步加强检委办工作规范，特别是对检察委员会会议召开情况、委员发言情况的记录应当规范翔实。在办案责任制下，委员发言记录是落实办案责任的主要依据，尤为重要。检委办应当通过会议记录、会议纪要真实记载、尽力还原会议审议情况，并在每次会议后确保每名委员对自己的发言内容签字确认。

（二）完善检察委员会司法亲历性

有人认为，“检委会议案不必强调亲历性原则”①王立华：《办案责任制改革与检委会功能定位》，载《人民检察》2015年第17期。，笔者认为此观点值得商榷。亲历性是对司法裁断的要求，如此才能确保在个案中实现公平公正。检察委员会作为案件的决策机构，要向专业化、规范化方向发展，亲历性是其不能绕过的要求。检察委员会作为由人组成的群体，要实现亲历性并非不可能，只是相对于个人效率更低而已。但现代科学信息技术的发展可以弥补群体参与的低效，缩减委员了解案件的时间和空间成本，使检察委员会实现司法亲历性。一是检察统一业务软件暨电子卷宗系统的使用改变了过去纸质卷宗模式下司法机关持有的刑事案卷正卷只有一册的情形。这样的改变具有重大的意义，使疑难案件可以实现多人“会诊”。②朱孝清：《司法的亲历性》，载《中外法学》2015年第4期。在该文中，作者对司法断案与医生会诊进行了专门比较，证明“既然特别强调亲历的医疗行业可以双层组合式诊断，那么同样特别强调亲历的司法工作，对少数重大疑难复杂案件进行双层组合式判断也应当允许”。以往卷宗材料只有一本，办案时间有限，一人看材料，其他人均无法查阅，检察委员会委员只能依靠听取承办人汇报了解案情。而现在，电子卷宗系统可以供拥有阅卷权限的人同步查阅证据，无论是在会议审议前还是审议中，委员均可随时调取卷宗查阅了解相关事实、证据。二是同步录音录像技术、远程视频传输和讯问等技术已在司法办案工作中较为广泛地使用。在必要时，检察委员会可能通过观看音频视频资料、远程讯问、组织听证会等多种方式，实现司法亲历性的要求。

（三）完善履职任免机制

委员良好的履职能力是检察委员会工作发展的基础，应建立长效机制促进和保障委员履职。一是完善委员任免机制。目前检察委员会委员的进入退出标准、程序不规范，有的地方委员任命成为终身制，不利于履职能力和职业素质的提高。应进一步明确检察委员会委员的任期、变更条件和程序，将委员任期与检察长任期相同，如果任期届满符合条件的由检察长提名提请人大常委会任命继续担任，不满足履职条件的则不再任命。二是建立检察委员会考核评价机制，以量化考核、民主评议等方法将委员履职情况予以评定，明确委员执法过错责任认定、责任划分与追究程序，落实办案责任制要求。

*作者系四川省人民检察院检察官。