论政治信任及其影响因素

林 冈，顾佳雯

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

如何在现代社会建立广泛的政治信任，是一个非常值得研究的课题。政治学领域中，“政治信任”的概念和相关研究都始于西方政治学界，在20世纪60年代开始发展，随后延伸到其他国家，逐渐成为重要领域。因此政治信任是一个有较长研究历史的问题。不过，在我国，对它的研究却相对较晚，基本上是21世纪初才开始被国内学者关注。在现实生活中，政治信任是社会稳定的基础，也是社会政治文明发展的前提。政治信任既对政治体制的正当性与政治稳定具有正面意义，又是民众彰显政治支持的重要指标。因此，对其加以学理研究，探究其规律，有着特殊的意义。

一、政治信任概念的提出及其历史演变

政治信任的研究源自20世纪六七十年代。当时受“反越战”和“水门案”的影响，美国一般民众参与政治的热情衰退，社会也普遍蔓延对民主体制的不满与疏离，学者因而开始关注民众对政治体系的情感与评价问题。在美国的相关研究中，民众的政治信任是一路下滑的。学者分析美国国家选举研究(American National Election Study，简称ANES)的资料发现，自1958年到1996年，民众的政治信任快速下降。以美国白人为例，在1958年时，相信政府所做的事情大多数是正确的比例为74%，并在1964 年上升到77%。不过，从1964 年之后，这个比例就开始下降，到了1980年时下跌到25%。①

美国学者之所以开始关注政治信任问题，是有其独特的社会历史背景的。20世纪60年代的美国正身处越战的漩涡之中，70年代又爆发“水门”事件，民众开始对民主体制产生不满和疏离，减弱了政治参与的热情。在此脉络下，对政治体系的“信任感”成为一个可以被测量与观察的标的物。[1]就定义来说，“信任感”系指个人是否具有“他人若可避免，则不会做出伤害我们的行为；如果可行，则他们将会替我们的利益着想”的想法与认知。运用在政治学领域中，“政治信任”表示民众是否(或在何种程度上)相信“政治体系会避免去伤害民众的权益，并同时尽可能地替民众着想”。[2]按此界定，政治信任应高度彰显民众对政治体系的心理情感支持程度，且情感支持主要来自于民众的“主观认知”。如赫瑟林顿(Hetherington)将政治信任定义为“民众认知的政府施政结果与民众期望之间的一致性程度”，民众主观上对政府施政结果的认知与感受，更是影响民众信任与否的关键。[3]按阿尔蒙德与维巴(Almond and Verba)对政治态度倾向的成分界定，如此的信任感受应与“情感”、“评价”面向关联性较高。[4]

虽然“政治信任”成为民众与其所属政治体系的心理联系指标经历了一定的渐进过程，但是“政治体系”并非是单一、一致的客体，在不同标的区隔下，大众对不同政治标的物或许具有不同的心理联系。在政治标的物的界定上，伊斯顿(Easton)的“政治支持论”对政治信任的研究颇有影响。伊斯顿认为政治支持标的物可以分为政治社群(political community)、政体(regime)与执政当局(political authority)三者；就形态来看，针对特定权威机关或政治人物等较为具体、易变的支持属于“特定支持”(specific support)；而针对政治社群与政体等较为长期、稳定的偏好态度则属于“广泛支持”(diffuse support)。[5][6]此后，学者也进一步界定不同标的物的详细内涵。[7][8]总的来说，“政治社群”支持涵盖大众对其所属政治群体、疆界的认定与态度倾向(如国家荣誉感、国家认同等)；“政体”支持包括大众对政治体制运作的价值原则、程序与结果之情感与认可；“执政当局”支持的关注对象则以权威机关及其承担者为主(如特定机关评价、现任者满意度等)。[9]在纳入政治标的物后，大众的政治信任范围可以包括政治社群、政体到执政当局；且可以根据不同的标的物，分为针对执政当局的政治信任，以及针对国家、社群、政体价值原则和运转的政治信任。

在这样的背景下，一些美国政治学者开始进一步分析政治信任背后的民众基础。经过研究，艾布拉姆森(Abramson)发现，在白人中具有大学以上教育程度者的政治信任高于其他教育程度的受访者。不过，黑人的情况则不同，也就是教育程度越高，对于政府越不信任。艾布拉姆森也发现，就不同的政治世代而言，年轻的政治世代似乎比年长的政治世代，有较高的政治信任。[10]詹宁斯和尼米(Jennings and Niemi)针对有关“家长与学生”的政治信任问题的两波固定样本追踪访谈资料指出，在1965年时学生的政治信任比家长高。不过，到1973年时，政治信任度由高到低依次为：男性家长，女性学生，女性家长，男性学生。詹宁斯和尼米认为男生比女生更容易受当时社会环境的影响，对现状产生不满情绪，不信任政治体制。[11]可见，不同背景的民众会因为生长环境不同以及政治社会化经验的差异，而对于政府权威的信任，出现高低程度的落差。其中，有关不同年龄层的政治信任差异，究竟是因为民众不同生活时代的集体记忆不同所致，还是因为生命周期导致越年长越倾向安于现状以及肯定当前的执政者，是需要进一步讨论与分析的。

西方民主国家民众政治信任逐步滑落，所引起的关注点是造成政治信任低落的原因以及是否是对民主政体合法性造成挑战的问题。就政治信任下滑的可能原因而言，费尔德曼(Feldman)认为，美国民众政治信任的低落，主要是因为民众对于现任民选官员以及制度的不满所致。[12]其中，民众不满国会是导致政治信任低落的主要原因。赫瑟林顿的研究发现，民众对于总统或是国会的评价、对政府效能的评价以及对总体经济表现的评价，皆会影响民众的政治信任。[13]除了政策的实质内容之外，希宾和蒂萨莫尔斯(Hibbing and Theiss Morse)指出，当民众越同意一般人民应该参与政府过程时，他们对于政府的满意度也越高。[14]所以，政策制定过程中，民众可参与程度以及政策制定的结果好坏，都对政府施政满意度有相当的影响。赫瑟林顿更进一步指出，政治信任对于民众投票给执政党提名的候选人，有显著的影响。政治信任较低的选民，较倾向投票给美国两大政党以外的独立候选人。[15]卡塞和牛顿(Kaase and Newton)分析8个欧洲国家的研究发现，民众认为政府的政策立场与自己越相近，则其对于该国民主政治的运作越满意。[16]从上述的文献可以发现，除了选民个人的政治倾向外，政府施政成果是影响民众政治信任程度的重要因素，且民众对于政治过程的参与情况，也左右其对政府的信任程度。

至于政治信任的低落会不会对民主政治的实际运作产生不良的政治后果，学者之间也有不同的看法。米勒(Miller)认为低落的政治信任显示民众对于国家政策制定的方向并不满意。[17]这个看法后来得到卡塞和牛顿的研究支持。米勒进一步指出，低落的政治信任会影响民主政体的生存。[17]西特林(Citrin)则反驳，认为低落的政治信任只是民众对于现任民选官员的不信任以及其制定政策的失望。[18]西特林和格林(Citrin and Green)也认为，民众低落的政治信任其实给予新的民选官员一个改革的契机，民众政治信任的高低起伏，不受民众对于政府应作应为评价的影响，而是系于他们对于政府所作所为的评价。[19]因此，西特林和格林对于政治信任下滑的可能影响，似乎是抱着较为正面的看法，而不像米勒那般忧心忡忡。

国内学界对于公众政治信任的研究在2000年开始出现，并在2007年后呈现出蓬勃的研究态势。纵观现有研究成果，学者对于政治信任的研究主要集中在3个主题上。首先是关于公众政治信任水平的评估，存在着乐观和悲观两种截然不同的观点。持乐观观点的学者认为当代中国公众的政治信任水平较高，尤其表现在对国家、制度以及中央政府层面的认同度方面。[20～23]与此相反，也有学者通过实证调查得出了当代中国大陆政治信任水平不高，政治信任流失，甚至出现政治信任危机的悲观结论。[24～26]第二个主题是关于中国民众政治信任呈现出差序格局的特征。李连江提出当代中国民众政治信任存在着对于中央和地方政府信任程度的“差序格局”，即民众对越高层级的政府信任程度越高，对越低层级的政府信任程度越低。[27]高学德、翟学伟认为民众对各级政府的信任度呈现出典型的“央强地弱”的差序格局样态，无论是城市居民还是农村居民。[20～23]钟杨也通过2012年5月至7月间在北京、成都、广州、哈尔滨、昆明、上海等10座城市的电话随机抽样调查的数据，发现相对于城市政府而言，中央政府得到了更多受访者的信任。[28]第三个主题是探讨影响中国民众的政治信任程度的因素。钟杨从执政者的具体绩效表现和抽象政治认知这两个方面进行了考察。通过构建统计模型发现，相较于抽象政治认知，具体的政策绩效对于政治信任的影响更为显著。[28]

通过上述回顾，我们发现，美国学者最早开始研究政治信任问题。他们的研究议题涵盖对政治信任的统计描述和分析，对不同世代政治信任的追踪调查，对影响政治信任的因素的分析，对民众政治信任的差异以及政治信任问题所带来的政治后果的讨论等，十分广泛。相比之下，国内对于政治信任的研究，开始得较晚，议题的涵盖面较小，有待进一步拓展和深化，特别是缺乏量化调查数据。目前，国外研究政治信任的学者能够根据已有的长期调查的数据库，来进行实证分析。而我国关于政治信任的调查数据较为缺乏，其中长期、大样本的追踪调查就更鲜有了。笔者以为，我们可以参考和借鉴“美国全国选举调查研究”，来对民众进行长期的追踪调查。当然中美政治制度不同、民情不同，很多问题都需要因地制宜地“本土化”，因此对政治信任和相关的调查也必须有所调整，方能适应环境。在政治信任的研究方法上，我国的大部分研究是定性层次的讨论，主要探讨的是对当前中国社会政治信任度低的担忧，并且从理论层次上分析了重塑政治信任的方法；小部分研究开始采纳定量研究方法，但各位学者都根据自己的问卷和测量方法来进行实证研究，得出的结论不尽相同，有的认为中国民众的政治信任高，有的认为政治信任低。如何制定适合中国国情的政治信任测量问卷和工具，是一个很值得研究的课题。

二、影响政治信任的主要因素

影响民众政治信任的因素是多方面的，既有社会心理因素，也有绩效认知因素。更为重要的是，政治信任还要受到公民意识的影响。也就是，公民是否具备较高成为“批判性公民”的愿望和意识。政治信任的程度通常要受到这诸多因素的共同影响。

1.社会心理因素

社会心理因素强调个人早期社会化的效果。这个解释途径假定了个人成长时期(特别是青少年末期至成年初期)所获取的特定态度倾向，对往后政治评价与行为将产生无法取代的影响。[29][30]个人在社会化过程中习得的评价政治体系的认知结构会影响终生，往后的政治信任也将是个人政治认知结构的投射与反映。大致来说，学者关心社会位置、特征如何形塑个人较为稳定的政治认知结构，以及政治信任如何成为个人政治认知结构的反映。例如，米歇尔和罗斯(Mishler and Rose)研究后共产主义国家，发现年龄较长者、女性与居住在人口规模较小城镇民众的政治信任较高，[29][30]这显示出民众的政治信任因社会背景特征不同而有所不同。史天健比较中国大陆与台湾民众的政治信任，发现台湾民众的政治信任虽然较多受到对政府表现评价的影响，但社会化所获取的传统价值仍使台湾民众倾向信任执政当局。[31]王中天认为，一般民众由于缺乏与政治体系的实际接触或互动经验，故由个人社会经验来填补此空缺，成为判断政治信任与否的基础。[32]

2.绩效认知因素

绩效认知因素主要包括政府表现绩效和经济绩效。政府表现绩效指的是民众对各项政策产出以及不同机构的表现所做出的即时性评价，而政治信任是个人对政治体系整体即时性绩效评价的产物。[33]经济绩效主要包括国家的宏观经济绩效和个人的经济状况两方面。宏观的经济绩效包括民众对国家当前经济绩效的评价和对未来经济状况的评估；个人的经济状况包括民众对当前的家庭财政状况的评价和对未来财政状况的评估。从个体的角度来看，绩效认知因素强调政治信任是来自于个人理性计算的结果，当政府能提供良善的治理品质即政策产出时，民众将倾向相信执政当局的能力与操守。[31]

实证研究也证实政治信任来自个人即时性绩效评估的观点。赫瑟林顿的研究发现美国民众对总统、国会、政府施政效能以及经济表现评价等因素皆影响其政治信任；[13]米歇尔和罗斯也发现后共产主义国家民众政治信任受到新民主政体政治、经济表现的影响，例如政府的清廉程度、公平性、回应性以及回溯性经济评价等。[33]换句话说，不论传统文化与过去政府的表现如何，政治信任相当程度来自个人对现有各项机构、领导人和经济绩效在不同方面表现的理性评价。

综合来看，绩效认知解释主张民众的政治信任反映出民众对政府能力、操守、经济绩效等方面的主观评价，因而如此的主观认知易受到当前政府表现成效和经济绩效高低影响而产生波动也是可预期的。[34]

3.批判性公民意识因素

国内外关于政治信任的研究多采用上述的社会心理或绩效认知因素解释。然而，近年来西方兴起的“批判性公民”概念，或许能为政治信任的研究提出不同于以往的思维。

“批判性公民”的概念始于诺里斯(Norris)所编著的《批判性公民》一书。[7][8]按照政治文化研究典范，一个国家的制度特征往往与大众展现出的集体态度倾向相一致(即制度与文化特征的“相等性理论”，congruence theory)。[4]然而，西方国家自20世纪60年代以来，出现了政治信任、民主满意度与投票态度、行为不一致的趋势，让学者开始思考究竟是政治文化研究典范式微，还是西方国家“民主危机”的到来。[35]在考虑政治信任的不同标的之后，该书发现西方社会民众虽然对民主运作现况表示不满，但他们却明确表达出对民主体制的情感支持、信任与偏好。[36]“理念上支持和信任民主政体形式、实际上批判民主运作现状”的态度特征便因此产生。而后诺里斯更系统性地将这项态度倾向构建成“民主赤字”(democratic deficit)概念。[37]

总的来说，在西方政治学领域中，“批判性公民”指的是民众对政党政治等代议民主机制的运作结果持怀疑态度，但同时却又对民主理念、价值与原则存有高度的欲求、情感支持和信任。[37]从政治信任的标的来看，“批判性公民”意识一方面对民主政体的价值、规范与程序表达高度认可和信任，另一方面对现实政治运作结果保持怀疑、批判态度。这些公民可能正因为对民主存有高度的支持与期待，因而对体制的运作现状与政策产出抱有更严格的标准。从这个角度来看，批判性公民的态度特征不会对民主体制带来正当性危机，反而对于政策产出带来优化的动力，也有助于法治与民主化过程的稳固。[37]这个概念为西方民主国家自20世纪60年代以来大众民主满意度与政治信任感长期衰退，但另一方面制度上却能长期稳定的现象重新提供政治文化典范的解释。

那么，“批判性公民”这个西方政治学理论是否可以适用于中国政治信任的研究呢？尚未有中国学者从这一解释途径来研究民众的政治信任，如果吸收、借鉴和本土化此观点并得到证实的话，将为中国民众政治信任提供一项新的解释来源。

三、政治信任的度量方法

政治信任的程度是可以被客观地加以研判的。除了模糊的感知之外，政治信任更可以进行相对精确的测量。从美国学者的研究报告来看，对政治信任的大量研究都是实证性的定量研究，其主要包括两种测量方式：一是美国全国选举调查数据研究；二是专门的世界价值观调查与测量。政治信任的程度往往可以通过这两种方式搜集来的数据作出大致准确的判断。

在测量政治信任的程度时，美国全国选举调查将政治信任操作化为5个方面，分别用了5个问题来测量：(1)是否总是信任华盛顿政府能够做正确的事；(2)政府是由代表少数利益集团的人运作的，还是由代表普通民众利益的人运作的；(3)政府官员是否浪费了民众的赋税；(4)大部分政府人员是否都有能力做好自己的工作，还是相当多的人不具备能力做好自己的工作；(5)大部分政府官员是否诚信。②这5个问题的原始测量属于顺序尺度，如“非常信任”、“信任”、“不信任”、“非常不信任”和“中立、无反应”等选项。不过，米歇尔和罗斯等人的研究发现，这5个问题的测量有如下缺陷：首先，它们主要集中探讨了“政府”，而忽略了信任在不同政治机构之间的变化；其次，通过提问使回答者集中考虑“政府人员”，混淆了对制度和对在位政府官员的信任问题；最后，只询问对政府“能做什么”的信任程度，而不是询问对机构本身的信任。[38]虽有缺陷，但由于上述测量方式行之已久，其稳定性得到许多美国学者的认可，仍是国外测量公民政治信任的标准化方式。

而世界价值观调查对政治信任的测量是这样描述的：“在这个国家中，有许多不同的机构，例如，政府、法院、警察、公务员、工会、国家领导人等。请在7分量表中将您的意见表达出来，1分代表非常不信任，7分代表非常信任，您个人对下列机构或人员的信任程度是怎么样的呢？”③一般来讲，用这种方法来测量政治信任，主要是测量某些或某个具体组织的政治信任度。例如，李迪克(Letki)选择了4个组织机构，分别是议会、行政部门、军队和警察，将其指数相加，得出综合指数，作为政治信任变量。[39]而有的学者只抽取了某一个机构，例如议会，作为对政治信任的测量，进行国别比较分析。[40]值得注意的是，从这种测量方式引申出来的问题还包括直接提问对各级政府的信任程度。例如，李连江在测量农民的政治信任时，就直接提问，“你认为党中央在农村的威信怎么样”和“你认为省委在农村的威信怎么样”等。[41]

上述两种测量方法各有特点，各有利弊，使用时，需具体注意它们之间的细微差异。例如，在进行数据分析的时候，一般针对政治信任量表多采用“李克特量表”的加总处理。但如此的处理方式在第二种测量方式上经常使用。首先，使用李克特量表的测量刻度通常为5等分或7等分，即设有“中立”的选项的测量。然而，在第一种测量方式中，访员在访问中一般不主动提供“中立”选项，而是事后归并，但资料归并往往无法明确区隔意见中立以及“不知道”等无反应态度。其次，传统的资料分析方式无法顾及样本遗漏问题，换句话说，受访者必须要在所有题组皆有效回答的情况下方能纳入有效样本进行分析。故在量表建构上，第一种测量方式可以采用幕普勒斯(Mplus)的因素分析(factor analysis)模型。该模型的好处是可以克服一般因素分析仅分析连续变量的局限，而是能够进一步测量“类别外显变量”(categorical manifest variable)背后的“连续潜在变量”(continous latent variable)。再者，幕普勒斯运用的完全信息最大可能性(Full Information Maximum Likelihood)参数估计方法，也能将那些仅有部分资讯的观察值一并纳入分析，并估算出其潜在的变量的范围。第一种测量是对政治态度的直接回答。其考察了人们对政治体系的快速反应。这种反应是经过社会化而形成的稳定的人格特征，并且一个人对人性的看法和生活经历影响其政治信任。因此，这种测量更多地将信任理解为个人的心理现象，而忽略制度因素。第二种测量是从评价政治系统出发而合成的态度量表，是人们对有关政治体系作出的理性判定，并且由此具体判断并推导出人们实际的政治信任。这种测量更强调理性基础和制度基础，认为人们之所以信任政治系统，需以对政治系统的理性认同作为基础，并因此来评价这些政治系统的表现。

因为两种测量方式各有优缺点，故有的学者试图在不同类型的数据间进行比较研究，如利用世界价值观调查和美国选举调查研究数据比较。这种比较研究虽然一定程度上可以互补，但是也存在一定的局限性。例如，“信任”的意义在不同国家的公民看法中可能是不同的，另外测量方式和回答选项的不同也会导致比较的困难，而且不同层次国家(如发达国家和发展中国家)公民的不同看法也进一步加剧了比较的困难。

从我国的目前情况来看，政治信任尚未有统一的标准化测量。今后可以尝试借鉴“美国全国选举调查研究”和“世界价值观调查”中的测量方法，发展出自己的测量方法。可喜的是，国内已有少数学者开始关注这个问题。例如我国学者陈尧将政治信任分为四类，分别是民众对政治制度的信任，对政府的信任，对政策的信任和对政治行为者的信任。[42]根据陈尧的研究，可以将我国的政治信任细致分类来进行测量，有助于了解民众对不同政治标的物的信任程度，也更有助于学者对政治信任的不同标的物做实证分析。

注释：

①关于美国国家选举研究，详情参见http://www.electionstudies.org/.

②美国全国选举调查研究数据，来源于美国国家选举研究中心(American National Election Study,简称ANES)，在每次美国总统选举前后都会抽样调查。

③“世界价值观调查组织”通过对世界65个国家(占世界人口80%)所进行的持续近20年的4次有关价值观变化的调查。

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