权力清单制度：目标定位、政策规制与构成要件

2016-04-12崔浩

山东工会论坛 2016年6期

关键词：职权权力行政

崔浩

(浙江大学马克思主义学院，浙江杭州 310058）

权力清单制度：目标定位、政策规制与构成要件

崔浩

(浙江大学马克思主义学院，浙江杭州 310058）

权力清单制度昭示着政府部门必须明确职责权限、规范行政权力运行机制，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府为目标定位。权力清单制度的政策规制不但是约束行政主体行为的刚性依据，而且也是规制行政主体行为的强制性制度和行政外部监督的具体制度。权力清单制度的构成要件包括职权性行政主体、授权性行政主体和受委托组织，权责清单制度由特定的内容构成，已经公开的权力清单制度在理念与原则、清单依据、权力处置和职权体系等方面存在制约因素，需要从制度理念和建构实践两方面来完善。

权力清单制度；权力运行机制；行政主体；政策规制

权力清单制度建设的提出遵循了权力部门既有的公共权力，在此基础上依法合规地界定每个子部门的权限与职责。因此，权力清单制度建设为消除权力设租寻租空间提供了契机。目前，权力清单制度的研究成为政治学与行政学界关注的热门话题。因此，推行权力清单是国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应。同时，也有学者从行政法理的角度对权力清单制度进行反向思考，进一步论证了权力清单的合法性、合理性，认为权力清单的设置必须建立在法律的框架之内。因此，要从整体性视角透视权力清单制度构成和制度建构过程，进一步归纳权力清单制度的建构目标，剖析制度本质及功能作用，从学理上理清权力清单制度建设的政策意义，最终实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的政策目标。

一、权力清单制度建构的基本目标

制度目标是制度的核心，建构合理的制度首先需要确立正确的制度目标。权力清单制度是行政机关实际运作的制度，它以规范行政权力运行为直接目的，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府为目标，建构权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的政府职能体系。

（一）基于法治政府规范行政权力

建立法治政府是权力清单制度的根本目标。法治政府是依法治理各种公共事务的政府。法治政府要求政府的治理行为、过程和措施都要根据法律来实施，在治理进程中政府自身要受法律的约束与支配。建构权力清单制度是为了进一步明确政府部门的法定职权职责，以制度来明晰政府与市场、政府与社会的外部关系，厘清政府系统内部纵向层级之间与横向部门之间的关系。权力清单制度不是掳获政府权力，也不是束缚行政机关及公务人员行使权力的手脚，而是通过明确权力范围和权力边界来规范监督行使权力的行为，保持权力与责任的动态平衡。因而，“在某种意义上，建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径。”[1]

（二）塑造有限政府约束政府行为

有限政府就是政府的权力、职能和规模等受法律规定的限制，并公开接受社会公众的监督和制约，当政府权力和规模超出法定界限时能够得到及时有效的纠正。政府权力不是无限的，是依法限制的，“法治之下的权力就是一种有限权力，严格依法行政的政府就是‘有限政府’。”[2]“权力清单”实质上是政府部门权力的合法“瘦身”，给行政权力“做减法”，给市场松绑，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题，把本属于市场的权利还给市场，把社会能够自我管理的权利还给社会。通过明确政府权力与市场权利的界线来最大限度地保障“市场权利”，有效发挥市场机制的决定性作用。

（三）立足有效政府提升政府运转效率

有效政府既是建构权力清单制度的目标取向，也是权力清单制度的价值体现。用权力清单制度促使政府行为规范，确保政府运转和行政权力运行高效有序，使政府管理富有效率和效益，为经济社会发展提供优质服务，满足社会不同主体的需要，必然要求把有效政府作为制度设计的价值目标取向。因此，“公共目标的确立必须与整个社会文化生态的价值取向相吻合”[3]。也即，权力清单制度使政府部门准确把握自己的角色定位，知道自己该做什么、不该做什么，增强政府部门实施法定职责和组织动员的能力，顺利实现本部门的管理目标。同时，通过权力运行监督机制，避免由于权力失范导致腐败现象、资源浪费和管理低效的状况。因此，权力清单制度明确政府部门的权力与责任，将具体职权事项明示告知社会公众，其意在确保行政行为结果的真实有效。

二、规制行政主体行政行为的强制性政策

当权力清单作为行政主体行政行为的具体依据时，权力清单制度就成了规范、约束和监督行政行为的制度，就成了具有考核、奖惩、处分等实质意义和功能作用的规制行政主体行政行为的强制性制度。

（一）权力清单的建立过程是行政权力明确化的过程

各地建立权力清单的过程大多是通过清权、减权、制权等环节和程序完成的。在这一过程中根据行政权力来源、依据和实际使用情况，梳理出合法权力与非合法权力、常用权力与非常用权力、行政管理权力与行政服务事项等，从而建立具有法律法规规章依据来源的、合法的权力清单，因而，权力清单的建立过程实际上就是对行政权力事项再依法分类归属和行政权力明确化、具体化的过程。可见，“‘清权’是建立权力清单过程的起点和基础，‘清权’就是梳理、厘清政府部门的权力，清权的依据和标准是法律法规规章和中央全面深化改革要求”[4]。把行政权力分理出常用权力、非常用权力、服务事项及初审行政审批事项。“减权”是建立权力清单的关键环节、重点和难点环节，就是简政放权，采取取消、合并、下放、委托、转移等多种方式实现“减权”。“‘制权’是建立权力清单制度的目的和结果，最终是为了防止权力过度膨胀而导致的寻租式腐败”[5]。当然，“制权”不是创制权力、设定权力，而是通过公开权力清单实现对行政权力的制约。因而，从实质上看，权力清单就是行政权力的具体化，它把行政权力具体化为行政主体规范行使行政权力的依据，具体化为对行政权力进行监督、监控和问责的依据。

（二）权力清单制度是规制行政主体行政行为的强制性制度

权力清单制度是一种刚性制度设置，不是临时性、变通性的制度装饰。从各地公开的权力清单制度看，各地均将权力清单制度作为对行政主体的行政行为进行考核、奖惩和处分的依据，它对行政主体构成了强制性规范约束并具有强制性制度的功能作用，成为规制行政主体行政行为的一项强制性制度。权力清单是行政法律法规规范的具体化，直接规范行政主体的行政行为。“最终把权力关在制度的笼子里，用制度规范行政权力行为，确保行政权力透明公开运行。”[6]着力解决政府行为越位、错位、缺位问题，避免出现行政主体滥用或超越职权、失职渎职行为。权力清单制度使行政权力边界得以明确界定，它实际上成为解决政府与市场、政府与社会之间的权力（权利）规范依据，成为政府层级之间、政府部门之间权力分配的规范基础。

三、权力清单制度执行主体的构成要件

（一）权力清单制度的行政主体

权力清单制度中的行政主体是能够合法行使和履行“制度”确定的行政职权职责，并对其行为后果承担行政责任和法律责任的政府部门和其他社会组织。各地公开的权力清单制度中行政职权的行使主体具有多样性，除了政府部门这一职权性行政主体外，还有通过授权、委托方式形成的授权性行政主体和受委托组织等构成。例如，浙江省富阳市建构的权力清单制度，通过行政授权实现行政审批权力向乡镇一级下放和延伸，将原本由县级土管部门负责审批农村宅基地的权力下放到乡镇行使，形成审批农村宅基地事项的授权性行政主体。同时，行政机关作为职权性行政主体其职权职责来源于法定，它是法定行政职权的行使主体和行政责任的承担主体，同时，它还是授权性行政主体和委托组织的监督主体，它必须根据授权或委托事项监督授权性行政主体和委托组织的行为。因此，行政机关是法定行政职权的实施主体、行政责任主体和监督主体的统一体。行政授权的结果发生职权、职责以及行政主体资格的转移，被授权组织在授权范围内以自己的名义从事行政管理活动并承担相应责任。

（二）权力清单制度的内容构成

权力清单制度是一个制度体系，它由权力清单列明的职权内容、权力运行程序制度、制度实施风险防控等内容和程序要素构成。

其一，职权性行政主体的职权内容。各地公开的权力清单均详细列明了职权性行政主体的职权内容，授权性行政主体和委托组织的权力事项不在其中。权力清单明确职权性行政主体具有依据行政法律法规规章的规定作出外部具体行政行为的权力，不包含行政机关内部管理职权和宏观管理职权，县级以下的行政主体不具有设定行政许可和设定行政处罚的权力。

权力清单依据行政机关对行政相对人的权利义务关系的影响为标准来界定其职权范围，其权力范围包括行政机关的执法职权、行政机关行使的对外影响相对人权利义务的全部权力。权力清单中的权利义务关系不包括行政机关内部、行政机关层级之间、行政机关与行政公务人员之间的权利义务关系，只是行政机关面向行政相对人行使的行政权力与应当承担的责任，也就是说清单上的行政权力行为只发生在行政机关与行政相对人之间，对行政相对人的权利义务产生影响。依据行政行为对相对人权利义务的影响，权力清单中的行政职权范围和事项包括：（1）处分相对人权利义务的行政职权，包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征用、行政征收、行政征购等。（2）赋予和确认相对人权利义务的行政职权，包括行政许可、行政确认、行政登记、行政补偿、行政给付、行政救助、行政奖励等。（3）行政监管类职权，包括行政检查、行政指导、行政命令、行政执行、行政监督、行政应急处置、行政规划等。（4）与相对人合作的行政议程，包括行政合同、行政采购、行政允诺等。（5）公共服务的有效性。包括压缩公共服务治理主体的层级性和财政支出的回应性，公共服务均等化在整个行政生态中运行链条的衔接。因此，权力清单中的行政职权范围涵盖行政职权、行政权利、行政监督、行政议程、公共服务的有效性等五个方面。

其二，权力清单运行程序保障。为保障清单上的权力规范有序运行，各地建构的权力清单制度中都设置了权力运行的程序制度，明示权力运行流程和运行程序规定。权力运行程序制度包括行政相对人办事指南、清单权力外部运行流程和内部运行流程等具体程序规定。进一步编制清单权力运行流程明示图，“明确每一具体行政权力运行程序、环节、期限等内容，确保行政机关正当行使职权，达到权力运行规范有序和便民高效的结果”[7]。建立权力清单实施的内部监管和风险防控机制是权力清单制度的重要组成部分，是权力清单制度顺畅实施的内在保障。权力运行程序要求对权力运行的事中事后进行严格监管，采取有力的事中事后监管措施，从注重事前审批转向事中事后监管。为了有效控制权力清单运行风险，把行政权力的运行与对权力的监督监管分开，在权力清单制度中明确行政权力监督制约环节、廉政风险点、风险等级和防控措施、相对人的权利、投诉举报途径等内容。毫无疑问，“权力清单的运行程序为民生需求提供了财力上的保障，实现了公共权力运行中民生价值的主体性意愿”[8]。

四、结语

毋庸赘言，权力清单制度的行政主体是所授予权力的行使主体，也是独立承担相应责任的责任主体。受委托组织根据行政机关的委托以委托机关的名义行使行政委托权力，该行为的结果归于委托的行政机关，因此，受委托组织是委托权力的行使主体，但不是行政责任的承担主体。受委托组织只能行使委托的行政职权，不承担行政责任，也不履行监督职责。要对权力运行主要环节可能存在的风险进行预测，明确风险防范措施和监督措施，对行政权力运行进行全过程的风险控制；强化责任追究，对行政不作为、乱作为进行问责惩戒。从实际情况看，权力运行暗箱操作，就容易导致权力滥用，进而产生各种腐败。因此，“要公开权力，就要厘清一个部门、一个岗位到底有多少权力，每项权力的运作程序是什么，从整体上检验权力清单制度合法性与合理性。”[9]这就要求我们从清理权力入手，严格按照法律法规的规定，对各级政府及其工作部门的权力进行仔细审核确认，对超越法律法规范围的权力坚决依法予以取消，对不符合法律法规要求的权力坚决予以调整，在此基础上把经过清理的各项权力列出权力清单，编成权力目录。

[1]陈浩天.政府民生治理:公共权力的合法性运作与演进谱系[J].湖北社会科学,2015,（8）.

[2]伯尔曼.法律与革命[M].贺卫方等译.北京:中国大百科全书出版社,1993.

[3]周彦每.公共文化治理的价值旨归与建构逻辑[J].湖北社会科学,2016,（7）.

[4]罗亚苍.权力清单制度的理论与实践:张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理,2015，（6）.

[5]郭瑞.权力清单视角的深入反腐败研究[J].江汉学术,2016,（2）

[6]申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界,2015,（1）.

[7]罗豪才.行政法学与依法行政[J].国家行政学院学报,2000，（1）.

[8]陈浩天.民生政治:国家治理体系的合法性向度与发展理路[J].行政论坛,2016,（6）.

[9]崔浩.权力清单制度建构的整体分析[J].行政科学论坛,2016,（9）.

（责任编辑：王友才）

本文为国家社会科学基金重点项目“大时空视阈中的中国政治发展道路特色问题研究”(项目编号：14AZZ001）的阶段性研究成果。

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