农业转移人口市民化进程中的政府行为研究

◎岳 磊

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475000）

经济与管理

农业转移人口市民化进程中的政府行为研究

◎岳 磊

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475000）

农业转移人口市民化工程是新型城镇化的首要和核心任务，在这一工程中，政府是主要角色，起着“引”和“推”的作用。基于促进农业转移人口市民化这一目标，以政府行为为问题切入点，从“推—拉理论”出发，探讨人口流出地政府、人口流入地政府及中央政府的行为优化。在这一进程中，只有府际间在政策的制定与执行上相互协作，才能达到破除城市内部二元结构的目的。

新型城镇化；人口市民化；政府行为

在对人口迁移研究中，“推—拉理论”很好地分析了群体迁移的原因及方向。该理论认为迁移行为的发生受到迁出地的推力因素和迁入地的拉力因素共同作用，包括迁出地社会、经济和自然的压力和迁入地社会、经济和自然的引力。现代推拉理论认为，迁移的推拉因素除了受收入等经济因素影响外，更多的还受职业、子女的受教育条件、医疗以及社会环境等因素的影响。上世纪80年代初期，农村地区较高的农业税和家庭联产承包责任制的推行，是农业人口转移的两个主要推力因素。而同时期乡镇企业的发展和城市体制改革创造了大量的就业机会，这就成为农业人口转移的引力因素。这些农业转移劳动力在政策文本上的名称经历了一系列变化，由最初的“盲流”到后来的“农民工”，再到现在的“新市民”。称谓的变化也反映出政府对于这部分流动劳动力的态度由最初的强烈抵制到包容共进的转变。传统城镇化带来的大量两栖人口，长期居住在城市，却享受不到市民待遇，已经引发了大量的社会问题，如留守儿童和农民工养老问题。促进农业人口转移市民化是一项复杂的系统工程，鉴于市场机制存在的盲目性，基于我国传统城镇化凸显的问题，在促进农村转移人口市民化的进程中必须要有政府的有效参与和有限干预。农业转移人口能否合理有序市民化与政府政策和行为有很大的相关性。

一、新型城镇化与农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是在新型城镇化背景下破除城市内部二元结构矛盾的最佳路径。新型城镇化强调以人为本，即不仅要推动人口在空间上实现转移，更要促进人口在职业领域和思想道德素养方面实现由乡到城的转移，这是对原有的城镇化模式的反思，更是以人为本理念的集中体现。过去的以土地为核心的城镇化由于过分追求城区面积的大小和高楼大厦的多寡，使得“土地城镇化”快于人口的城镇化，使得大量农业转移人口难以真正融入城市社会，他们只完成了职业上的非农化转移和地域空间上的转移，而在制度安排上和身份认同上并没有实现转换，因此，这些“非市民”经常游离于城市体制之外，无法享受到市民待遇，往往付出的最多而享受的却是最少。目前，我国的常住人口城镇化率大约为53.7%，而户籍人口城镇化率却仅有36%，相差近18个百分点，这既是机遇也是挑战。促进农业转移人口市民化，实现其在城镇落户安家，通过转为市民享受更好的公共服务，一方面能提高我国城镇化的水平和质量，另一方面又能释放消费潜力，刺激经济发展。

农业转移人口市民化的过程，其实质上就是使进城农民均等地享受与市民同等的公共服务和社会待遇。刘传江、徐建玲认为，在中国市场经济转轨和乡城结构转型进程中，从农民到市民的转变公式是农民—农民工—市民，在中国的特殊国情下农民工的角色是农民向市民转换过程中必然经历的阶段，在这里农民工被界定为从农村进入城市从事非农产业的流动劳动力。陆学艺在界定农民工时则认为农民工不仅包括“流动民工”，而且还应包括那些离土不离乡的务工者。在促进农业转移人口市民化进程中，政策设计的核心目标人群是农业转移人口，是从职业、制度身份和地域三个层面来进行定位的。因此，政策制定首先要确保农村剩余劳动力的自由流动，即实现劳动力要素在城乡间自由流动，保证职业转换的顺利进行。其次是从制度层面上保障已经实现职业转换的进城农民享受城市基本公共服务，保护其合法权利。最后是在身份认同上，认同是双向的，既要求农业转移人口认同自己的城市居民身份，又要保证城市原有居民对新市民的接纳与认同，只有互相认同，才能有利于促使城市社会更加融合。

二、人口市民化与政府行为的关系

（一）国内关于人口市民化与政府行为关系的研究

人口市民化与政府行为的高度关联在学术界取得高度认同，但学者的研究领域各有侧重。吴文恒、李同昇等以户籍制度变迁为切入点，将我国人口市民划分为四个阶段，即严格限制阶段、指标控制阶段、政策引导下人口市民化阶段和政府主导推动的人口市民化阶段。他们强调政府政策的引导作用，指出政府应该从拉力的角度使农业转移人口能在城市安心工作、安稳居住、安然享受城市公共福利待遇，从而保证其在日常活动和心理认同上逐渐接受城市生活，适应城市节奏。以政策和制度文本为切入点来分析人口市民化的发展进程，可以发现制度安排对于这一进程的主导作用，几乎每一次的政策变动都在人口市民化进程上打下了深刻的烙印。也正因为如此，政府在人口市民化进程中更应该科学决策，从而保证行为的正确性。华生主张通过实行新增建设用地与外来人口本地市民化入户挂钩的制度来稳步实现所有外来移居人口的市民化。这一主张主要是为了保证土地城镇化与户籍城镇化的同步，防止出现片面的土地城镇化或者为了完成人口城镇化率指标而出现的带有欺瞒性质的“户籍城镇化”。夏斌认为农民工市民化进程离不开户籍制度、人口管理制度的改革，而涉及医疗、教育、养老等一系列经济资源配置制度作为后续的保障制度，也需要进一步的深化改革。他还指出新进城农民工的数量和速度应在工业化和农业产业化的发展中自发形成，政府不应该制定量化指标。在市场经济条件下，就应该坚持以市场为基础来配置资源，当然也包括人力资源。在促进人口市民化的进程中政府也应当在遵循市场规律的基础上制定宏观政策和进行制度创新。通过对文献的梳理，发现学者们分别从政策制度本身、具体问题阈和政府行为限度等角度来研究人口市民化与政府行为的关系，而研究的前提就是承认人口市民化进程与政府行为之间的相关性。

（二）制度安排与人口市民化

不同于西方的城市化进程，中国的城市化受制度安排影响较大，政府对城市的发展具有重要作用，政府可以通过制度和政策安排来引导和控制人口城市化进程。其中土地制度和户籍制度对中国的城市化进程影响深刻。

1.户籍制度

不同于西方发达国家的受市场机制推动的人口市民化进程，我国一开始的人口市民化进程就受到政府行为的影响，主要体现在通过严格的户籍管理制度来排斥人口流动，特别是限制农村人口涌向城镇。1958年的户口登记条例，将我国公民户口划分为“农业户籍”和“城镇户籍”两大类，限制社会成员流动，控制城镇的人口规模，农村人口如果想转移至城市，必须要首先完成农业户口向城镇户口的转换，但转换的渠道极为狭窄有限。这项制度对社会成员实施属地化管理，其目的就在于方便国家和各级地方政府维持社会秩序。户籍制度与当时的就业制度、资源分配制度以及福利制度相挂钩，一个没有城镇户口的农民即使侥幸流入城镇，但其在城市却无法实现就业，不能正常衣食住行，最终还是要返回农村。直到70年代末期，随着家庭联产承包责任制及购销市场化的推行，使得农民有了较大的流动自由，80年代的城市经济体制改革更吸引了大批农村劳动力流向城市。1984年1月，中共中央一号文件允许具备条件的农民进入集镇从事非农产业，这就意味着严格的城乡封闭隔离状态开始被打破。为适应时代需要，1985年身份证制度开始实施，这就极大地方便了人口更自由地流动，充分满足了居民个人流动性的需要。然而，农村居民仍然没有在城市落户的权利，近年来，临时居住证制度的实施虽然在一定程度上软化了城市和农村的障碍，但制度存在的本身就意味着城乡壁垒依然存在。2016年1月开始实施的《居住证暂行条例》进一步放宽了居住证的申领条件，而且明确指出居住证持有人在居住地依法享受劳动就业、子女义务教育和基本公共卫生等公共服务。这一政策的实施有利于保障城镇常住人口的合法权利，更进一步推进了基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向常住人口提供转变，有利于解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务。

2.土地制度

20世纪80年代初期，包产到户、包干到户的家庭联产承包生产责任制在全国范围内得到普及，这就使农民不仅摆脱了人民公社制度下刻板严苛的时间安排，有了较多的自由时间，更使得农民通过新的更加积极的劳动成果分享机制掌握了自己最基本的生存资料，且有了剩余。有了时间和资本，农民就有了向城市流动的可能性。这一阶段的土地改革为后来的人口流动打下了基础。随着城市内部经济体制改革，创造了大量的就业机会，更加吸引农村劳动力涌向城市的二三产业。为了防止大量土地被撂荒，1984年我国开始允许土地按照“依法、自愿、有偿”原则进行流转，但是土地流转制度并没有对转让或放弃土地承包使用权者的经济补偿做出明确的规定，因而导致农业劳动力转移不彻底，形成"兼业”经营与农业小规模经营的局面，进城农民并未切断自己在农村的“根”。在土地征用制度方面，由于征购时是按照原用途来征收土地，即按照土地的农产值定价，这就使得农民无法享受土地转为城市土地后形成的差价。失地农民在缺乏进城资本的状况下，人口的空间转移就无法实现。在农村土地产权方面，所有者归属的模糊性直接制约了农民向城镇转移的积极性。依据现有的与土地有关的法律法规，我国农村土地归农村集体所有。集体所有就虚化了土地的所有权归属，实际上就是一种所有者缺位，限制了农民通过转让土地使用权并由此获得持续性收益，土地的资本功能也就无法实现，这就直接削减了人口城镇化的推动力。在城镇建设用地方面，“摊大饼”式的造城运动只是将土地城市化，而关键的人口却并没有实现彻底的转移。在未来的城镇建设中如果实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新机制，将会更加有助于推进人口市民化进程。市民化的人口在城镇拥有住宅后，其在农村的宅基地也应得到相应的处置。

三、农业转移人口市民化进程中政府行为的优化

城市内部二元结构其实质就是对城乡二元结构的复制，农业转移人口流向城市为当地的产业结构和市场发展所接纳，但在制度层面上和身份认同上却一直不被接纳，由此而引发了农民工子女教育问题、养老问题及就业市场的不公平待遇问题。城市内部新旧市民的矛盾与对立不断加剧，不利于城市社会的融合与发展。中国的城市化是要实现人的城市化，这就必然将涉及医疗、教育、养老等经济资源配置制度和其他经济体制改革。农业人口离开土地后，进入大中小城市，首先要面临的是进城后的就业和预期收入问题，这是基本的生存需求，也是城市能否吸引他们的首要因素；其次是一些发展需求，如子女的教育问题，自身的养老和医疗等问题，这是城市能否留住他们的关键因素；最后是城市本身的居住环境与城市基础设施建设，当人口大量涌入城市，城市必须要有足够的容纳度，提供良好方便的居住环境，在规划城市时要充分吸收其他国家城市建设中的“城市病”教训，对大中小城市的空间布局，要有事先的科学规划。只有这样，才能使进城农民更好地实现从乡村文明到城市文明的转化，并能享受到市民享受的公共服务和福利待遇。本文以人口流出地政府、人口流入地政府及实行宏观调控的中央政府为三个研究主体，具体分析其在推动农业转移人口市民化进程中行为的优化。

（一）人口流出地的乡镇基层政府

如果说80年代我国城乡人口流动主要发轫于城市的拉力，而进入90年代，由于农村地区农民负担的加重、生产成本的提高和比较收益的降低，农村人口流向城市主要是由推力所致。进入21世纪，由于农业税的免除和国家实行农业补贴政策，这种推力已经越来越弱，这一时期农村人口外流主要是受城乡比较收益的驱使。那么在促进人口市民化进程中，作为人口流出地的乡镇政府，应更好地发挥助推器作用。首先，创建可靠的就业信息平台，使得一部分留守妇女能够通过这个官方平台获得在城市就业的信息，而不是通过地缘的或者血缘的非正式渠道，降低失业风险。人口的家庭化流动，会从客观上弱化农民工的“过客”心态，增强其融入城市生活的信心，对人口的市民化有着重要作用。其次，针对即将进城的农民，建立职业培训机制。进城农民只有掌握了技术，才能更好地在城市立足。农民的盲目流动不仅会增加城市压力，也会带来一系列诸如偷窃、抢劫等社会问题。带着必要的职业技能进城，不仅可以保障农民在城市的生存，更为进一步市民化提供了前提条件。

（二）人口流入地的城市地方政府

新型城镇化的核心是人的城镇化，作为城市地方政府，打造更加包容和谐的城市居住环境不仅可以增强城市对农村人口的吸引力，还能更好地促进人口市民化。在就业方面，由于进城农民就业非正规性特征，致使进城农民权益得不到应有的保障，拖欠工资及伤亡事件频频发生。就业问题是农业转移人口在城市生存和发展要面临的首要问题，作为人口流入地的城市政府，除了积极组织对进城就业农民的劳动技能培训，提高劳动力素质外，更应该努力完善产业结构，通过发展第三产业和劳动密集型产业来吸纳大量的进城农民，鼓励进城农民自主创业，通过细化分工来创造更多的就业岗位。其次要建立和完善相关法律法规和政策，一方面对用人单位进行更为严格的审查和监督，确保农业转移人口在雇佣单位得到公平公正待遇，另一方面，加强对农民工的法律知识教育，加强农民工的自我保护意识和能力，同时也应建立相应的法律援助制度，使进城农民有着正式的申诉渠道。在进城就业农民的子女教育方面，进一步放开当地义务教育政策体系是促进农业转移人口市民化的必然要求。最后，城市政府要建立健全进城就业农民工社会保险制度，确保其公民权益不受侵害。

（三）有限的、宏观调控的中央政府

人口市民化进程总是在一定的社会经济制度下进行，一个有限的、宏观调控的中央政府的行为及政策选择对这一进程有着决定性的作用。总的来说，中央政府首先应该围绕提高民生水平、公平市民待遇这一核心内容，制定相关政策。为了促进人口市民化，就要首先确保劳动力要素的自由流动，使农民“无牵无挂”地进入城市，那么就要进一步深入农村土地使用权流转制度改革和户籍制度改革，剥离与户籍制度高度关联的相关福利待遇，建立一个与农村土地使用权流转制相吻合的社会保障体系，降低农村剩余劳动力转移的风险，使农民真正转化为市民。其次要重视城市规划。城市规划是用来控制和引导城市化过程，目的是改变城市化对人类的影响，放大其正面影响，规避负面影响。城市规划包括两个方面，一是大中小城市的合理布局。辜胜阻、刘传江等学者认为，由于受劳动力素质的影响，我国农民到市民的转化过程需要相当长的时间，在地域范围内可以设想从镇到小城市，再到中等城市乃至大城市。为了有效防止地域转移先于产业转移而引起的“城市病”，就要合理规划布局大中小城市的发展，建立相应机制缩小势能差，抑制大城市的拉力。二是城市内部的分区规划。两亿多农业转移人口的市民化，将会对城市的基础设施、公共空间等产生强大冲击，合理的分区规划对于缓解城市内部拥挤、保持环境卫生具有重要意义。

四、结语

中国的城镇化将涉及亿万农民转变为市民，这是一个巨大的国家工程，需要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，政府在这一工程中虽不是唯一的参与主体，但由于政府制度安排的深刻影响力，政府行为必须要更加审慎。从“推—拉理论”角度为出发，观察在农业转移人口市民化这一进程中的政府行为与责任担当，就能很好地规避政府政策的过分干预或者干预不当。

[1]吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009(3).

[2]刘传江，徐建玲.中国农民工市民化进程研究[M].北京：人民出版社，2008.

[3]辜胜阻，刘传江.人口流动与农村城镇化战略管理[M].武汉：华中理工大学出版社，2000.

[4]沈明明.改革发展与社会变迁[M].北京：华夏出版社，2001.

[5]孙立.转型中国之隐性失业分析与治理[M].北京：中国经济出版社，2005.

[6]吴敬琏，周其仁，郑永年，等.读懂中国改革[M].北京：中信出版社，2014.

[7]王新文.城市化发展的代表性理论综述[J].济南市社会主义学院学报，2002(1).

（责任编辑 卞建宁）

Research on government behavior in the process of urbanization of agricultura lpopulation

Yue Lei (Henan University，Kaifeng 475000，China)

The urbanization of agricultural population project is the primary and core tasks in the new urbanization，in this project，the government is the main character，acts as a"lead"and"push"effect.Based on the goal of promoting agricultural population transfer to citizens，the government acts as the entry point for the issue from the"push-pull theory"，discusses population outflow governments，population inflow governments and the central government's behavior optimization.In this process，only intergovernmental cooperation between each other in the formulation and implementation of policies can we achieve the purpose to get rid of the dual structure within the city.

the new urbanization;Population Urbanization;Government action

F323.6

A

1671-9123（2016）02-0117-05

2016-03-26

岳磊（1992-），女，河南固始人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生。