中印世界一流大学建设的战略选择与政策供给——基于比较的视角

李庆成，杨　明

(青岛科技大学 高教研究所，山东 青岛 266061)

二战结束至今，发达国家实现国家富强、引领世界的发展历程表明：大学，尤其是拥有世界影响力的一流大学，在其中扮演了不可或缺的角色。基于此共识，诸多发展中国家不断调整高等教育政策以提升本国大学学术影响力。其中，世界两大教育大国和新兴经济体——中国与印度对世界一流大学的期望尤为强烈，不仅上升为国家意志和政府行动，而且为世界一流大学的建成列出了时间表。

一、中印世界一流大学的探索与现状

(一)九十年代以来中国建设世界一流大学的努力

1993年，全国普通高等教育工作会议通过了《关于加快改革和积极发展高等教育的意见》，提出了“力争到21世纪初，我国有一批高等学校和重点学科、专业进入世界先进行列，使之在教育质量、科研水平和学校管理等方面能与国际著名大学相比拟”的奋斗目标，吹响了我国世界高水平大学建设的序曲。1998年5月，在北京大学建校百年庆典大会上，时任国家主席的江泽民同志在致辞中首次提出“为了实现现代化，我国要有若干所世界一流大学”。此后，在贯彻落实《教育法》及《中国教育改革和发展纲要》的基础上，教育部于1998年12月制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》(下称《21世纪计划》)。《21世纪计划》提出了跨世纪教育改革和发展的施工蓝图，决定在实施中重点支持部分高校创建世界一流大学和高水平大学，此即“985工程”之肇始。1999年，国务院颁布《21世纪计划》，明确提出 “对于若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科进行重点建设。今后10-20年，争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平。”2001年，教育部签发《全国教育事业第十个五年计划》，该计划提出：到2005年“努力缩小一些高等学校与世界一流高校的水平差距，一批重点学科的教学科研达到或接近国际先进水平”；“建设世界一流大学和高水平大学是党和国家的重大决策，对于增强高等教育综合实力， 提高我国国际竞争力具有重要的战略意义”；“继续实施‘985工程’，努力建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学。”2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出“继续推进一流大学和高水平大学建设，尽快使若干所大学和一批重点学科达到或接近世界先进水平”；2010年《国家中长期教育发展规划纲要(2010-2020)》提出“到2020年，高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升，建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际竞争力显著增强。”

经过三期将近20年建设，“985工程”已成为我国高等教育的闪亮名牌，推动了一批优势高校和学科迅速成长，缩小了我国高校与世界一流大学的水平差距，部分“985”高校在国际大学排行榜上崭露头角，为世界一流大学战略目标的实现奠定了良好基础。然而，审视全球世界一流大学的改革发展的历程，不可否认创建世界一流大学必然是一个长期的历史过程，我国高校目前仍处在这一过程的初级阶段。与英美等发达国家相比，这一初级阶段的具体表现如下：就国家拨款数额来看，我国重点大学所得不仅总数少，人均分配数更低；就人才培养模式来看，我国重点大学做出的突破性贡献不多；就大学治理模式来说，我国大学内、外部治理还处于不完善、不健全、不成熟阶段。[1]斯坦福大学校长约翰·汉尼斯(John Hennessy)也认为“中国大学要建设世界一流大学，大约快则20年，慢则50年。”[2]268-269面对这些挑战，迫切需要我们对资源投入模式、人才培养模式及与高校治理机制加以改革和创新。

(二)九十年代以来印度建设世界一流大学的努力

独立以来至上世纪80年代，印度经济发展一度比较缓慢；90年代纳拉辛哈· 拉奥(NarasimhaRao)执政后，印度开始了以“私有化、市场化、全球化、自由化”为导向的经济改革，逐渐走向崛起之路。随着知识创造与应用对经济的影响日益增大，印度高等教育系统的评估、重设与调整也迫在眉睫。作为回应，印度政府于2007年发布了《第十一个五年计划(2007-2012)》(The Eleventh Five Year Plan，以下称《十一五计划》)，最早提出了建设世界一流大学的设想。《十一五计划》宣布印度将动员政府和民间资本，重点建设50所国家大学，使之成为其他大学的样板，这类大学将在人文、社会科学、基础科学、商学和其他专业领域承担本科生培养及研究生教育的任务。[3]为实现在“十一五”期间成为全球性知识中心这一目标，印度政府将再建8所印度理工学院(IIT)、7所印度管理学院(IIM)和30所中央大学(CU)，其中14所中央大学将瞄准“世界一流的创新型大学标准”。承接“十一五”计划，印度政府于2012年制定了《第十二个五年计划(2012-2017)》(The Twelfth Five Year Plan，以下简称《十二五计划》)。《十二五计划》以“卓越、扩张与公平”为核心价值取向，进一步推进“十一五”发起的世界一流大学建设目标。“十二五”期间，印度政府决心将提升科研创新能力作为未来五年的重大战略举措，并提出了促进卓越科研的“一揽子”计划，包括扩大高等学校自主权，加大高校对新兴领域的研究力度，吸引境外印度学者归国，旨在提升国家高等教育质量和国际化程度。[4]为加强世界一流水平研究型大学建设，印度政府计划通过新建和转型方式创建一批研究创新型大学，并在2013年初的国会上通过了由高等教育与人力资源开发部(MHRD)制定的“研究创新型大学法案-2012”(The Universities Research and InnovationBill-2012)，明确了研究创新型大学创建的目的、功能、地位和标准，为“十二五”期间印度研究创新型大学的创建提供了法律保障。[5]

经过“十一五”、“十二五”至今近十年投入，印度高等教育在规模和质量方面取得了巨大进展，表现在适龄青年入学率超过15%，高等教育机构的数量年增长率为9.6%，[6]5所印度理工学院(分院)、旁遮普大学(UP)、德里大学(UD)、孟买大学(UM)、加尔各答大学(UC)和班加罗尔印度科学学院(IAS)等院校已成长为具有国际竞争潜力的重点大学。和中国类似，印度高等教育取得举世瞩目成就得同时，也存在严峻挑战，包括高等教育机会不均等、过度的官僚管理体制等。在一流大学建设方面，截至2015年，印度甚至没有一所大学在国际高等教育信息机构(QS)和泰晤士高等教育杂志(THE)发布的世界大学排行榜中进入前200名。菲利普·阿特巴赫(Philip Altbach)一针见血地指出“印度建设世界一流大学的目标让人振奋，但印度大学过分官僚化和政治化的恶名远播，公办大学也不可能有所改变，印度以前也有过类似目标但产出甚少。”[7]

二、面向未来的中印世界一流大学建设战略选择

高等教育发展史证明，绝大多数世界一流大学的形成都先后经历了初级阶段、中级阶段和高级阶段，这三个阶段密切相连，层次递进，形成世界一流大学建设的必经之路。[8]立足于“互联网+”、“中国制造2025”、“一带一路”及“高水平智库”等国家重大发展战略需要，为在本世纪中叶建成具有中国特色的世界一流大学，中央政府不断做出重大战略决策。2015年11月，国务院出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)。《总体方案》明确提出：走中国特色、世界一流之路，加快建成一批世界一流大学和一流学科，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力。在目标上，以一流为追求，引导和支持具备一定实力的高水平大学和高水平学科瞄准世界一流，汇聚优质资源，培养一流人才，产出一流成果。在策略上，以学科为基础，引导和支持高等学校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，创新学科组织模式，打造更多学科高峰，带动学校发挥优势、办出特色。在举措上，鼓励公平竞争，强化目标管理，突出建设实效，构建完善中国特色的世界一流大学和一流学科评价体系，充分激发高校内生动力和发展活力，引导高等学校不断提升办学水平。在目标与时间设置上，到2020年，使若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列；到2030年，实现更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升；到本世纪中叶，推进一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。《总体方案》的实施成为我国继“985工程”之后世界一流大学建设的“升级版”，也是中国大学冲刺国际前列、打造顶尖学府的“冲锋号”。

印度的五年计划推动了高等教育由外延式发展向内涵式发展转变，实现了若干重点大学跻身世界高水平大学行列。随着中国和印度“崛起”的讨论声势愈烈，在地缘政治学影响下，无论外交言辞如何委婉，中印两国互为竞争对手的现实不可否认。除在经济、军事等方面的显性竞争，“龙”与“象”的竞逐在高等教育领域日益明显，未来仍将持续激。早在2013年，印度工商协会联合会高等教育委员会(FICCI-HEC)已在印度政府支持下制定并发布了《印度高等教育：2030年的愿景》(India Higher Education:Vision 2030，以下简称《愿景2030》)。[9]《愿景2030》总结了印度大学存在的质量不高、设施落后及接纳能力有限等问题，同时也乐观地展望作为世界上第二大规模高等教育体系，到2030年印度将成为全球教育的区域中心和全球高等教育领导者之一，从而改变印度作为一个二流国家的现状，成为一个有声有色的大国。90年代中期印度信息技术的突飞猛进目前已吸引了接近50%的世界500强企业软件外包业务，看好印度发展前景的技术巨头纷纷开拓印度市场，加之莫迪政府(Modi government)向世界宣布的“印度制造”系列新政将强烈刺激印度高等教育跨越式发展。面向2030宏图，2016年印度做出了拟从全国院校中遴选出20所高水平研究型大学的战略选择，其中包括10所公立大学和10所私立大学，作为重点培养对象冲击世界一流大学。20所大学的遴选标准为《全国院校排名框架》(NIRF，以下简称《框架》)，该《框架》由印度高等教育与人力资源开发部于2015年制定，专门用以衡量和评价印度高等院在教学、科研、研究生培养等方面的成就。候选大学除了要在《框架》上名列前茅外，还应当同时满足以下具体条件：1、注册资金不低于100亿卢比(约合人民币9.7亿)；2、在世界任何一种知名大学排名体系中位列前500名；3、获国际知名机构认可；4、建校满三年且师生比不低于1 ∶10；5、拥有一流实验室设备和前沿研究；6、国内学生和留学生比例适当；7、外籍教师或境外授予学位的教师比例合理；8、与国际知名大学存在教学、科研合作；9、各个学科每年在国际一流同行评议学术刊物上至少发表2篇论文。《愿景2030》旨在对印度高等教育进行结构性、实质性和系统性的改革，其中建设世界一流大学作为此次改革的重头戏得到总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)的认可，并决定要“下放给大学足够的自治权，建成世界一流大学，挑战中国的高等院校。”[10]

三、中印世界一流大学建设的政策供给

对中印而言，能否成功建设一批世界一流大学、引领科技创新、提升国家区域竞争力，直接关系两国未来走向。为促进这一战略目标的实现，两国相继出台了一系列专项辅助政策。

(一)绩效导向的高等教育资源分配政策

高水平大学建战略设实施以来，我国一批部属重点院校为经济社会持续健康发展做出重要贡献，但在大学科研创新、制度创新、大学精神文化创新等“软件”上，与世界一流尚有差距。我国高校建设中存在着身份固化、二元结构、效率低下等问题，亟待政策更新和创新实施方式，从而完善院校追求卓越的内在机制。纵观全球高校发展变革，随着90年代以来绩效管理思潮的影响，发达国家逐渐基于业绩和产出为公立高校提供资助。因此，教育部2012年发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》也提出以绩效为评价依据，力图构建更加合理的资源分配方式。《总体方案》再次强调要“坚持以绩效为杠杆，建立激励约束机制，鼓励公平竞争，强化目标管理，突出建设实效”，“创新财政支持方式，更加突出绩效导向，形成激励约束机制”。与以往等级鲜明的资源配置政策不同，《总体方案》这一导向将打破延续近二十年来部属院校“优先专享”的特权，促使我国世界一流大学建设在资源分配上更多以追求实际产出为目标，通过合理竞争充分激发高校能动性，形成特色，争创一流。

经费保障问题直接左右院校前景，不仅是印度高等教育的历史包袱，也是其现代发展的瓶颈，受到高度重视。“十二五”期间，印度对高等教育的投入较“十一五”期间增加了4倍，与一些发展中国家和发达国家所占本国GDP比重基本处于同等水平，但是与其不断扩张的高等教育规模——到2015年争取实现23500所学院和2100万在校生相比仍显不足。*根据2011年北京大学施晓光教授对印度大学拨款委员会副主席韦德·普拉卡斯的访谈数据计算得出。创建20所世界一流大学战略促使印度政府重新考虑资金分配计划，配合《愿景2030》出台，高等教育与人力资源开发部颁布的《国家高等教育使命》(RUSA，以下简称《教育使命》)提出基于绩效原则资助公立大学的政策，鼓励大学追求卓越绩效，在政府明确定义的标准上决策。[11]《教育使命》将建立一套管理信息系统，收集院校重要信息对公立高校进行绩效评估，掌握财政经费分配以此监控高校教学质量。在创建世界一流大学的征程中，私立大学并没有被排除在游戏之外，在对待高水平私立院校方面，政府对受助私立大学进行资助力的度与公立大学并无显著差别,大学拨款委员会(UGC)通过国家评估与鉴定委员会(NAAC)对私立大学的业绩做出评价并确定受助额度。

(二)中国“机会均等”与印度“重点优先”的选拔政策

实现我国建成世界一流大学的远景规划，必需一定数量的中央直属重点高校作为“种子选手”。然而，最终达成建设高等教育强国的目标，不仅需要依靠“种子大学”，更需要高等教育整体水平的大幅提升。《总体方案》在对世界一流大学建设做出部署的同时，也明确提出提升我国高等教育综合实力、基本建成高等教育强国的目标。鉴于此，公平竞争、机会均等，鼓励和支持不同类型大学和学科差别化发展，鼓励院校根据自身实际，合理选择一流建设路径成为我国世界一流大学建设的政策导向。各级政府在服务一流大学建设过程中，将不仅为现有卓越尖子大学提供大力支持，而且包括具有一流潜力、特色鲜明的后备院校。这便突破了原来高校按照归属和等级分类享有不同政策支持力度的局面，使得更多高校有机会参与到世界一流建设中来，充分激发广大高校办出特色、争创一流的积极性。正如前教育部长袁贵仁所言，“所谓的一流大学，不仅指综合大学，还包括民办大学、职业高校，也包括中外合作办学，只要有水平，能够说接近或达到国际一流都可以。”[12]

与中国不同，印度在创建世界一流大学中所采取的仍然是“重点优先”选拔政策，这与印度高等教育投入与现有高等教育规模之间的矛盾及印度高等教育整体水平有很大关系。阿特巴赫2013之前年对印度对高等教育的投入的研究显示，高等教育投入仅占印度GDP的0.37%，而美国的投入是1.41%，英国是1.07%，中国也比印度的投入要高出许多。[13]“十二五”期间，尽管印度政府对高等教育的投入大幅增加，但政府提出的再建40多所高水平大学计划使高等教育规模继续增大，供需矛盾短期仍难以化解。此外，墨尔本大学2012年6月出版的《21世纪大学协会报告》(U21Report)对48个国家和地区的高等教育系统排名，中国处于第39位，印度的高等教育整体水平排在最末位。[14]因此在财政支持并不充裕以及院校质量悬殊巨大的前提下，建设一流大学只能有选择性地优先划定圈子，在业绩较为突出的院校中选拔，从而使目标更明确、见效更快。2016年，印度宣布按照国家制定的NIRF标准，从公、私高水平大学中各选拔10所，尽管具体名单尚未最终敲定，但总体部署已经落实。

(三)简除烦苛，赋予高校更大办学自主权

我国《总体方案》提出的建设世界一流大学计划，是对前期“985工程”、“2011计划”等一系列旨在提升我国高校世界水平工程的延续和革新，是为了解决传统重点高校建设政策导致的“身份固化”弊端而引入竞争机制的一种尝试。这种强调竞争、评估和绩效的尝试要求高校运行与治理、资源配置与管理须由传统的官僚控制模式向市场化模式转变，对高校遵循教育规律依法自主办学的要求有所提高。尽管在目前校政关系中，政府角色正在从“全能政府”向“有限政府”和“有效政府”转变，但长期以来形成的规制型政府管理模式惯性仍在对高校自主办学产生冲击作用。为给世界一流大学建设“松绑”激发能动性，国务院给出了政策指导“要加快推进高等教育领域‘放、管、服’改革。结合高校特点，简除烦苛，给学校更大办学自主权。凡高校能够依法自主管理的，相关行政审批权该下放的下放，要抓紧修改或废止不合时宜的行政法规和政策文件，破除制约学校发展的不合理束缚。”[15]《总体方案》则针对一流大学建设中的财务配置权进行改革，政策要求通过完善管理方式，进一步增强高校财务自主权和统筹安排经费的能力。

李光耀曾批判“印度的官僚体制令人窒息”，反映在教育部门里，印度许多邦立大学的管理者不是由一流学者担任，而是政治任命的官员，“被指派的人经常没有接受过印度国内或国外的良好教育熏陶”，[16]这种过度政治官僚体制严重阻碍印度高等教育发展。印度“十二五”政策文件针对世界一流大学创建要务提出高等教育管理范式转型，即政府从“命令-控制”转向“引导-评估”，逐步弱化联邦政府的直接干预，从而赋予高校更大自治权。2014年莫迪执政后，对大学自治释放了更大政策红利，他呼吁给予大学更多的学术自由和大学自治，并承诺削减过度的监管和繁琐的程序，以鼓励大学发展科研，“我们的研究机构必须成为研究内容和范围更广泛的机构。我们的大学必须拥有更高程度的学术自由和大学自治。”[17]2016年，总理办公室要求国家高等教育与人力资源开发部尽快立法形成一项计划，确定10所研究创新型私立大学，这10所私立大学不同于大学拨款委员会(UGC)管辖下的众多私立院校，它们不在政府的管控之下并拥有独立的课程体系和收费标准，在师资聘用和行政管理方面具有完全自治权。[18]

(四)“学科本位”与“院校本位”的资助政策

“985工程”建设目标是率先建成世界一流大学或高水平大学，政府以“专项经费”的形式对30多所优质高校进行投入，这种依靠“集中资源、率先突破、带动整体”支持一小批精英院校的资助政策在很大程度上推动了世界一流大学建设。然而，这一政策也折射出资助的宽泛性和垄断性，带来资助对象不清晰、不具体的诟病。随着一批地方高水平大学的崛起，加之“985工程”体系已不再扩增，业已形成的身份壁垒极不利于其他高校的发展和高等教育整体质量的提升。此次出台的《总体方案》坚持以学科为基础，确立了基于“学科本位”的资助政策，引导高校更多地关注学校发展的基本单位——学科建设的内涵与特色，有针对性地培育优势学科，利用学科交叉与融合由点及面地带动高校整体发展水平。与此同时，《总体方案》首次清晰传递了打破历史上形成的高校等级划分与身份壁垒的信号，业绩突出的非教育部直属高校仍然有机会获得财政和政策的资助，地方高校冲击世界一流大学和一流学科的积极性获得极大鼓舞。有别于中国基于学科的资助政策，对世界一流大学的渴望成为持续激励印度政府对部分精英院校进行重点资助的诱因。精挑细选的20所“种子选手”高校将被获得政府的特别扶持，2016年印度财政部长阿伦·亚特力(Arun Jaitley)声明政府将建立一个不以营利为目的的高等教育融资机构，通过调节来自市场的资金，支持“顶尖级学校”改善基础设施。对于公立世界一流大学候选院校，印度政府将在五年内为之提供50亿卢比(约合人民币4.8亿元)的资助。同时，将具有建设世界一流大学潜质的私立大学纳入资助系统，使其享有和公立院校同等的待遇。这突破了以往不允许私立院校获取政府财政拨款的政策，是印度政府在支持高校方面的一大进步。但同时也有印度学者指出，世界一流大学需要巨大资源扶持，目前国家对不同类别院校实行的“一刀切”资助政策(one-size-fit-all policy of funding)和资源分配政策需要改变，应该为研究能力强大的院校提供更有力的支持。

小　结

中印世界一流大学建设战略是国际化和信息化背景下发展中国家和新兴经济体应对时代挑战的典型选择。高等教育政策是高等教育发展的制度环境和必然产物，中印两国制定的世界一流大学建设政策既体现了区域乃至世界高等教育发展的共性路径，也折射出不同制度下政策的差异与特色。习近平总书记指出，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。”“世界上不会有第二个哈佛、牛津、斯坦福、麻省理工、剑桥，但会有第一个北大、清华、浙大、复旦、南大等中国著名学府。我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。”“他山之石，可以攻玉”，印度基于国家现实建设世界一流大学的政策和举措，可为思考中国特色、世界一流大学建设提供更加广阔的视野。

参考文献:

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[12]袁贵仁.“双一流”不仅定位于综合大学[EB/OL].http://www.edu.cn/zhong-guo-jiao-yu/gao-deng/zhuan-ti/syl/201603/t20160316-1376660.shtml

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[14]惠特尼·尤利奇.大学排名——哪个国家的教育系统最优秀[N]. 基督教科学箴言报, 2012-05-16.

[15]李克强.简除烦苛，给学校更大办学自主权[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/jyb-xwfb/moe-2082/zl-2016n/2016-zl24/201604/t20160425-240065.html

[16][17]李雁南.当前印度高等教育存在的问题和对策[J].大学(研究版)，2015，(9).

[18]New Chapter. PMO Pushes Plan to Set up 10 Private Universities [EB/OL].http://www.hindustantimes.com/education/new-chapter-pmo-pushes-plan-to-set-up-10-private-universities/story-LXeIAQnExB5Poc2bHkcu4H.html.