WTO决策制度下成员集团化的理论问题探析

●周跃雪

WTO决策制度下成员集团化的理论问题探析

●周跃雪

集体行动的目的是增进成员的利益。当今世界，国家集团化特别是为了经济合作的集团化趋势明显。WTO中，发展中国家数量和实力逐渐上升，在传统“协商一致”的决策方式下，发展中国家合理正当的经贸诉求得不到充分体现。多哈回合谈判开启后，发展中国家成员集团化趋势迅猛，并在“绿屋会议”中发挥了积极的作用，这些集团可以分为议题型集团、特征型集团、区域型集团。WTO决策制度下成员集团化的未来，尤其是集团的规则化或者机制化，还需要通过更丰富的实践来提供支撑。

“协商一致”WTO集团化

自2001年WTO多哈回合开启以来，WTO成员集团化趋势明显，特别是发展中国家成员的集团化趋势很突出，如农业议题中的G20、G33、棉花四国、热带产品集团、转型低收入国家成员集团；非农议题中的工业品市场准入十一国集团、“第六段”集团；特征集团中的G90、最不发达国家集团、弱小经济体集团、“第十二条”集团；区域谈判集团中的亚洲发展中国家成员集团、非洲集团、非洲、加勒比和太平洋国家集团以及其他国际组织如南方共同市场等。这些由成员组建的集团是成员有效参与到WTO谈判和决策的重要途径，在实践中发挥着积极作用。从成员集团化的效果来看，发展中国家成员集团化明显增强了其整体在WTO决策机制中的谈判分量和实力，打破了由传统贸易强国把持谈判进程的传统。

一、国家集团化的理论分析

（一）国家集团化的动因

从根本上讲，组建国家集团是一种以国家为主体的集体行动。对任何集体行动系统研究的逻辑起点是集体行动的目的或者动因。

从经济学的角度看，大多数集体行动都是为了增进成员的利益。不去增进成员利益的集团将会消亡。亚里士多德曾写道，人们为了获得特别的好处，通过为生活的目的提供某些特别的东西而聚在一起，同样，政治集团是为它所带来的好处而自发聚在一处并继续存在下去。现代政治学“集团理论”的奠基人阿瑟·本特利一语道破言：“不存在没有利益的集团。”工会被期待为员工争取更高的工资和更好的工作条件；卡特尔被期待为企业争取到更优的价格；公司被期待增加股东的红利；国家被期待提高公民的福祉。此外，集体行动可以获得单独行动所不能得到的公共资源或者物品，这也是合作的动机。

从国际关系理论的角度分析，现实主义认为，国际社会处于无政府状态，国家是其中最重要的行为主体，“权力”与“国家利益”是国际关系变化的关键因素，经济是依附于国家政治目的之下的。然而现实主义同样也承认“非国家行为者”（包括国家集团、国际组织等）的重要性，主张建立“国际机制与制度”来调和国家之间的利益并规范国家的行为，进而将国际合作制度化，使其得以在无霸权的环境下延续，以降低交易成本、减少冲突。自由主义认为国际经济合作必须以相互利益为基础，特别是“促进经济福祉”及“维护政策自主”。作为一种高度机制化的国家集团，自由主义对国际组织的评价持鼓励的态度。国际组织的成立是以解决问题、提供功能服务、信息交换和追求共同利益为动力与目标的：第一，国际组织可以突破安全困境的疑虑，提供一个自由观念市场，以培养或发展共同价值与准则，而不一定需要霸权或强权的主导；第二，国际组织可以通过制度的建立，使合作继续，成为一种持续性与独立性的行为，并对行为者产生影响；第三，国际组织降低了国家交往的成本，提高了效率。

（二）国家集团与国家联盟

在当前的全球治理中，各种Group，即国家集团不断涌现，如G20、G7、G8等。国际关系中出现“G化”现象并由此提出“G外交”或者“G身份”问题，甚至认为“G身份”在一定程度上是衡量一个国家国际地位的标准。实践和理论中，国家联盟的概念比国家集团的概念出现得早，两者之间有着紧密的关系。

关于“国家联盟”的定义有很多，英语中的“coalition”、“alliance”、“bloc”、“alignment”、“pact”、“entente”都表示不同程度的合作关系。从严格意义上讲，国家集团属于国家联盟的范畴，表示国家基于某种目的的合作关系。但是，国际联盟的含义多为狭义，即军事安全领域的结盟，其对照的英文为“alliance”。国家联盟的结成主要是为了共同的安全而建立的防范或者军事援助的政治性组织。我国的“不结盟政策”意指不结成为了安全而以军事合作和援助为内容的协定，不包括经济性质的联盟、战略协商联盟等非安全领域的联盟。

当前国际社会中出现的国家集团，尤以发展中国家组成的集团居多。与传统意义上的国家联盟相比，国家集团有如下特点：第一，传统国家联盟往往针对某个国家，而国家集团通常以特定议题为基础，并不针对某个国家；第二，传统国家联盟的成员比较固定，其成员都是具有相同或者相似意识形态、发展水平的国家，而国家集团不再以“南北”作为标准，具有开放性，以议题作为连接点，具有工具性质；第三，传统国家联盟的主要目标是为了实现政治和军事的安全，而国家集团则是以经济利益为中心；第四，国家联盟通常是正式的国际组织，具有正式的协定，而国家集团是临时和松散的组织，不签署协议。

（三）国家集团的基本类型

按照国家集团的功能，可以将其分为对话集团和谈判集团。对话集团的主要功能是为成员国提供沟通和交流的平台，妥善的解决彼此之间在相关经贸问题方面的分歧，不集体对外谈判，如“金砖国家集团”、“二十国集团”等；谈判集团是目前国家集团的主要类型，存在于国际组织或者国际会议中。成员围绕着特定的议题，或者根据地理位置、经济发展水平、意识形态等因素组建成集团，其要实现的目标和发挥的功能是，通过谈判集团的组建提高整体实力以便在对外谈判中增加要价能力，如本书研究的WTO体制下的众多谈判集团，国际气候谈判中的“基础四国”、“小岛国家联盟”等。有些国际组织为了平衡实力和利益的需要，成员国归属于不同的阵营中，在决策权的分配上注意阵营之间的平衡，如最初UNCTAD中的“七十七国集团”、发达国家集团和计划经济集团，实行集团表决制。

在谈判集团中，又可以根据不同的标准再进行细分。如根据具体功能，分为议程变动型集团、提出建议型集团、阻挠型集团和谈判型集团；根据集团的性质，有的集团具有鲜明的务实色彩，它们不是出于对相同的意识形态和共同的身份而是以自我利益实现为基础，往往仅有工具性质，专注于解决某一领域中的特定问题，有的集团则是建立在共同的意识形态或者政治价值观上，是志同道合国家的集合；根据集团的团结程度，分为组织严密型集团和组织松散型集团。

二、WTO决策制度与成员集团化

GATT/WTO的决策制度是导致成员集团化的制度根源。从GATT时代，多边贸易体制的决策模式一直沿用“协商一致”方式，投票表决制度几乎被虚置。“协商一致”与传统投票表决方式相比，更加注重通过协商达成一致的过程，即多边贸易谈判的过程。在这个过程中，各成员提出动议，彼此进行协商和谈判，最终取得基本“一致”，如果在全体大会上没有成员明确表示反对，那么共识即达成。然而，这个充斥着利益博弈的谈判过程一直缺乏明确的程序和规则，实践中贸易大国长期通过“绿屋会议”、“主要供应国原则”等非正式谈判模式主导和把持谈判进程，从动议提出到议题设置再到相关议题的文案形成无不烙印着“权力导向”的痕迹。随着更多发展中国家参与到多边贸易体制，尤其是巴西、印度、中国等发展中大国成员的壮大，WTO决策过程中的“权力结构”开始发生变化，发展中国家通过组建谈判集团的方式打破美国、欧盟国家、日本等贸易强国“垄断”多边贸易谈判的传统格局，要求将发展中国家共同的利益诉求更多的纳入到WTO多边贸易协定中，从而分享国际经贸发展的红利。

“绿屋会议”是受到发展中国家质疑最多的非正式磋商机制。“绿屋会议”的本质特点是排他性。之所以产生“绿屋会议”，一方面是为了提高“协商一致”下的谈判效率，另一方面更是发达国家成员借以实现对GATT/WTO谈判进程和方向控制的手段。“绿屋会议”传统在早期是完全由“四方国”主导的，鲜有发展中国家被邀请参与。它是诞生多边贸易纪律的重要场所：有限的几个发达国家在此会议中就相关议题的规则达成一致，在全体会议通过后成为所有缔约方共同遵循的“游戏规则”。WTO成立以后，“绿屋会议”在参与度方面改善了很多，其动力便是发展中国家成员集团化繁荣发展。多哈回合开启后，“绿屋会议”的参与者得到扩充，阿根廷、巴西、智利、中国、哥伦比亚、埃及、印度、韩国、墨西哥、巴基斯坦、南非等成为“绿屋会议”的发展中国家成员代表，经常被邀请参加相关议题的讨论。他们中间很多都是发展中国家谈判集团的成员和代表，如中国、印度、巴基斯坦、墨西哥、埃及、南非是G20成员；印尼、马来西亚、牙买加、肯尼亚、毛里求斯是G33成员；加拿大、澳大利亚、新西兰是凯恩斯集团成员；瑞士、挪威、日本、韩国为G10成员；欧共体代表27个成员国；牙买加同时是G33、G90和岛国集团成员；肯尼亚同时是G33、G90成员；毛里求斯同时是G33、G90、弱小经济体集团和岛国集团成员；贝宁是棉花四国的代言人；巴西是G20的代言人；印尼是G33代言人等。应该说，发展中国家谈判集团产生的最核心动因和目的就是为了提升发展中国家成员在“绿屋会议”中的存在感。

WTO中的主要谈判集团及其类型表

发展中国家成员逐渐学会利用规则，以谈判集团方式打破发达国家成员的“一言堂”。在谈判集团内部，成员之间彼此协调立场，在相关议题上至少拥有一个共同的立场和诉求；在集团外部，成员推选一个协调人或者谈判小组代表本集团参与WTO“绿屋会议”，将共同的诉求通过协调人传达到“绿屋会议”上，协调人还要及时反馈会议的内容，和集团内成员进行沟通和协调，以备拟定下一步方案。

三、WTO决策制度下成员集团的基本类型

根据上述国家集团的基本类型，WTO决策制度下的成员集团可以分为以下几种类型（参见“WTO中的主要谈判集团及其类型表”）。

议题集团是以某一议题作为集团建立的依据，成员在该议题上拥有共同或者相似的立场，以集体的行动获得共同追求的谈判结果。如G20就是发展中国家成员就农业谈判的核心问题共同起草文件和提案，要求发达成员大幅度减少国内支持，全面取消出口补贴并赋予发展中成员特殊和差别待遇。该集团不仅包括发展中国家成员，还包括非洲集团、最不发达成员集团以及非洲、加勒比、太平洋地域中的部分成员。再如G33，即发展中国家成员特殊产品和特殊保障机制33国集团，其强调特殊农产品应该作为市场准入的例外，免于削减关税和扩大关税配额，并适用特殊保障机制防止进口产品的冲击等。

特征集团是由具有相似经济发展水平或者共同意识形态的国家组建的集团。特征集团一般不受某个或几个议题的限制，是综合性的谈判集团。在WTO中主要存在4个特征集团：最不发达成员集团、弱小经济体集团、G90、“第十二条”集团，其中最不发达国家集团、G90、弱小经济体集团的共同点是都由发展中国家成员和最不发达国家成员组成。可见这些国家在很多方面长期存在共同的利益和诉求，很明显与发达国家成员形成对立。

区域集团可以分为两种，一种是传统区域内的WTO成员为了参与WTO的谈判和决策活动而专门建立的集团，如非加太集团、非洲集团等；还有一类是已经存在的区域国际组织，以自己的名义提案，代表本组织的成员国参与谈判，如东盟、APEC和南方共同市场。区域性的谈判集团和特征集团相同，不以具体议题为基础，其提案内容多样，是综合性的谈判集团，可以就区域内成员都关心的任何议题提出议案。

WTO决策过程中出现的谈判集团是多边贸易谈判实践的产物，以上本文试图从国家集团化理论、类型、WTO决策制度根源等角度解释这种现象的出现和发展。然而，WTO成员集团化未来的发展趋势，尤其是它是否应该并且能够在WTO决策制度下进一步机制化或者规则化，则需要通过更加丰富的实践来提供经验支撑。

（本文系2012年国家社科基金重点项目“WTO体制中成员集团化法律问题研究”〈批准号：12AFX017〉的阶段性成果）

（作者单位：西南科技大学法学院）

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（本栏目责任编辑：范红玉）