PPP模式在县域的推广运用研究<br/>——以河南省宝丰县为例

PPP模式在县域的推广运用研究
——以河南省宝丰县为例

2016-04-12陈宸王连想

财政监督 2016年19期

●陈宸王连想

PPP模式在县域的推广运用研究
——以河南省宝丰县为例

●陈宸王连想

经济新常态下，供给侧改革成为中国经济发展的新方式，其中公共领域的供给侧改革蕴含着巨大的市场潜力。PPP模式作为公共部门和私人部门之间关于公共品的提供而建立的各种合作关系的一种机制，能有效改善公共产品和服务的供给效率，促进政府职能的转变。PPP模式的引入和推广有利于地方政府破解经济转型难题，有效缓解地方政府债务压力。本文以河南省宝丰县PPP项目实施现状为例，围绕PPP模式在广泛推广中存在的问题进行分析，并对如何解决这一难题提出相应的对策建议。

PPP项目地方政府县域

我国新一轮改革强调国家治理能力的提升，注重政府职能的转变，以更充分地发挥市场主体作用。顺应这一顶层设计，PPP有其用武之地。目前，国内PPP项目建设的速度正呈现出“井喷式”增长，全国范围内掀起了PPP项目建设的高潮。根据财政部发布的消息：截至2016年7月30日，全国各地推出的PPP项目数量已经达到10170个，投资总额超过12万亿元。

一、PPP模式推广的背景

（一）财税改革的应有之义

财税改革的最终目标是服务民生，推进基本公共服务均等化。利用PPP这个平台，摒弃传统公共物品和公共服务的提供方式，通过合约形式将政府和私营资本联系在一起，形成互利共赢、风险共担的合作机制，挖掘社会资本巨大的市场潜力，发挥政府部门和私人部门各自在市场的主导作用，从而实现基本公共服务均等化，将财税制度改革推向新的台阶。

（二）城镇化建设的迫切需要

随着我国经济发展进入新常态，促进新型城镇化持续健康发展成为当前关注的重心，PPP模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义。2016年《政府工作报告》提出，到2020年实现我国常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%的目标。PPP模式通过吸引社会资本的介入能够在较短的时间内筹集城镇化建设所需资金，弥补地方政府的资金不足。同时，政府也可以把有限的财力转移到民生领域，更好地提供社会保障。

（三）政府债务化解的必需之道

地方政府性债务规模伴随着营改增的全面推广而不断膨胀。截至2015年底，全国政府负有偿还责任债务约15.63万亿，较2013年6月底增加5万亿。其中，省均负债5042亿元，江苏负债额最高，达到1.10万亿；多数省份存量政府债务均有所增长，2015年底存量政府债务较2013年6月底增长48%。推广和应用PPP模式能有效扼制政府债务的快速增长，防范债务风险，缓解地方政府债务压力。

二、河南省宝丰县PPP项目存在的问题

（一）宝丰县PPP项目进展情况

截止到2015年5月31日，河南省宝丰县共有10个项目实施PPP运作模式。从表1可以看出，PPP项目涉及垃圾处理、污水处理、文化旅游等各个领域，项目实施关系到住建局、水利局、文广局、管委会等政府各个职能部门。由表2可以看出，宝丰县PPP项目面临落地难、进展慢的尴尬处境。目前，只有项目1（平顶山生活垃圾焚烧热电联产项目)处于项目执行阶段，其余大部分项目都处于项目着一些模糊认识。特别是有些地方政府将PPP看成是融资的一种手段，将PPP工具化、短期化，用以作为缓解经济转型时期地方政府债务压力的一种方式，把PPP异化为解决融资的工具，出现各种违规运作的行为，存在一定的道德风险和机会主义。地方政府对于PPP这个新领域了解不多，学习不够，研究不透，蕴藏着较大的风险。准备阶段。如何加快推进宝丰县PPP项目是当前急需解决的一个重要课题。

（二）PPP模式在宝丰县运用中存在的问题

1、理论知识认识不深。PPP模式在我国推广应用时间较短，很多条件都不成熟，目前正处于摸着石头过河阶段。从政府层面来看，对于推广运用PPP模式的本质还存在

表1 宝丰县政府和社会资本合作（PPP)项目汇总表

2、PPP专业人才匮乏。PPP模式涉及面非常广泛，涉及内容十分繁多，包括财政、金融、法律和项目管理等多方面的内容，因此对参与PPP项目的各方都有较高的要求。宝丰县政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组主要负责研究、探讨PPP相关政策，领导小组主要成员五人，具体做事的两三人，小组成员的学历较低，多数为大中专院校毕业生，并且上岗之前没有经过专业的PPP知识培训。相关人员能力不足，对于PPP项目实施过程中出现的问题只是采用定期开会讨论的形式予以解决，在项目建设过程中缺乏经验和技术指导，从而导致领导小组工作效率较低，PPP项目推进缓慢。

3、部门之间协调不善。PPP项目管理存在多重审批上报的问题，政府各级部门权责不明晰，办事效率低下。目前，宝丰县PPP项目的协调管理部门为县PPP管理中心，涉及发改委、水利、住建局、管委会等政府的各个职能部门，各职能部门在法律上是平级的，在实际工作过程中分工不明确、责任不明晰，一旦出现问题相互推诿，这是该县PPP项目推进慢、执行难最主要的原因。

4、风险共担原则缺乏。PPP模式全程是通过缔结合约的形式来实现合作共赢，风险共担，每一个PPP项目都是一个风险存在的综合体，但由于PPP模式在中国的应用仍处于萌芽阶段，特别是风险预测与管理方面仍有许多不足之处，这就使得PPP风险管理充满复杂性和不确定性，因此政府在整个项目实施过程中要承担一定的风险。但是，由于中国长期以来政府部门一直都处于绝对领导地位，习惯性地在项目授权给私人企业的同时推卸责任，从而导致私人企业的风险加大，私人投资成本增加。从调研情况来看，宝丰县PPP项目合作过程中项目风险分配不合理，政府在多数情况下是只享受利润分成却不承担风险的，风险完全由私人企业来承担。

5、项目融资效率较低。PPP项目融资效率低主要体现在两个层面：一是政府层面。随着营改增在全国范围内全面铺开，地方政府债务规模不断扩张、债务压力不断增大，地方政府对PPP项目的财力支持“心有余而力不足”。二是私人资本层面。由于基础设施与社会公共服务领域投资规模大、投资收益率不好，使得社会资本对中长期贷款融资需求强烈。但是商业银行等金融机构却不愿意承担中长期贷款融资所带来的风险，从而有意去规避风险，这就造成了PPP项目融资效率十分低下。

表2 宝丰县部分PPP项目进展情况

6、监督管理不善。PPP项目成功实施的基础在于信息公开透明，这就意味着有关机构在整个项目周期及时对政府部门和私人企业进行有效的监督管理。宝丰县对于PPP项目的监督管理是由项目主管部门带头，财政、交通、水利等政府的各个部门共同监管，这就容易滋生腐败。由于执行监督管理工作的均是政府有关部门，在项目执行过程中难免会站在政府利益的角度进行管理，可能会导致项目实施过程中的不公平，从而使得私人企业在合作过程中处于劣势和被动状态。

7、社会资本持观望态度。目前，宝丰县PPP项目社会资本参与的势头不高，对于社会投资者来说，虽然有不少PPP项目看起来诱惑力很大，但是其背后却隐藏着很多难题：一是PPP项目的投资周期比较长、经济收益十分缓慢，社会资本大多“不敢下手”。宝丰县PPP模式涉及的多是环境污染处理、水利、基础设施建设等投资回报率差的领域，加之该县的社会资本大多是中小型企业，难以在银行获得贷款支持，融资较为困难，导致社会资本总体参与意愿并不高。二是缺乏相关配套政策鼓励支持，PPP落地难度大。由于宝丰县关于PPP模式的运用没有明确清晰的政策法规，使得目前存在股权转让与特许经营管理的各种矛盾。对于每个项目实际计算的投资收益率没有明确的规定，大多数项目均设定为政府具有6%的收益率，没有一个随市场变化而调整的动态投资回报率，从而造成投资商和私人企业面临一定的风险。

三、完善推广PPP项目的建议

(一）加强人才体系建设

PPP模式的内容复杂多变，包含金融、财政、管理学、法律等多个学科的知识和技术。因此，加强培养专业性人才、强化PPP人才队伍的建设是一件迫在眉睫的事情。第一，加强对PPP主管部门人员的培训。采取多种形式和途径，以及“请进来”、“走出去”等方法，组织实施培训，不断提高PPP人员的专业水平和工作能力。一方面，在财力允许的范围内聘请专业人才，可以考虑从全省范围内选调几名业务骨干充实到宝丰县PPP人才队伍之中，专业的PPP人员通过文件解读、专题报告等形式对相关部门人员进行集中培训；另一方面，可以考虑派遣优秀人才去PPP项目实施较为成熟的地区学习先进理论和成功经验，提高该县PPP模式的研究和发展水平。第二，对于实施过程顺利、取得良好收益的PPP项目应当树立标杆、存档记录，以便日后遇到同类型的PPP项目可以借鉴，通过遴选一批适宜的项目向上级申报，打造PPP样板项目。

（二）充分发挥PPP工作小组的职能作用

由于PPP项目是由政府和私人企业合作经营管理，政府应该要鼓励民间社会成立专业的PPP咨询机构。在进行PPP项目申请、审核以及实施过程中可适当地采用专业咨询机构提供的相关可行性建议。PPP领导小组工作模式独立于所有政府职能部门，所以PPP工作小组最好由第三方机构来介入。笔者认为，专业律师事务所作为PPP领导小组的牵头人更适合。原因如下：第一，PPP项目涉及政府、投资人、融资方等各方的利益博弈，单纯站在任何一方的角度是无法设计好合作模式及分配风险的，由第三方机构来成立PPP领导小组有利于解决政府各部门的利益纷争，领导全局改革，协调各方利益关系，形成政策合力，积极推动政府与社会资本合作顺利实施。律师事务所可以同时为政府部门和私人企业投融资提供法律服务，是当之无愧的第三方协调机构。第二，PPP项目运作的整个生命周期都需要专业律师参与，提供相应的法律服务。PPP项目的合同签订、执行，项目从设计融资、建造、运营、维护至终止移交等每一步都涉及法律问题。

（三）加强履约诚信监管

一是建立动态的PPP项目合同调节机制。首先，要规范政府部门对PPP的审核管理工作，在合同里明确项目的各项工作以及各种分工；其次，在项目实施过程中出现各种意外，如国家政策、市场等发生变化时，允许调整合同有关条款，在兼顾双方利益的基础上改变利润分成比例；最后，为了防止私人资本利用PPP项目赚取相关优惠政策和暴利，必须在合同里明确规定使用不正当手段运作PPP项目所付出的代价，列示相关惩罚条例，促进PPP项目稳健运行。二是加强地方政府履约诚信监管。营造政府部门良好的信用环境、培养政府部门自觉履行契约的精神对PPP项目的顺利运作十分重要，有利于私人企业放下对公共部门的“戒心”，与政府部门进行长期合作。基于此，笔者建议在地方政府内部建立PPP综合信用评价指标体系和绩效评价体系，及时对信用状况进行公示，接受广大人民群众的监督，确保相关政府部门谨慎承诺、严格履约，防范政府违约风险。

（四）优化PPP融资环境

一是区别对待。政府应该根据不同性质的PPP项目实施不同的优惠政策。地方政府在进行项目投资时应该有意识地引入社会资本，创建政府引导基金和融资支持基金，采取贴息、信用担保等财政帮扶措施提升社会资本融资的可获得性。二是引入金融机构促进融资。一方面，政府要调整银行的信贷评价体系，在贷款融资方面要保证最大限度地给予私人企业各种优惠；另一方面利用现有政策鼓励银行、证券公司、信托公司等金融机构参与PPP项目，为私人企业制定合理的工资方案，并为其在融资方面出谋划策。

(五)加大对社会资本的政策支持

宝丰县当前经济运行仍面临一些困难和挑战，经济增长动力不足，地方政府债务反复冲击市场信心，社会资本的引进迫在眉睫，这就需要地方政府加大对社会资本的政策支持，鼓励社会资本与政府共同合作，实现双方共赢。

1、用地政策支持。地方政府可以将社会资本参与的PPP项目纳入当地土地利用总体规划中，鼓励社会资本对闲置厂房、仓库等存量土地和闲置资源进行改造，最大限度地盘活利用现有资源。

2、财政鼓励。地方政府可以设立财政专项资金引导社会资本参与PPP项目。特别地，对于那些投资回报率高、项目运营良好、监督管理有序的PPP项目要实行一定的绩效奖励制度，以此来调动社会资本的积极性。

3、税收支持。对于参与PPP项目的私营资本在项目建设过程中投入的固定资产、无形资产等，可以实行减免税优惠；对于项目公司购入土地使用权、房屋所有权可以实行免征契税政策；在PPP项目建设完成后，可以对所成立的项目公司按照公益性捐赠相关规定免征企业所得税；等等。

但是，地方政府要严厉打击某些社会资本打着PPP模式的“幌子”来赚取优惠的行为。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

1.姜殿斌.2015.我国新型城镇化中PPP模式实施路径分析[J].对外经济贸易大学,5。

2.柯永建.2010.中国PPP项目风险公平分担[D].北京：清华大学。

3.柯拥军.2015.创新运用PPP模式统筹推进项目建设[J].财政监督，11。

4.刘穷志.2015.正确把握现阶段PPP的推进方向[J].中国财经信息资料，30。

5.刘新平、王守清.2006.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，9。