新政落地：出租汽车行业怎么改？

文/本刊记者 祁娟

新政落地：出租汽车行业怎么改？

文/本刊记者 祁娟

“胎动”两年的新政终于“呱呱落地”，从其酝酿、征求意见到最终出台的转折历程中，公众体验的是开门立法的纵深互动，感受的是从善如流的政策调整，看到的是政府尊重市场机制努力营造公平竞争大环境的良苦用心。

据交通运输部统计，截至2015年底，全国出租汽车年客运量约400亿人次，折合每天有超过1亿人在使用出租汽车服务。体量如此巨大的市场，近些年却因为“打车难”、行业整体服务质量不高、多层次出行需求难以有效满足等问题饱受诟病，而网约车的横空出世，犹如一条鲇鱼钻入传统巡游出租汽车市场，激起层层波澜，倒逼传统出租汽车行业加紧改革步伐。

7月28日，备受关注的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号）（以下简称《指导意见》）与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式对外发布。在促进新旧行业协调发展的前提下，两年多来高歌猛进的网约车被纳入大的出租汽车行业加以管理，与传统的巡游出租车共同成为广义出租车行业的两个子类。

除此之外，两个文件还做了哪些重大修改？这些修改又将对乘客、网约车、运营平台以及传统出租汽车公司产生哪些重大影响？本刊记者做了一一梳理。

两个文件的“前世今生”

2015年1月，交通运输部专门成立改革工作组，联合有关部门进行深入调查研究。在对国内21个不同类型城市的实地调研，并系统研究出租汽车法律法规和管理政策的国际经验之后，2015年10月10日到11月9日，两个文件的征求意见稿向社会公开。

“征求意见的一个月里，引起社会各界的广泛关注，我们共搜集十大方面6000多条意见和建议，相对而言，对网约车的管理暂行办法意见和关注度更多一些。比如针对网约车平台的管理方式、网约车车辆的性质以及报废的标准等一些问题民众关注度特别高、争议也比较大。另外，传统巡游出租汽车经营权改革、驾驶员的承包金也倍受关注。”交通运输部副部长刘小明介绍说。

交通运输部运输服务司出租汽车管理处副处长曾嘉表示，此次改革的总体思路为：以出租汽车新业态撬动传统行业体制机制改革，“倒逼”传统业态转型升级、提升服务；鼓励并规范新型网约车发展，管住底线，放开创新，为乘客提供高品质、多样化服务；对新老业态实行分类管理，逐步融合发展，构建起既相互独立、又相互补充的新型市场体系。

那么，从征求意见稿的争议大到如今新规的满意度提升，这些意见和建议是如何在正式版的法规中体现的呢？

出租车作为城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化出行服务

对此，刘小明指出，在《指导意见》当中突出修改了三个方面：

一是把原来体现在文件当中的指导思想、基本原则做了进一步凝练，目的是为了让社会更加了解两个文件的出发点和落脚点。

二是对整个文件的框架做了调整，使逻辑关系更加明确，从指导思想、基本原则到改革的主要内容、保障措施都更加清晰。

三是进一步强化了城市人民政府在出租汽车行业发展改革稳定中的主体地位，而且在制度设计上也给地方发挥主动性留了更多的空间和余地。

与《指导意见》相比，《暂行办法》的修改较多：

一是网约车的车辆登记性质，调整为预约出租客运，既体现了网约车确实是出租汽车的性质，也反映了新业态的特征。

二是关于网约车车辆报废标准的修改。传统出租汽车是八年强制报废，这次考虑到网约车的特点，规定网约车行驶里程达到60万公里要强制报废，行驶里程没有到60万公里但是使用年限到八年的，可以不报废但不能再从事网约车服务，可以转为社会车辆运行，当然相关安全检测和环保检测也得符合要求。这就给了网约车一个更宽松的空间。

三是涉及到劳动合同，明确了网约车平台公司应该根据工作的时长、服务频次和驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，目的是更加适应于网约车灵活用工的特点。

四是关于优化许可的程序，实施了“两级工作、一级许可”。“两级工作”即把线上和线下分开，线上能力只需要在平台公司的注册地的省级交通运输主管部门和相关部门联合审查，一经审查通过，全国通用。网约车平台公司在服务所在地申请经营许可时，服务所在地出租汽车行政主管部门不再审核已经认定的线上服务能力，仅对规定的线下服务能力进行审核，符合条件的，按规定作出许可。

上图：此次改革将网约车的车辆登记性质调整为预约出租客运，既体现了网约车确实是出租汽车的性质，也反映了新业态的特征

下图：无论是出租车还是网约车，在这背后，是新技术、新理念的运用和对服务的极致追求深深吸引了乘客

五是关于信息安全，此次从四个方面进行了规定：第一，规定了乘客对于网约车平台个人信息的采集目的、方式和范围的知情权；第二，规定网约车平台公司对采集信息的使用必须要符合其服务的目的，不得超越这个范围使用；第三，规定了除了国家机关依法可以调用数据以外，网约车的平台公司不得向第三方提供驾驶员、约车人、乘客的相关信息，也不能泄露事关国家安全的敏感信息；第四，规定网约车平台公司采集的相关个人信息、生成的相关业务数据应当在中国内地存储和使用，不得外流。

六大方面力促新老业态融合发展

从《指导意见》看，此次新规出台突出了五个基本原则：以乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理。对此，刘小明强调：“这五个原则是我们改革和制度设计过程中一直坚持的，目的是使改革工作真正按照党中央和国务院的要求积极推进。我们有一个非常重要的原则，就是‘乘客为本’，即要以乘客高兴不高兴、满意不满意、便捷不便捷，作为这次改革的根本出发点和落脚点。”

同时，刘小明指出，两个文件的正式出台是交通运输供给侧结构性改革的重要举措，也是实施“互联网+”的具体行动。通过“出租汽车+互联网”，推动传统巡游出租汽车转型升级；通过“互联网+出租汽车”，促进网约车规范健康发展。最终实现新老业态协调、融合发展。

科学定位出租汽车服务

《指导意见》对出租汽车服务的定位予以了明确。出租汽车作为城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化出行服务。城市应该坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车，统筹传统巡游出租汽车和网络预约出租汽车的发展，从而促进两个业态都能健康发展。

刘小明说，改革是在优先发展公共交通、适度发展出租汽车的前提之下，以新的业态撬动传统行业体制机制的改革。要解决政府和企业、企业和驾驶员、运力供给和需求之间的突出矛盾。

曾嘉则表示，城市人民政府应因地制宜，合理确定出租汽车供给数量。大城市人口众多，要靠大力发展公共交通才能减少道路拥堵和环境污染，提高道路使用效率，应该对出租汽车发展的速度或数量规模作一定形式的管理；部分中小城市公共交通不够发达，则可以对出租汽车采取相对灵活的运力管理方式。

深化巡游车改革

刘小明强调了其中的两个改革重点，第一，改革经营权管理制度。在传统巡游出租汽车改革上，新增的经营权要一律实行期限制和无偿使用。现在已经是无期限的或者是已经实行有偿使用的，各地政府要制定相应的方案，积极、科学、稳妥地实现过渡。第二，鼓励出租汽车行业通过“互联网+”手段，努力实现转型升级。

为何要实施经营权期限制？曾嘉表示，经营权管理是传统巡游出租汽车行业矛盾的焦点和难点，由于行政许可具有附期限性，因此实施经营权期限制有利于抑制非法炒卖、哄抬价格，实现资源的优化配置。

规范网约车发展

《指导意见》明确了网约车合法的地位，明确了平台公司应该承担承运人责任。同时，车辆和驾驶员都有一个基本的准入条件，而且必须要依法规范经营行为。

刘小明说，在近两年的专车实际发展过程中，有些地方出现过约的车和来的车不一样，驾驶员也不一样的问题，由此带来很多服务上的纠纷和问题。因此，此次改革对网约车规范了经营的具体行为，经营者要保证提供服务车辆和驾驶员具备合法的资质，以及线上线下提供的车辆和驾驶员的一致性。

鼓励私人小客车合乘

《指导意见》明确地从国家层面确定了合乘的合法地位。

刘小明说，在当前的交通拥堵、环境污染比较严重的情况下，合乘是一个降低交通拥堵、提高道路使用率的重要方式。同时也需要各个城市政府结合自身实际制订相应的规范，让它良性发展。

营造良好市场环境

文件明确，无论是传统巡游出租汽车还是网约出租汽车都要有良好的市场环境，包括服务设施，法律法规和标准，也包括信用、信息、诚信体系的建设。

刘小明说，作为网约车不能有不正当的价格行为，也不得排除和限制竞争，因为只有通过正当的竞争、正当的价格才能真正实现市场上的优胜劣汰。

网约车作为新业态，平台掌握了大量参与方的信息，所以平台不得违规采集、利用和泄露乘客的个人信息以及事关国家安全的一些信息，改革在这方面也提出了明确的要求。

进一步明确了属地管理

改革明确出租汽车行业属地管理原则。地方政府有充足的政策空间，可以结合当地的实际进一步制订完善适合自己的制度。

刘小明说，对于出租汽车行业来说，城市人民政府应当承担主体责任，在国家层面更多是作出一个方向性的、顶层的设计，所以在这个过程中进一步明确地方人民政府，特别是城市人民政府对出租汽车管理的主体责任。

份子钱，还是份子钱！

份子钱一直是出租汽车驾驶员关注的焦点。《指导意见》中规定“动态调整出租汽车承包费标准和定额任务”，这个“动态”怎么“动”？

刘小明说，份子钱是经营承包费或劳动定额的一种俗称，各个城市的情况都不太一样，它主要包括车辆的折旧、保险、维修费、驾驶员的一些补贴、企业管理的成本、税金、利润等等，就像原来的联产承包责任制如果都是集体的，大家的劳动积极性可能就没那么高，联产承包了调动了广大农民的积极性，所以他把田也种了，粮食也丰产了，交够了国家的，留下了自己的。传统巡游出租汽车这种经营模式与此类似，问题就在于没有与时俱进，“以包代管”导致劳资关系紧张、企业利益固化。

新政落地，网约车的身份终于合法了

此次改革有利于降低驾驶员负担，从四个方面减少份子钱：

一是改革经营权管理制度。新增出租汽车的经营权一律实行期限制和无偿使用，而且不得改变经营的主体。“原来有些城市的经营权有偿使用费达到50万元、60万元甚至100万元，平摊到份子钱就是很大一块。改革后拿掉了经营权有偿使用费，会在一定程度上降低份子钱。”

二是规范承包经营的方式。采取承包经营方式的承包人和取得经营权的个体经营者，应取得出租汽车驾驶员从业资格，按规定注册上岗并直接从事运营活动。

三是建立份子钱的集体协商机制。即行业协会、工会组织进行平等协商政府参与其中进行平衡，更多保护驾驶员的权益，同时也保护企业的权益。

四是利用互联网技术构建风险共担、利益共享的新经营模式。“比如明确一单中，哪些企业拿，哪些应该驾驶员留下。”刘小明举例说。

刘小明指出，传统巡游出租汽车实行政府定价，或者政府指导价，政府定价和政府指导价的目的是为了使行业发展更加稳定，更加健康，而且价格非常公平，但是这时候政府应该建立一个动态的机制，让这个行业随着整个经济社会的发展，它的价格和实际服务能够匹配。

新政不能全国“一刀切”

值得一提的是，此次两个文件中有不少关键内容是留给地方政府来具体明确的。比如经营权问题、价格机制选择、发展规模、准入标准等，那么，究竟该如何理解这些改革设计？

刘小明说，出租汽车管理是属于地方事权，城市人民政府是出租汽车行业管理的责任主体。因此，此次在运力的规模、运价的政策、车辆的标准、驾驶员的条件等方面都给各地政府留下了政策空间。

“比如对像北上广深这样的大型城市，在政策落地的过程中，要处理好优先发展社会公共交通和适度发展出租汽车的关系，处理好既有出租汽车存量和未来网约车增量的关系，同时处理好存量的平稳过渡问题，以优化城市的交通结构，保障城市交通的可持续发展。”刘小明举例说，“至于三四线的中小城市，则需要出租汽车更多地发挥城市公共交通补充的作用，以便更好地满足城市居民出行的需求。因此，我们希望各城市因地制宜，因城施策。”

交通运输部运输服务司出租汽车管理处处长王绣春则认为，进一步强化属地管理的事权，实际上进一步体现了统分结合的思想。一方面是在中央层面做出顶层设计，另一方面给地方在制度设计上发挥主动性留了更多的空间和余地。

经过地方政府、乘客和网约车供给方、巡游车，也就是社会各方的共治，在一种合作、共赢甚至某种妥协过程中慢慢磨合，最后经过一段时间形成多赢的、持续可发展的格局，这两个文件真正的精神方可落地。

实际上，网约车在中国城市覆盖的影响之广、对消费者习惯的改变之深，从短短两年多来的行业成长曲线已可得见。也正因如此，从其诞生之日起，便一直伴随着争议。此次新规正式确认了网约车的合法地位，是否意味着网约车的快速发展或将替代传统巡游出租汽车？

网约车在中国城市覆盖的影响之广、对消费者习惯的改变之深，从短短两年多来的行业成长曲线已可得见

对此，刘小明表示，传统出租汽车和网约车各有特点，今后它们谁被谁淘汰，还是取决于乘客，取决于市场。此次深化改革正是在市场经济的大环境下，努力构建一个公平竞争的市场环境，无论是出租汽车还是网约车，都应用服务赢得市场和百姓。

从国外经验来看，既有巡游、约租相结合，以巡游为主导的模式，譬如西班牙、新加坡；也有把约租车纳入监管体系的模式，譬如纽约、伦敦；还有分类监管模式，专车主要是高档次的车，价格更高，成为巡游车服务的补充，譬如墨西哥。这些都成为网约车和巡游出租汽车两者融合共存的先例和参考。

城市交通专家徐康明也曾这样表达：“巡游车是一种不可或缺的客运方式。一方面，在城市中心区客流高密度区域具有更高的运输效率，在交通枢纽轮排市场更有难以替代的效率优势。另一方面，约租车取代不了巡游车，这在纽约、伦敦、巴黎等国际特大城市的经验已经证明了。传统巡游出租汽车在经过进一步改革后，应该与约租车一起为市民提供更好的服务。”