民主法治示范村评选中应用法治指数的必要性

吴玉姣

（湘潭大学法学院，湖南湘潭411105）



民主法治示范村评选中应用法治指数的必要性

吴玉姣

（湘潭大学法学院，湖南湘潭411105）

摘要：法治指数的出现可追溯到1968年，而随着社会发展，法治指数已成为评估法治的重要工具。农村法治建设状况评估是推进地方法治建设的必要条件，也是民主法治示范村评选工作的根本前提和必然选择。然而在农村法治建设备受关注的我国，法治指数虽应用广泛，但在“民主法治示范村”的评选中却几乎是一片空白。为优化民主法治示范村的评选工作，法治指数的设计有其必要性和急迫性。

关键词：法治指数；民主法治示范村；农村法治评估

一、法治指数简介

法治指数是用来衡量一个国家或者地区法治状况及其程度的量化标准和评估体系。因其具有量化及可视化的功能，所以自第一套法治指数诞生以来，世界各国都争相建立起法治指数。

早在1968年，美国学者伊万就建立了第一个民间性的法律指标体系。［1］我国有关“法治指数”的研究最早可以追溯到李步云教授1999年4月6日在《人民日报》理论版刊载的题为《依法治国的里程碑》的文章，其中提到建设法治社会的十条标准。而直到2004年《全面推进依法行政实施纲要》的印发，才第一次在国家层面提出法治政府指标体系。这以后，法治指数的实践推行和理论研究如雨后春笋般出现。如2005年香港社会服务联会开启香港法治指数的研究，2007年《“法治余杭”量化评估体系》通过专家论证，2008年浙江省提出《“法治浙江”建设指标体系》，2010年成都市印发《成都市创建全国法治城市考核评估指标与测评体系（征求意见稿）》，2011年四川省公布《四川省“法治指数”构成与法治环境评估体系》，2012年湖南大学法学院博士研究生刘敏设计了一套测量我国地方法治进程的指标体系，2013年莫于川教授根据十八大政治报告、《立法法》基本精神、以及既有创新成果和负面教训，提出了法治一体建设的评价标准之基本构想。

然而，国家在法治村镇方面的发文一直欠缺。另外，在法治指数风靡的当今，各地虽然也在积极建设法治村镇，但据笔者所查资料显示，法治指数在法治村镇建设方面的实践相对很少。仅《“法治余杭”量化评估体系》中提及了有关农村法治的一级评估指标，安徽省定远县张家桥镇在2009年公布了《“法治乡镇”创建工作年度综合考核细则》，2011年6月车站镇印发了《车站镇创建法治乡镇考评细则》。

二、法治指数在民主法治示范村评选中应用的科学性

在民主法治示范村评选中应用法治指数有其科学性，笔者主要从以下两方面予以说明：

第一，对农村法治建设状况进行评估是推进地方各省法治建设的必要条件，也是民主法治示范村评选工作的根本前提。

以湖南省为例：建设法治湖南是建设社会主义法治国家在湖南的具体实践，是依法治省的深化和发展。然而，如何确保法治湖南建设怎样全面有序地推进，归根结底还需以湖南省的法治建设的状况为依据。其中农村的法治建设状况因涉及的土地、人口众多，成为建设法治湖南不可忽视的重要部分。据此为推动基层民主法治建设进程，湖南省开展了“全省民主法治示范村（社区）”的评选工作，现已进行到第七批。由这一评选工作的名称就可以知道此次评选针对的地区有一部分是农村，而评选的内容是农村的民主法治状况。要想评选工作顺利进行就得对评选对象的有关评选内容有所了解。因此，在民主法治示范村评选工作之前就有必要对农村的民主法治状况进行了解。

第二，因法治指数对评估农村法治建设具有重要意义，故应用法治指数评估农村法治建设是民主法治示范村评选工作的必然选择。

通过法治指数的应用可以使法治得到量化，因而能让每个农村的法治情况可视化。对每个农村的法治进行打分后，可以一目了然地看出分数的高低，进而知道每个村的法治的好坏，从而可以顺利地进行民主法治示范村的评选工作。对此，季卫东教授曾提及过使法制建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化是建立一套法治指数的主要意义。［2］在司法部、民政部联合发文的《关于开展“民主法治示范村”创建活动的通知》中，只是提纲挈领式地提及到了评选的基本标准。同样，各省市也只是粗略地规定了民主法治示范村的评选范围和评选条件。笔者认为，这样评选出来的结果必将带有很大的主观性，因而将法治指数应用于民主法治示范村的评选工作，能够保证用统一的方式去评估每个农村的法治状况，尽量减少主观因素的参杂。

三、法治指数在民主法治示范村评选中应用的先进性

（一）法治建设在全国范围内全面展开

自党的十五大报告郑重确立依法治国的基本方略以来，我国在法治建设的道路上正一步步坚决而又稳妥地前行。十五年后党的十八大报告更是提出“全面推进依法治国”的口号，并提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标2020年实现的中国梦。为了在2020年实现法治这一中国梦，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》详细论述了推进法治中国建设的一系列举措；2013 年12月23日中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，其中法治被规定为社会层面的价值取向；另外，2014年10月召开的十八届四中全会也首次以依法治国为主题；此外，法治广东网、法治湖南网等地方政府的专门网站纷纷建成。总之，建设社会主义法治国家这一全民动员令一经提出，不管地方还是中央都正在积极响应。

（二）农村法治建设在我国法治建设中的作用重大

我国拥有2800多个县、37000多个乡镇、村庄数量更是超过65万个。［3］据所查的国家统计局最新数据显示，2012年我国农村人口数为64，222万，城镇人口数为71，182万。农村土地面积占全国总面积的57.59%，农村人口占总人口的47.43%。毋庸置疑，在法治建设全面开展的大背景下，农村以其宽广的面积和众多的人口成为我国法治建设中不可忽视的重要部分。司法部、民政部于2003年就下发了《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》，还就此开展了一系列的“民主法治示范村”创建活动。除此，中国特色社会主义法律体系在2011年3月10日十一届全国人大四次会议时宣布形成，然而在此背景即法治建设的大动脉已经打通的前提下，相应地作为我国法治建设最后一公里的农村法治建设刻不容缓。

（三）法治指数评估在法治建设中的应用广泛

自1968年，美国学者建立第一个民间性法律指标体系以来，国际组织以及世界各地都热衷于法治指数的建立。而通过法治指数评估法治建设在中国更是掀起了一股热潮，理论层面就有不少学者在研究。另外，虽然在国家层面尚未建立统一的指标体系，但各省、市、县都争相建立自己的法治指数。而在镇村一级法治指数也有建立。其中国家方面的代表有世界正义工程、阿根廷，我国有上海、香港、北京、余杭、昆明、浙江、成都、四川、无锡、南京、威海等地。理论方面有李步云、朱未易、刘敏、莫于川等老师提出，而村镇级法治指数的设计方面有余杭、定远县张家桥镇、车站镇等。

（四）农村法治指数设计和应用极具必然性

十八届四中全会以来，依法治国被作为新常态下的基本治国方略再次被推到了一个极其重要的战略高度。依法治国的根本目的就在于将我国建设成为一个社会主义法治国家，为我国的社会主义现代化建设服好务、护好航。而法治国家的实现与否在很大程度上以社会主义法治社会的建成与否为其显著标志，而一个社会的法治状态则是由该社会的城乡法治建设水平共同决定的。在这样一条法治建设的道路上，我们的城市和乡村到底处在一个怎样的法治状态之下，我们的法治建设到底存在哪些经验和不足，这都需要一个工具对这些问题进行可视的、量化的回答，而法治指数就是这样一种评估工具。另外，虽然我国现在极个别城市已经出现了针对城市设计的法治指数体系，但是考虑到我国乡村长期以来的“熟人社会”与“乡里自治”的传统等特殊情况，极有必要针对我国广大的农村地区的特殊传统与特殊情况设计一套法治指数体系用以评价农村地区的法治水平。

（五）法治指数法治指数在农村中的应用极少，且至今未应用于“民主法治示范村”的评选

一方面，据笔者所查资料，法治指数在农村中的应用仅限于余杭、定远县张家桥镇以及车站镇三个地方。可见，相比于城市而言，其在农村的应用极少。另一方面，司法部、民政部于2003年联合开展了“关于‘民主法治示范村’创建活动”各地积极响应，在全国范围内评选了一批民主机制较为健全、法治管理水平较高的示范村。然而据调查了解，全国各地关于“民主法治示范村”的评选标准都比较简略，只是在司法部、民政部联合所发公文要求的标准上稍作更改。广东省惠东县大岭镇彭白村关于创建“民主法治示范村”工作实施方案中规定的创建标准，安徽省滁州市定远县严桥村关于“民主法治示范村”创建活动实施方案中的基本标准都比较简单；而江苏省的省级民主法治示范村创建则经过了一定的归纳总结；比较详细的则有：云南省文山州人民政府办公室颁发的《文山州开展“民主法治示范村”创建活动工作意见》中“民主法治示范村”建设的标准、福建省福州市闽侯县《关于进一步加强农村基层民主法制建设的实施意见》中主要任务、山东省汶上县《关于印发〈在全县农村开展“民主法治示范村”创建活动的实施意见〉的通知》中基本标准以及余杭地区设计的农村评估指标。然而，笔者暂时还没有查到有关量化评选工作的标准，且也不见有关评选引用了法治指数。

四、法治指数的设计方案及其理由

本文基于笔者对湖南省特定农村的法治调研写成，根据实践，笔者认为法治指数的设计方案可以按照如下步骤进行：首先，在法治指数设立之前了解调研村各方面的具体情况，为法治指数的设立奠定了初步基础。其次，在设计出法治指数后，进行相关访问，以检验所设计的法治指数是否可以应用于民主法治示范村的评选命名工作。最后，再次对所设计的法治指数进行完善。当然，设计法治指数时可以参照全国以及各省市民主法治示范村的评选标准。

具体而言，笔者先访问调研村村党支部委员会相关成员，村民自治委员会相关成员，有关村民组长，有关村民代表以及随机抽样了一些普通村民，对调研村的情况进行了初步了解。法治指数设计前的这些访问调查工作，让笔者对农村的情况更加熟悉，给法治指数的设计提供了灵感和素材，进一步充实了法治指数的二级指标的内容。另外，为检验所设计的该套法治指数是否足够完善，笔者在法治指数设计出来后再次对调研村村党支部委员会书记、部分党支部委员会成员、部分村民自治委员会成员、部分组长、部分村民代表以及随机抽样的普通村民进行了访谈。经访谈后又对法治指数进行了完善。而为了更便于“全省民主示范村”评选命名工作的开展，笔者所设计的法治指数其一级指标则是依据湖南省省司法厅、民政厅颁发的《关于做好第七批“全省民主法治示范村（社区）”评选命名工作的通知》中评选范围和评选条件的十点设计，另增设加分项与减分项。具体而言设计的法治指数共11项一级指标，94项二级指标。包括的一级指标如下：1.组织保障（10分）；2.民主选举（11分）；3.民主决策（8分）；4.民主管理（10.75分）；5.民主监督（13分）6.法制宣传（12.5分）；7.法律服务（9分）；8.社会秩序（13.5分）；9.村民生活（9.25分）；10.治理成效（3分）；11.加分项与减分项。笔者所设计的这套法治指数也必然存在其不完善之处，以上列出只是为农村法治指数的设计提供一个思路，且为后续研究者树立一个靶子，希冀可以据此抛砖引玉。

每一个法学学子，都有着这一个可以游乐和栖息于法治中国之下的梦想。本文也试图通过运用一套科学合理的、在农村切实可行的法治指数，借助其客观性、直观性与准确性实现对民主法治示范村评选标准的量化，尽量减少评审工作中的主观因素以优化民主法治示范村评选工作。也希望这一方法可以得到进一步推广与运用，并利用其评估农村的法治环境，进而提出具体改善建议，为全国农村法治环境评估与建设贡献一份力量。

参考文献：

［1］王称心，蒋立山.现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究［M］.北京：知识产权出版社，2008.

［2］季卫东.以法治指数为鉴［N］.财经，2007-10-15.

［3］赵娟.地方法治的理论与实践探求——兼评《地方法治建设的法理与实证研究》［J］.江苏警官学院学报，2011（06）：58.

编辑：刘宁

中图分类号：D0

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2016）03-0073-04

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.014

收稿日期：2015-08-08