人民调解保密原则现状研究

2016-04-11张艳

社科纵横 2016年2期

关键词：调解员保密纠纷

张　艳

（新乡学院政法系　河南　新乡　453000）

人民调解保密原则现状研究

张艳

（新乡学院政法系河南新乡453000）

【内容摘要】人民调解保密原则是人民调解的魅力所在，是人民调解中维系各方和谐与信任关系不可或缺的武器，也是人民调解相对于其他纠纷解决机制的优势之一，在法治化的语境下探讨我国人民调解保密原则问题还属于理论研究者面临的新课题。我国人民调解保密原则观念上的重视不够、立法上的规定不健全、实践中的贯彻不乐观，严重影响了人民调解价值理念的广泛认同和人民调解化解矛盾纠纷能力的充分发挥。对我国人民调解保密原则的现状进行全方位的考察，是加强和完善人民调解保密原则的基础。

【关键词】人民调解保密原则现状

*本文为河南省软科学研究项目“中原经济区建设中的纠纷调解机制研究”（项目编号：132400411172）；河南省教育厅项目“河南省住房保障法律制度研究”（项目编号：教高【2012】626号；新乡学院科技创新基金项目“营造良好法治环境助推中原经济区建设——以纠纷调解机制为切入点”（项目编号：12SB18）的阶段性成果。

在全面推进依法治国进程中，调解以其“整体性思维”在实现法律实施和纠纷解决的公正性、和谐性、经济性上具有独特的优势，在整个民事纠纷解决机制中具有优先适用的地位，并逐步形成人民调解、司法调解、行政调解之间的“三调联动”、“相互协作”的“大调解”格局。[1]而随着调解特别是人民调解所涉领域不断拓宽，加之相关理论研究对调解本质的不断溯源性追问，人民调解保密原则作为调解中维系各方和谐与信任关系不可或缺的武器开始进入立法者、理论研究者、人民调解员及广大公众的视野。人民调解保密原则，就是在人民调解中，调解程序保密，任何人不得以任何方式将调解过程对外公开，和矛盾纠纷无关的任何人也不得进入调解现场；调解过程中的信息保密，任何人不得以任何形式或者手段公开，未经当事人同意或者法律规定，不得以任何目的向对方当事人公开或者在后续法律程序中作为证据使用，参与调解的人民调解员也不得在后续法律程序中作证。[2]但是，在目前的人民调解立法、实践及理论研究中，保密原则一直没有受到应有的重视，严重影响了人民调解价值理念的广泛认同和人民调解化解矛盾纠纷能力的充分发挥。本文对我国人民调解保密原则的现状进行全方位的考察，以期对加强和完善人民调解保密原则有所裨益。

一、观念上重视不够

调解制度源于我国古代民间调解“排难解纷”、“止讼息争”的传统，在我国的历史上可谓源远流长。在我国古代社会，基于以小农经济为主的经济基础及相对封闭的地理环境，造就了中国人厌恶诉讼，人们发生纠纷后，往往是通过调解解决，调解成为解决纠纷的主要方式。在以“亲亲”和“尊尊”为原则的宗法制度下，个人几乎没有隐私可言，而浓厚的乡土伦理色彩使得在调解中的保密也就没有适用的空间。作为一项具有中国特色的法律制度，人民调解制度在第一次国内革命战争时期开始萌芽，第二次国内革命战争时期初具雏形，抗日战争时期得到发展，解放战争时期直至建国之前得到进一步发展，并初步形成了独具特色的人民调解制度，1954年3月22日施行的《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着人民调解制度在我国的正式确立。[3]在人民调解制度发展的过程中，受“和为贵”、“敦宗族、和乡里”等我国悠久历史文化传统、道德观念及处世方式等因素的制约，人民调解更注重纠纷的解决，人民调解中的保密问题也没有引起人们足够的重视。

当前，我国正处在法治建设的关键时期，法治的建设是一个不断发展的过程，其实质是从人治的“价值——规范”体系向法治的“价值——规范”体系逐步转变。[4]在这个转变的过程中，人们更崇尚法治，认为诉讼是解决矛盾纠纷的最正当方式，法治精神是全面推进依法治国之魂；[5]一些理论研究者和实务工作者关注更多的是司法在矛盾纠纷解决中的作用，认为在我国法治建设的关键时期，加强司法改革是当前的重要任务，亟待解决的问题是符合现代法治要求的司法制度的健全和完善，利用和发展传统的“非正式纠纷解决机制”不是当前法治建设的重点问题。[6]受上述思想的影响，加之我国人民调解在调解程序、调解技术等方面的具体制度化措施滞后，人民调解员的整体素质有待提高，理论研究上对人民调解的精细化研究水平也有待提升，就使得人民调解很难适应新时期民间纠纷多样化和复杂化的要求，不能满足现实社会的需要。社会主流观念对人民调解的轻视及人民调解自身存在的问题，导致人民调解立法滞后，调解的功能被削弱，调解实践中程序随意，人民调解保密问题没有引起足够重视也是必然的。

二、立法上规定不健全

在我国，没有相关立法专门规定人民调解保密原则，有关人民调解保密原则的法律规范散见于《人民调解法》等相关法律及其有关的司法解释之中。2011年1月1日，作为具有普遍约束力的专项法律规范——《人民调解法》的施行，是我国人民调解制度发展史上的一次跨越性的突破，标志着我国人民调解制度全面步入了法制化和规范化的运行轨道。但《人民调解法》对人民调解保密原则的关注不多，保密原则仍游离于人民调解基本原则之外。保密原则是人民调解的重要原则之一，但《人民调解法》规定人民调解工作应遵循的原则时，创新性和前瞻性明显不足，只规定了自愿平等原则、合法合理原则及尊重当事人权利原则，①人民调解保密原则尚付阙如。《人民调解法》涉及人民调解保密原则的条文只有第20条和第23条，其中第20条是邀请相关人员参与调解时，要求征得当事人的同意，②第23条是当事人在人民调解活动中享有“要求调解公开进行或者不公开进行”等权利，③其关于保密原则的规定内容概括，过于原则、粗放，缺乏系统性、完整性，远没有形成统一完整的人民调解保密制度体系，这与保密原则在人民调解中应有的地位极不相称。此外，需要注意的是，《人民调解法》涉及人民调解保密原则的规定仅仅是关于人民调解程序保密，对于人民调解保密原则的核心及精髓——调解信息在人民调解及后续法律程序中的保密却没有关注，还是一个空白。从总体上看，保密原则远落后于人民调解中的其他制度，极大地阻滞了人民调解化解矛盾纠纷能力的充分发挥和维护社会和谐稳定目标的有效实现。

关于人民调解中的调解信息在后续法律程序中的保密问题，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定（法释〔2001〕33号）》（以下简称《证据规定》）中已经注意到了这个问题，并在第67条做出了规定，但其规定主要是针对当事人在调解中为调解目的而作妥协认可的案件事实在后续法律程序中的证据问题，④还很不完善，远不能满足人民调解保密原则要求的调解信息在后续法律程序中的保密问题，主要体现在以下几个方面：一是不得作为证据的信息仅限于当事人认可的案件事实，人民调解过程中知悉的其他信息不受限制，且并不是所有认可的案件事实都受到限制，只有当事人为达成调解协议或者和解目的作出妥协所涉及的案件事实；二是上述当事人认可的案件事实在后续法律程序中不得作为对其不利的证据，作为非对其不利的证据不受限制，且不得对外公开知悉的信息没有明确；三是“达成调解协议或者和解目的”的表述过于概括、宽泛，可操作性不强，每个人都可以根据自己的理解来看是否属于为了达成调解协议或者和解目的，这就为后续法律程序使用在人民调解过程中知悉的信息留下了很大的空间。[8]对于参与调解的人民调解员能不能在后续法律程序中作为证人的人民调解保密性内容，《证据规定》没有涉及，但根据《民事诉讼法》第72条的规定，知道案件情况的单位和个人，除不能正确表达意思的，都有义务出庭作证。显然，法律并没有规定人民调解员在后续法律程序中的保密特权，没有免除人民调解员在后续法律程序中的作证义务，作为理所当然知道案件情况的个人，人民调解员在后续法律程序中出庭作证是其法定义务。

值得注意的是，在现实社会中，随着各类纠纷的不断增多，为充分发挥诉讼和非讼等各种纠纷解决方式的优势，协调诉讼与人民调解等各种非讼解决纠纷方式之间的关系，更好地培育人民调解等各种民间调解的力量，提高纠纷双方当事人选择人民调解等非诉讼纠纷解决方式的积极性，使纠纷以最适合的方式及时解决，2009年7月24日，最高人民法院印发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见（法发〔2009〕45号）》（以下简称《若干意见》）。[9]在人民调解保密原则方面，《若干意见》可以说代表了人民调解现代转型改革的方向与潮流，其在第19条较为全面地确立了人民调解保密原则。根据《若干意见》第19条的规定，人民调解组织及其他具有调解职能的组织进行调解，调解过程以不公开为原则，任何人不得以任何形式或者手段对外披露调解过程的有关情况，只有在双方当事人要求或者同意的情形下，调解才可以公开进行；在相关案件后续的诉讼中，未经双方当事人同意或者有明确的法律规定或者人民法院处于保护国家利益、社会公共利益、案外人合法权益的考虑，人民调解组织、人民调解员及参与调解的有关人员不得作证，调解过程中共享或者开示的任何信息，当事人都不得作为证据提出。⑤该条不仅规定了人民调解中的程序保密，还规定了调解信息在人民调解程序中和后续法律程序中保密，人民调解程序保密和调解信息保密实现完美结合，人民调解保密原则得以明确而详尽地体现。虽然人民调解保密原则通过最高司法机关的《若干意见》在一定程度上得到了充实、发展、完善，但是《若干意见》立法层级较低，仅仅是一种政策性的参考，其推动人民调解保密原则发展进程的作用力还是有限的。另外，司法对于人民调解保密原则的规定，其合法性在学理上饱受诟病，其合理性在实践中质疑声不断，从而导致了人民调解保密原则难以甚至不能发挥出其应有的作用。[10]

三、实践中贯彻不乐观

在观念上不够重视和缺乏明确、具体的保密原则法律规定的情况下，人民调解保密原则在人民调解实践中的情况会是怎样的情况呢？2015年3月，为全面总结实践中的人民调解经验，河南基层调解制度调研团对某地级市所辖的四区八县（市）进行了实地调研，调研主要采取对基层调解能手进行深度访谈的方式进行，同时也注重收集来自基层一线的第一手关于人民调解的数据资料。根据调研的安排，每个区、县（市）访谈四个调解能手，调研历时三周，共访谈了48个基层调解能手。从访谈情况及相关资料看，人民调解的程序保密已被普遍接受，调解信息在人民调解程序中的保密也受到了重视，但调解信息在后续法律程序中保密问题还不容乐观。

调解保密进行是《人民调解法》赋予当事人的基本权利，当事人保密权利的确立表明我国《人民调解法》对传统“公开调解”惯例的废弃，是人民调解现代转型的重要标志。[11]从调研对调解能手的访谈情况看，人民调解实践中，广大人民调解员对于人民调解的程序保密也已有充分的认识，并能够很好的执行。在调解中，各级调解组织为充分发挥人民调解的优势，保护当事人的权利，都积极为人民调解营造良好的调解氛围，以使纠纷双方当事人坦诚交流，促成调解协议的达成。在访谈中，也有人民调解员谈到，“对于纠纷所涉及到的内容对大家都有帮助，在不影响双方权益且双方当事人都同意的情况下，我们也会公开调解，大家可以从调解中借鉴、学习，从调解中受到教育”，⑥这其实正体现了《人民调解法》考虑到我国国情和实际情况，允许公开调解与不公开调解同时存在的立法安排。

从访谈情况看，调解信息在人民调解程序中的保密得到了一定程度重视，访谈对象普遍认识到应该对调解过程中了解的信息保密，特别是涉及当事人隐私的，访谈对象以“绝对不讲”、“坚决不说”、“肯定不会对外公开”、“一定不能讲出来”、“没有商量的余地”等做出肯定的回答，而对于不涉及当事人隐私，只是一方当事人不愿意让另一方知道的信息，访谈对象的回答就没有那么肯定，如“一般不会”、“尽量不讲”、“别人不主动问我就不说”、“一般情况下不向对方交底”等，还有访谈对象回答“可以说，但不明确告诉对方是另一方说的”。当问及为什么要对调解中的信息保密时，访谈对象的考虑则各不相同，如“这是一个道德问题”、“是做人的基本底线”、“是我的职业道德要求的”、“是我们职业操守要求的”、“是对他人隐私的尊重”、“讲出来当事人就不相信我了”、“不利于调解的进行，可能还会适得其反”、“以后的事情就很难处理了”、“透漏出去可能引发更多的矛盾”、“不利于纠纷的处理”等。可见，在人民调解实践中，虽然调解信息在人民调解程序中的保密也得到了一定程度的重视，但这种重视是基于解决矛盾纠纷的最基本考虑，人民调解员并没有从根本上认识到对人民调解中知悉的信息保密是人民调解的基本原则，是人民调解发展的基石，甚至有些人民调解员对调解信息在人民调解程序中的保密认识还存在一定的偏差。

调解信息在后续法律程序中的保密，对于人民调解中双方当事人消除后顾之忧，自由、轻松、坦诚地表达自己的意思，探寻双方的利益共同点，促使调解成功具有重要的意义。但从调研情况来看，人民调解实践中调解信息在后续法律程序中的保密问题还不容乐观。如针对人民调解的相关案卷信息其他人是否可以查阅的问题，有人民调解员认为，在人民调解中，“律师查阅人民调解的相关案卷，只要是正当的，有律师函等正常的手续，还是可以查阅的，我不可以拒绝他的”；但也有人民调解员认为，人民调解中形成的案卷资料，“律师要调阅是不行的，（因为）律师是带着目的来的，他是为了他的当事人谋福利的，除非法院的法官要求我们，或者法院的法官到我这里来调案卷，我才同意，才会提供”。对于人民调解没有成功的案件，调解信息可不可以在后续法律程序中作为证据使用的问题，有人民调解员认为，“法院可以来我们这里了解情况，我们甚至可以将我们的调查情况反馈给法院。通常，法院还是比较相信我们（提供的信息）”；当问及会不会在后续法律程序中去作证的问题，有人民调解员认为，“如果案子到了法院，我知道的情况可以在法庭上讲的，因为法院和我们一样有保密的义务”；“如果在维护法律的尊严下，在维护法律公平公正的前提下，我是一个司法工作者，那我肯定会去作证，最少我可以证明你是什么情况下，什么时候给我说的这些话”；“法律是严肃的，是公平的。法院认为我有去作证的必要，我会去作证，（这是）为了维护我们国家的法律（尊严）”；还有人民调解员认为，“关于出庭作证我们不会，因为我们不是案件的当事人和见证人，只能是就这个案件的调解过程做一些说明，把调解记录让法院看一下”。可见，人民调解实践中，大部分人民调解员还没有意识到调解信息在后续法律程序中保密的重要性，这和人们更崇尚法治，认为诉讼是解决矛盾纠纷的最正当方式的社会主流观念不无关系。

在矛盾凸显的现代社会转型时期，发源于中华传统文化，扎根于现代司法体系中的人民调解，已成为秩序稳定、社会和谐不可或缺的降压阀、消火栓。作为人民调解基本原则和重要优势之一的保密原则，在法治发达国家普遍被视为调解程序的根基。虽然人民调解在我国具有悠久的历史，但从我国的现状来看，人民调解保密原则受传统观念和现代思想的影响，立法上还缺乏精细化规定，实践中没有得到很好的贯彻。在我国，如何在法治化的语境下探讨人民调解的有关问题还属于理论研究者面临的新课题，对于人民调解保密原则，从应然的角度看，应在处理好我国传统人民调解经验与现代人民调解实践、人民调解的发展与现代法治观念、人民调解的规范化与灵活性、人民调解员的综合素质与人民调解可持续发展等关系的基础上，立足我国人民调解立法及实践现状，合理借鉴西方国家的调解经验，构建具有我国特色的人民调解保密原则。

注释：

①《人民调解法》第3条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；（二）不违背法律、法规和国家政策；（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”

②《人民调解法》第20条第1款规定：“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。”

③《人民调解法》第23条规定：“当事人在人民调解活动中享有下列权利：（一）选择或者接受人民调解员；（二）接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；（三）要求调解公开进行或者不公开进行；（四）自主表达意愿、自愿达成调解协议。”

④《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”

⑤《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第19条规定：“调解过程不公开，但双方当事人要求或者同意公开调解的除外。从事调解的机关、组织、调解员，以及负责调解事务管理的法院工作人员，不得披露调解过程的有关情况，不得在就相关案件进行的诉讼中作证，当事人不得在审判程序中将调解过程中制作的笔录、当事人为达成调解协议而作出的让步或者承诺、调解员或者当事人发表的任何意见或者建议等作为证据提出，但下列情形除外：（一）双方当事人均同意的；（二）法律有明确规定的；（三）为保护国家利益、社会公共利益、案外人合法权益，人民法院认为确有必要的。”

⑥对调解能手的访谈记录，本部分引用无特别注明，均来自对调解能手的访谈记录。

参考文献：

［1］张立平.为什么调解优先——以纠纷解决的思维模式为视角［J］.法商研究，2014（4）.

［2］李林启.人民调解保密原则概念解析［J］.知识经济，2014 （21）.

［3］江伟，杨荣新.人民调解学概论［M］.法律出版社，1990：26.

［4］公丕祥.法治现代化的理论逻辑［M］.中国政法大学出版社，1999：2.

［5］张瑶.法治精神：全面推进依法治国之魂［J］.扬州大学学报（人文社会科学版），2015（2）.

［6］范愉.ADR原理与实务［M］.厦门大学出版社，2002：321-323.

［7］周建华.司法调解的保密原则［J］.时代法学，2008（5）.

［8］王斗斗，于呐洋，张亮.最高法院新规力图实现诉讼与非诉讼纠纷处理机制完美对接［M］.法制日报，2009-8-5.

［9］张宝成.调解保密原则的应然现状与实然改造——兼论我国法院调解制度的再完善［J］.湘江青年法学，2015（1）.

［10］范愉.<中华人民共和国人民调解法>评析［J］.法学家，2011（2）.