建立健全基本制度 推进学校改革发展

□朱培元

建立健全基本制度 推进学校改革发展

□朱培元

所谓学校 “基本制度”，是指学校为了充分发挥各种教育资源的作用，保证国家教育法律法规、方针政策的贯彻落实，各项工作的有效运行和办学任务的圆满完成，建立的有关学校的领导、管理体制，带有全局性的一些规章制度，也是建设中国特色现代学校的重要内容。

一、为什么要提出建立健全学校基本制度

一是贯彻落实党中央全面深化改革一系列重要决策的要求。十八大以来，党中央先后提出了 “四个全面”战略布局、五大发展理念以及创新驱动等一系列重要决策，有力地推动了我国经济、社会的发展。如何结合中小学教育实际，把党中央一系列重要决策贯彻落实好，自觉深度融入改革、开放、创新、发展和现代化建设大潮，为实现 “两个百年”目标和中华民族伟大复兴 “中国梦”，打好厚实的人才基础，这是当前中小学教育面临的重要课题。要以长期战略眼光，通过建立健全基本制度，保证学校工作有章可循、持续发展，逐步办成中国特色现代学校。

二是巩固发展教改成果，学校持续提高的必然。在改革开放总方针指引下，我国广大中小学校在改革学校管理、建立基本制度方面，曾进行了许多探索和试验，积累了一定的经验。但是由于情况不断发展和人们思想认识的局限，有些改革成果未能很好坚持，并逐渐被淡化、淡忘。现在强调提出这个问题，就是要按照全面深化改革和科学发展、持续发展的要求，对那些曾经试行过的学校基本制度进行梳理，通过继续施行，不断丰富、完善和规范。

三是反思这些年教育领域发生的不少违法违纪事件，做出的必要抉择。习近平总书记说，要把权力关在笼子里，用制度制约它。最近谈到要针对新情况新问题严肃党内政治生活时，他又强调，要“坚持和落实行之有效的制度”，“以改革创新精神补齐制度短板”。纵观近几年反腐斗争中，中小学校暴露出来的不少问题，有的人走上违法犯罪道路，其原因固然是他们私欲膨胀，经不住金钱诱惑，同时也反映了学校制度存在一些盲点，或者有章不循，执行不严。要补齐制度 “短板”，使之硬起来、严起来，用制度规范领导、管理行为，推进学校的改革发展。

二、中小学校要建立健全哪些基本制度

（一）要建立学校党的领导制度

建立学校党的领导制度是加强和改进党对基层学校领导的根本保证，是中国特色现代学校制度的本质体现。

第一，要适当调整组织建制。这些年，一些中学和规模较大的小学，书记、校长由一人兼任。从前阶段反腐斗争中揭露出来的有些领导严重违法违纪事实看，党政领导最好分别由两人担任，这样可以防止权力过于集中，有利于发挥党的监督和党政领导之间的相互制约作用，有益于加强学校思想政治工作，改变 “重智轻德”的现象，同时也是对学校领导的爱护。

第二，正确处理好党的领导与校长负责的关系。要准确把握学校党组织职责定位，总揽学校改革、发展、稳定全局。讨论学校大事要勇于进言、善于进言，关键时刻要多谋善断，提出真知灼见，但不要事无巨细，独揽一切。书记要支持校长大胆工作，当好班长，“唱好将相和”，要把主要精力用在切实加强政治、思想领导，把握好办学方向上：

一要坚持依法治校、依法办学。要全面贯彻落实党和国家有关教育的法律、法规、方针、政策，坚持中国特色社会主义办学方向，办人民满意的现代学校。

二要不断强化学校思想政治工作。要用中国特色社会主义理论占领学校教育阵地，加强社会主义核心价值观教育，着力抓好师生的政治思想道德建设。当前特别要高度重视和深入研究互联网环境下青少年思想道德教育面临的新情况、新问题，发挥关工委老同志、老教师独特优势和团队的组织作用，教育引导广大青少年听党的话、跟党走，做中国特色社会主义事业坚强建设者和可靠接班人；加强市场经济条件下和全面深化改革中，教职工思想政治工作以及教育思想的领导，确立先进教育理念，主动适应形势要求。

三要用好干部、管好干部。要坚持原则、讲规矩，在提拔、教育、考察、监督干部上，认真把好关，坚决抵御在基建、招人、评职、晋级、招生、编班以及购置设备、推荐毕业生升学等工作中的各种利欲引诱、权钱交易，教育干部奉公守法、风清气正。

四要加强对学校团队、工会和民主党派的领导，创造和谐的教育生态环境，发挥他们在办学和青少年教育中的作用。

第三，关键是把学校党组织建设好。要认真贯彻落实 “党要治党、从严治党”要求，加强学校党的自身建设，首先是党 （支）委会的建设。认真执行 “党委会工作方法”，健全党的组织生活，坚持党的民主集中制，建设优良党风。学校党的领导干部要带头自觉接受组织监督，置身于广大党员、师生监督之中，把党纪国法的威慑力、各项制度的制约力、组织和群众的监督力以及干部的自律有机结合起来。在反腐倡廉、弘扬正气、煞住歪风上，旗帜鲜明、敢于叫板，发挥好学校党组织战斗堡垒和每个共产党员的先锋模范作用。

（二）要建立校长负责制

《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“学校逐步实行校长负责制”，将其确定为学校的领导体制。《中国教育改革和发展纲要》又进一步明确规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”什么叫“校长负责制”？一种看法认为是以校长全面负责为核心，同党支部保证监督、教职工民主管理有机结合的 “学校领导关系的结构体系”。另一种则认为，“校长是学校行政最高负责人，学校的法人代表，处于学校工作的中心地位，对外代表学校，对内全面领导和负责教育、教学、科研和行政管理工作。”还有人认为，就是 “校长全面负责”，学校一切行政权力归校长，一切事情校长说了算。这些看法似乎都还未抓住校长负责制的实质和根本。所谓“校长负责”有两层涵义：一是学校的教育、教学、科研和行政管理工作由校长负责，由他依法行使职权。二是校长要对上级领导部门负责，对人民、对全校师生负责。权力是上级领导部门代表人民给的，只有为人民掌好权、用好权的责任，没有霸权、弄权、以权谋私的权利。实行 “校长负责制”，授权是前提；为人民掌好权、用好权，是授权的目的和掌权、用权的归宿。不应把当校长看做个人升迁的跳板，为自己谋利铺路。所以实行“校长负责制”，固然要有权力意识，领导放权要开明，更要自觉增强责任意识，不忘为民掌好权、用好权的初心。这种责与权的统一是“校长负责制”的核心要义，是要始终坚持、极其重要的权力观。

那么如何用好权？一要坚持民主决策、科学决策、依法决策，切忌 “校长负责制”变成了 “家长制”、“校长专权制”。不能一日权在手，就独断专行，而是要以现代管理科学理论为指导，结合学校实际，实行民主决策、科学决策、依法决策。领导层根据授权和分工，分管者提出处置意见，进行个人决策；广泛听取群众意见，集中群众智慧，公众参与决策；集中学校领导、包括校长的集体智慧、会议讨论决策。这样把校长智慧融合在以上三种机制之中，既善于吸取集体智慧，又起到引领作用，体现敢于负责、善于负责的管理智慧和才能。

二要坚持身先士卒、率先垂范，切忌 “校长负责”成了只说不做的 “空话”。校长不仅要善于集思广益出智慧，还要身先士卒做表率，以廉政勤政的作风影响干部师生，以改革创新的精神激励干部师生，以全心全意依靠教工的真诚态度凝聚干部师生。要坐正位置，不能简单认为 “校长负责制”就是我决策、你执行，我说你做。那种除了开会才见到身影，其余时间都忙于校外交际的校长，是难以实施好 “校长负责制”的。

三要坚持严于律己，自觉接受监督，切忌校长成为置于纪律制度之外的 “超人”。校长要以光明磊落、无私坦诚的态度，把自己摆在党和干部师生的监督之中，不断加强自我监督。不能时时摆出一副管人的面孔，结果不仅影响干群关系，而且长期缺少监督，容易走上违纪违法的道路。近些年来揭发出来的 “能人腐败”、“名人落马”，给人的警训是极其深刻的。

总之，“校长负责制”是一项内涵丰富的学校基本制度，一种学校行政领导体制。校长既要授权，更要明责，还要研究如何善于决策、贵于实践、重于监督，明于奖惩，切实用好权，而不是 “学校一切行政权力归校长，一切事情校长说了算”就可以一言蔽之的。

（三）要建立教职工代表大会制度

教职工代表大会制度简称教代会制，上个世纪八十年代，在党的改革开放总方针指导下，一些地方中小学校学习工厂企业实行职代会制，借鉴职工参加管理的经验，试行教代会制。后来随着企业改制，老板当家，职代会偃旗息鼓，学校教代会也慢慢淡化、甚至近于销声匿迹了。2011年底，教育部发布了 《学校教职工代表大会规定》（以下简称 《规定》），但是未能引起足够重视，在当前中小学校管理中依然是值得注意的软肋和短板。

《中华人民共和国教育法》明确规定，“学校及其他教育机构应按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表会等组织形式，保证教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》也提出，教师 “通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”由此可见，教代会是以相关法律为依据，实行民主管理、民主决策、民主监督的基本形式，是教职工行使民主管理权力的机构。建立健全这种制度，是落实依靠广大教职工办学的指导方针，完善学校管理体制改革的需要，是现代学校制度的组成部分，是社会主义民主制度建设的一项内容，是社会主义核心价值观的重要体现。所以教育部 《规定》明确指出，有80名以上教职工的学校，都应建立教代会制度；不足80人的学校，要建立教职工大会制度。

建立健全教代会制度，给学校管理注入生机活力，能发挥如下三个作用：

一是聚心作用。教代会作为民主管理的一种形式，其最本质的特征和意义，就在于教职工地位发生变化，由被管理对象成为管理主体。按照教育部 《规定》，教代会代表由教职工选举产生，3或5年一届。代表大会每学年至少一次，代表在会前要广泛征求教职工意见，会上代表他们行使职权。闭幕期间，有急需解决的重要问题，由执委会联系专业委员会 （工作小组）和学校有关机构协商解决，等等，充分体现了教职工参与管理的精神，体现了对教职工是学校主人的认同和尊重。在办好学校、教书育人、立德树人的共同目标下，教职工个体意识通过这种形式，凝聚、升华为集体意志，增强了对学校的认同感和集体荣誉感。执行教代会决议，不再是领导决定、我“被执行”，而是贯彻包括自己在内的学校集体意志，成为一种同心同德、自愿自觉的行为。

二是发力作用。教育部 《规定》明确，教代会具有的职权包括听取和讨论学校章程草案的制定和修改情况的报告，学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重要问题解决方案的报告，学校年度工作、财务工作、工会工作以及其他专项工作报告；通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；对学校工作提出意见和建议，等等。还可以根据学校实际情况，提出面临的重要问题，作为教代会议程，提请代表们讨论。这样，教代会虽然不是学校最高权力机构，但是可以通过这种形式，开展领导与代表们的广泛沟通和深入交流，听取采纳广大教职工的意见，充分发挥他们的智慧和力量，把学校办好。这样大家心往一处想，劲往一处使，做出的决策容易得到大多数教职工的支持，彰显大家的创造力。

三是监督作用。教育部 《规定》指出，教代会有 “按规定和安排评议学校领导干部”，“监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议”的职权。教职工是学校的主体，常常与各部门打交道，最了解学校情况，他们是学校工作的参加者，也是最直接、最有发言权的监督者。

能不能建立健全和实施好教代会制度，关键在于领导。领导要自觉增强民主意识，相信教职工的觉悟与智慧，尊重他们的权利，维护他们的权益，听取他们的意见，接受他们的监督，善于把他们的才能和力量组织到学校管理中来，成为办学的财富。不能像个别校长那样，工作取得一些成绩，都以为是个人的功劳，平时对教职工态度粗暴，对群众监督置若罔闻，以致目无党纪国法，结果走上犯罪道路。

（四）要建立家长委员会制

学生家长及其家庭教育，与学校教育关系十分密切。中小学校要在群众推荐产生基础上，成立由若干名素质好、有水平、有热情、有代表性的家长组成的家长委员会，通过这种形式，吸收家长参与学校管理。这是大教育观和现代学校制度的标志之一，是现代教育与传统教育的重要区别。“家长参与学校管理”体现在如下方面：

一要沟通。如通过这种渠道，及时了解家长对学校工作的意见和诉求。学校也可以将工作打算及时传达给广大家长，组织家长来校参加一些教育活动，对学生的教育做到同向、同心、同步、同力，增加教育正能量。

二要献策。学校工作离不开广大学生家长与社会各界的理解和支持。可以通过这种渠道，聚集家长智慧，拓展办学视野，加强学校同各有关方面的沟通，吸取有益意见，获得广泛支持。学校要增强定力，把握方向，切忌移花接木。如把一些违规做法改头换面，让家长委员会出面去办，扭曲了家长委员会制度。

三要配合。要很好地发挥家长委员会在指导家庭教育中的配合协助作用。从体制和分工来说，家庭教育的管理职能主要在社区、妇联，但是教育部门有指导责任，学校要有现代教育的大教育观念。正如教育部关工委傅国亮副主任说的：“你的学校没有把家庭教育放在重要位置上，那么充其量就是一所优秀的传统学校，而不是一所优秀的现代化的学校。”他还强调：“中小学幼儿园 （指导）家庭教育的主渠道就是办家长学校。教育系统开展家庭教育指导、开展家庭教育工作的重点就是办好家长学校，这是中小学幼儿园的责任。办好家长学校就是我们教育厅局的责任，是中小学的责任……我们要明确重点办好家长学校，这是我们义不容辞的责任！”

总之，以上四项基本制度，是作为现代学校制度不可缺少、互相联系的整体。党组织保证监督，校长全面负责，教职工民主管理，家长参与配合，四者相互依存，相互制约，相互促进，形成合力，推进学校管理的改革和发展。

三、建立健全学校基本制度要处理好哪些主要问题

如何通过建立健全基本制度，推进学校改革发展，通过实践，不断丰富和完善基本制度，把办学行为逐步纳入建设现代学校的轨道，这是一篇大文章，要在上级教育行政部门的领导与支持下进行。学校领导要做好沟通工作，把建立健全基本制度列为学校科研主干课题，深入研究，重点攻关，不断增强自觉性，减少盲目性。

教育行政部门要充分认识建立健全学校基本制度，对培育良好办学精神，实现学校持续发展，建设中国特色现代学校的深远意义，要不断加强对这项工作的领导，有步骤地指导学校进行改革试验。要加强规划，从本地区实际出发，制订建立健全和实施以上基本制度的《工作条例》或 《实施规范》，使基层学校有章可循。要把指导学校建立健全基本制度列入重要议事日程，纳入年度工作目标，做到有领导分管、有部门负责联系。要加强学校书记、校长等的培训，引导他们在思想认识、思维方式以及工作作风、工作方法等方面，适应建设现代学校制度的要求。

（作者：江苏省南通市教育局关工委副主任）

[责任编辑：刘斌]

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