关于进一步推进特约四员民主监督的初步思考

2016-04-11中共上海市委统战部课题组

上海市社会主义学院学报 2016年3期

关键词：民主监督

中共上海市委统战部课题组

（中共上海市委统战部，上海200031）

关于进一步推进特约四员民主监督的初步思考

中共上海市委统战部课题组

（中共上海市委统战部，上海200031）

摘要：特约四员民主监督经过二十多年的发展取得了重要的成绩，但是也逐渐揭示出该项工作存在的局限性，主要表现为个人行为、内部监督、帮助聘请单位开展监督业务工作和监督聘请单位业务工作开展情况四个方面。这使得特约四员民主监督尚不能充分体现其政党监督的性质和应有作用。有必要从明确其监督性质、主体责任、工作关系、监督方式等方面加以推进。

关键词：特约四员；民主监督；政党监督

特约监察员、特约检察员、特约审计员和特约教育督导员民主监督是民主党派民主监督的主要形式之一，进一步推进特约四员民主监督对于民主党派更好发挥参政党作用和我国政党制度优势具有重要意义。本文结合上海的特约四员情况，对进一步推进特约四员民主监督提出初步思考。

一、基本情况

目前上海市级特约四员共有79人，其中，除市监察局特约监察员20人中2人为中国共产党外，市检察院特约检察员22人，市审计局特约审计员15人，市教委特约教育督导员22人，全部为党外人士。77名党外特约四员中，民革9人、民盟12人、民建10人、民进9人、农工党9人、致公党6人、九三学社9人、台盟4人、工商联4人、无党派人士5人。四个单位工作主要有以下七个特点：

（一）领导高度重视

四个单位均将特约四员工作列入党组工作议程，认真研究部署相关工作。主要负责人身体力行，定期召开会议介绍情况、召开座谈会听取意见、领队调研等。四个单位均明确了分管领导，班子成员加强与特约四员的联系。

（二）明确责任处室

四个单位均明确相关处室和人员具体负责，落实全年工作安排，组织具体活动，保持与特约四员的日常联系。相关业务部门积极配合。

（三）加强制度建设

市监察局制定了《上海市监察委员会特邀监督员工作办法》、市检察院制定了《特约检察员工作制度》，进一步推进了特约四员工作的制度化、规范化。市审计局根据审计署、中央统战部《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》，市教委根据《上海市教育督导条例》等，均形成了较完整的特约四员工作制度。

（四）向特约四员提供知情服务

根据自身实际情况，积极向特约四员提供知情服务。主要方式是召开会议介绍情况、组织考察了解情况、提供相关书面材料、相关会议邀请特约四员参加等。市监察局每年年底由主要领导向特邀监察员通报本年度行政监察工作情况和下一年度工作打算，每年邀请特邀监察员参加全市纪检监察工作会议，定期提供有关简报和资料。市检察院每年年底召开特约检察员座谈会，通报本年度检察工作情况和新一年工作计划，每年邀请特约检察员参加全市检工会议和检察长会议，定期编发《上海检察动态（特约检察员专刊）》，通报工作部署和进展情况。市审计局每年邀请特约审计员参加全市审计工作会议，定期向特约审计员通报本市年度预算执行和其他财政收支审计工作情况，按时寄送有关信息简报、审计报告。市教委每年年初召开通气会介绍新年工作思路，年中召开总结会征求意见，邀请特约教育督导员参加全市教育工作会议，按时寄送有关参考材料。

（五）安排特约四员参加监督业务工作

四个单位均认真安排特约四员参加监察、检察、审计和教育督导工作。市监察局安排参加党风廉政建设责任制专项检查、有关重点项目专项督查、政风行风评议和政务公开评查、参与信访接待化解矛盾，广泛参加对各单位的执法监督。市检察院每年安排参加一项监督重点工作。2012年参加法律监督专项检查，2013年参加执法为民主题实践活动，2014年参加反贪污贿赂专项工作。平时组织参加听庭评议、反渎案件讲评会、信访接待等，内容涵盖自侦、刑检、监所检察、民行检察、控告申诉等检察工作各方面。市审计局安排参加各类审计业务，深入参与到审计实施、审计廉政检查、审计结果公开等各环节。市教委安排参加重大督政、督学、视察活动，安排对教育的重点、难点和热点问题进行随访督导。

除此之外，各单位也越来越注重听取特约四员对本单位工作的监督。一般通过召开座谈会形式，听取特约四员对本单位工作开展情况及本单位自身建设的意见和建议。

（六）研究采纳特约四员提出的意见建议

在参加监督业务中，特约四员提出了大量的意见建议，各单位积极研究采纳，并及时反馈结果，如，特邀监察员提出的关于加强对本市公立高等学校的非学历教育管理的建议，报送市纪委、市监察局、市教委采纳后，推动了实际工作。市检察院采纳吸收了多项特约检察员关于密切联系群众、加大打击危害群众切实利益的犯罪行为的力度、加强检察官队伍自身建设方面的意见建议。市审计局采纳吸收了多项特约审计员关于生活垃圾处理、出租车行业经营管理情况等多个重点审计项目的意见建议。市教委采纳吸收了多项特约教育督导员关于社会力量办学、办好社区学校、提高学生身体素质等方面的意见建议。

除了研究采纳特约四员的监督意见外，各单位还注重发挥特约四员自身专长的智力优势，在一些重要课题研究上听取他们的深度分析。如，市监察局在 “行政权力的监督与制约”“加强党风廉政建设”“构筑源头治腐的法制系统工程”等课题，市检察院在 “检察改革和创新”“推进社区检察工作”“加强未成年人社会观护”等课题，市审计局在制定《上海市审计条例》“审计项目全过程管理”、“阳光财政实施”等课题，市教委在制定《上海市教育督导条例》“本市义务教育均衡发展”“推进区县教育现代化”等课题上，充分听取特约四员的真知灼见，产生了明显的成效。

（七）建立了特约四员牵头协调机制

以 “联席会议制度”进一步健全了由市委统战部牵头协调的工作机制，有关聘请单位、推荐单位、部分委办的统战部门参加，每年召开一次会议，交流情况，推动工作。在 “联席会议制度”下设 “工作会议制度”，由 “联席会议制度”参加单位的具体职能处室负责人参加，每年召开一至两次，落实具体工作安排。市监察局、市检察院、市审计局和市教委是 “联席会议制度”和 “工作会议制度”的重要组成单位，各单位都认真参与，积极发挥作用。另外，各民主党派市委、特约四员所在单位对特约四员工作也给予了大力支持。

根据以上基本情况来看，在市委领导下，各方面共同努力，上海积极贯彻中央关于特约四员工作的各项要求。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号）《中共中央关于进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔2005〕5号）《关于加强特约人员工作的意见》（统发〔2006〕11号）《关于进一步加强和完善特约（特邀）人员工作的意见》（沪委统发〔2009〕40号）文件的主要措施基本得到落实，特约四员提出的意见建议对相关工作起到了积极的促进作用，上海特约四员工作取得了重要的成绩。

二、主要问题及原因

从查找问题的方面看，集中体现在一个问题上，即在肯定特约四员工作取得重要成绩的同时，普遍认为特约四员民主监督作用并未达到应有的程度，相对于民主党派的政党协商、参政议政来说，民主监督是一个短板。从具体工作层面来说，存在四个问题：

（一）知情不够深

虽说各单位在向特约四员提供知情方面尽可能采取了多种措施，但对于特约四员来说，知情还是不够，主要是难以深入。大部分知情方式如特约四员参加一些全市性的工作会议、年度工作情况通报会等，一般只能了解一些面上的情况；一些知情方式，如阅读聘请单位寄送的报刊杂志等，对特约四员开展工作帮助并不是太大。主要是由于缺乏相应的政策依据，聘请单位难以提供、特约四员难以索取更为具体的信息。知情不够从最初的环节决定了特约四员提出的意见建议的整体水平难以达到令人满意的程度。

（二）作用发挥不够实

现在特约四员作用主要分为两个方面，一个是帮助聘请单位在监察、检察、审计和教育督导业务工作上发挥作用；另一个是对聘请单位监督业务工作开展情况及单位自身建设提出意见和建议。由于特约四员并非合资格的监察、检察、审计和教育督导官员，既没这个法定的身份（没有法定官员的监督权，也没有相应的强制调查权），也一般不必须达到这样的能力（纪检监察干部办案类的需司法职业资格专业技术职称，财会审计类的需注册会计师或注册审计师专业技术职称，检察官需司法考试资格证，审计员至少需内审师资格证，教育督导员需教育督导员资格证，这些都说明其专业性是很强的），因而从帮助开展业务工作来发挥民主监督的作用角度而言，必然存在着难以逾越的障碍。对聘请单位监督业务工作开展情况及单位自身建设提出意见和建议，目前还处于比较初步的阶段。

（三）实际效果不够好

主要体现在四个方面：第一，真正监督性的意见建议比较少。根据一项统计，在150条建议中，表扬和建议性质的建议占70%多，反映问题的意见为25%左右。第二，即便是反映问题的意见，相当部分的意见也比较一般化，如，对有关文书中错别字的纠正。第三，聘请单位对意见建议的采纳并不明确，一些情况下只能作一般性的表述，如，“有关问题已经注意到，将采取措施逐步解决”。第四，作为监督，查找不足和工作批评是首要的。实际工作中，这种应有的监督张力，多数被沟通、咨询等性质的意见建议所替代。

（四）制度规范不够完备

虽然各单位基本都建立了特约四员的制度，但从制度建设的基本要求来看，这些制度实际上并未将中央和市委相关文件的要求具体化，还达不到制度规范的要求。这些制度大体上相当于工作制度或者工作安排。

可以看出，在特约四员民主监督的知情渠道、作用发挥、实际效果和制度规范等各个环节都存在相当大的不足。而这些不足却是建立在相关文件的主要措施基本得到落实的基础上的。为何会产生如此鲜明的矛盾？课题组认为，这个集中的矛盾揭示了五个深层次的问题，只有解决这五个问题，才能将特约四员民主监督向前推进，这五个问题是：

（一）特约四员民主监督应当是组织行为，而不是个人行为

这个问题的核心涉及的是特约四员与民主党派的关系。目前，特约四员由市监察局、市检察院、市审计局和市教委聘请，由市委统战部商请民主党派市委推荐。特约四员具体工作由四个聘请单位安排，特约四员有关意见建议直接向四个聘请单位提出。部分民主党派市委近年来逐渐加强了与本党派特约四员的联系，主要是召开特约人员座谈会沟通情况。所以，除推荐外，特约四员民主监督工作与民主党派基本是无关的，也就是说，一个党派的特约四员并不是代表本党派到所聘请单位开展民主监督。正是由于特约四员是以个人身份而不是以民主党派组织的身份到所聘请单位开展民主监督，使得他们处于一个尴尬的地位，既不能以合资格的政府或者司法官员身份开展监督业务，也不能以民主党派的名义发表意见建议，从而导致他们的民主监督难以落实。应当将个人行为上升到组织行为。因为特约四员民主监督一个最基本的属性，即它属于民主党派民主监督的范畴，体现民主党派的组织性是特约四员民主监督能够属于民主党派民主监督的基本要求。否则，它就不能称为是民主党派的民主监督，而只能算是从民主党派成员中选出一些成员来进行群众监督。只不过它的知情渠道比一般的群众监督更便利。

（二）特约四员民主监督应当是外部监督，而不是内部监督

这个问题的核心涉及的是特约四员与聘请单位的关系。目前，特约人员的聘请、工作内容、工作方式、目标设定等全部由聘请单位来安排，这表明，就工作这个角度来说，特约四员民主监督与聘请单位工作是一体的，是聘请单位工作的组成部分。正是因为这种内部性安排，使得特约四员既不可能主动开展工作，也不可能有效开展有别于监督业务的民主监督，从而无法达到民主监督的特定效果。应当改内部性安排为外部性安排。一方面是因为特约四员民主监督属于民主党派民主监督，本身就有外部监督的要求；另一方面，如果特约四员民主监督与聘请单位工作是一体的，是聘请单位工作的组成部分，就说明聘请单位的其他工作人员完全可以替代特约四员的工作，这就从根本上消解了设置特约四员的必要性。

（三）特约四员民主监督不应当是帮助聘请单位开展监督业务工作

这涉及到特约四员民主监督内容的定位。上文已经说明，特约四员因不具备法定资格，无法正式开展聘请单位相关监督业务工作。更进一步可以肯定，特约人员民主监督也不是帮助聘请单位开展监察、检察、审计和教育督导业务工作。因为聘请单位之所以聘请特约四员并不是因为本单位相应工作人员人数不够、力量不足，即便如此，也不应当由聘请特约四员来解决。目前，各聘请单位积极安排特约四员参加各类监督业务工作，这个做法是完全正确的，也是有关文件的明确要求，但要明确对这个做法意义的定位。特约四员参加相关监督检查等业务工作，意义不在于帮助聘请单位开展业务工作，而在于支持特约四员深入实际了解情况，是知情环节，是特约四员民主监督作用发挥的必要前提条件。

（四）特约四员民主监督不应当是聘请单位业务工作开展情况及单位自身建设

这涉及到特约四员民主监督对象的定位。迄今为止，关于特约四员职责最详细的规定是在中央统战部、最高人民检察院、教育部、监察局、国土资源部、审计署、国家税务总局联合下发的《关于加强特约人员工作的意见》（统发〔2006〕11号）文件中。《意见》列举了包括特约四员在内的特约人员职责的五条具体内容，无一条内容表明特约四员民主监督是聘请单位监督业务工作开展情况及单位自身建设，更不能进一步简单认为特约四员民主监督的对象是市监察局、市检察院、市审计局和市教委。

关于特约四员民主监督的内容、对象，必须结合民主党派的民主监督和我国政党制度的整体安排才能得到正确理解。按照中发〔1989〕14号、中发〔2005〕5号、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（中发〔2015〕14号）文件的规定，民主党派民主监督的对象是明确的，即中国共产党；民主监督的内容主要是国家宪法和法律法规的实施情况、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、党委依法执政及党员领导干部履行职责和为政清廉等方面的情况；同时明确了民主监督的方式，即提出意见、批评、建议。民主党派民主监督的上述原则规定要得以实现必须通过具体的形式，《条例》列举了十种主要形式，特约四员民主监督是主要形式之一。十种主要形式中的任何一种都是为了实现民主党派民主监督的总目标，也必须符合民主党派民主监督的总要求。特约四员是通过在四个特定的聘请部门承当特定的职责、享有特定的权利、履行特定的义务来实现民主党派的民主监督。也就是说，特约四员民主监督的对象和内容与民主党派民主监督的对象和内容是一致的。迄今关于特约人员最详细规定的统发〔2006〕11号文件中并无特约人员民主监督的对象、内容的规定，而只有特约人员职责、权利、义务的规定，就是一个有力的佐证。

（五）特约四员民主监督不应当是 “监督的监督”，而应当是政党监督

无论是监察、检察、审计还是教育督导，性质上要么是行政监督，要么是司法监督，都属于监督的范畴。如果说特约四员民主监督是这些部门及其工作开展情况，那么特约四员民主监督就是 “监督的监督”。从一般意义上来说，可不可对 “监督”进行 “监督”？当然可以，这是公民的一项基本权利，从宪法权利上来说，公民可以对任何国家机关进行监督。但是公民的不同组成部分如何实现这项权利是有所区别的，有不同的特定方式方法，不能混淆于其他方式方法。特约四员民主监督的对象是中国共产党或者在地方来说是能代表中国共产党的机构，而不是特定的政府部门和司法机关，特定政府部门和司法机关及其党组织都不代表中国共产党。能代表中国共产党的机构，在上海市级层面就是中共上海市委，在区县层面就是中共区（县）委。另一方面，特约四员民主监督的主体不应当是具体的特约四员，而应当是民主党派或者是能代表民主党派的机构，在上海市级层面就是民主党派上海市委，在区县层面就是民主党派区（县）委。说到底，特约四员民主监督作为民主党派民主监督，它要实现的是民主党派与中国共产党之间的监督，性质是政党监督，实现的就是政党之间的关系。正确的理解应当是，特约四员根据在四个单位了解的情况，就国家宪法和法律法规的实施情况、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、党员领导干部履行职责和为政清廉等方面的情况的不足和缺点提出意见、批评、建议，并通过民主党派恰当的渠道向中国共产党中央或地方党委提出。同时，防止对司法权等独立运行的干预。

通过以上分析可以看出，由于实际中特约四员民主监督工作中个人行为、内部监督、帮助聘请单位开展业务工作等情况的存在，使得特约四员民主监督从整体上被限制在一个较为矛盾和困难的境地，往往开展的是群众监督、行政监督、法律监督或者业务监督，但由于法定条件和业务能力的限制，这些监督实际上也难以取得效果。本应该有的政党监督的要求，却没有得到很好的体现。这就是虽然有关特约四员民主监督文件的主要措施基本得到落实，但特约四员民主监督的实际与作为民主党派民主监督的要求产生较大差距的根本原因。

三、关于进一步推进特约四员民主监督的思考

根据以上分析，可以得出结论，目前特约四员民主监督的困境主要在于没有充分体现政党监督的要求，从而使得特约四员民主监督被局限于一个有限的平台，与其他类型的监督不能有效区分开来，难以充分发挥自身的独特作用。应当从以下方面加以梳理和推进。

（一）明确监督性质

对其特性从不同角度有不同的把握，如，从监督的形式上来说，它属于民主监督，从监督的内容上说，它属于政治监督；从政治层面上看，它属于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的范畴，从法制层面上看，它属于权力运行制约和监督体系的范畴等。但其根本性质是政党监督，处理的是政党之间的关系，主要是实现民主党派对中国共产党的监督。只有从这个根本性质出发，才能与其他类型监督区别开来，明确其基本要求，准确发挥其作用。

（二）明确主体责任

特约四员民主监督是中共党委邀请民主党派在监察、检察、审计和教育督导这四个特定领域开展的监督。因此，被监督主体是中共党委，监督主体是民主党派。主要形式是邀请民主党派成员担任这四个部门的特约四员，但这四个部门不是被监督的主体，特约四员不是监督的主体。被监督主体中共党委和监督主体民主党派双方要进行规范有序的合作，明确各自的责任和义务，确定对特约四员的管理制度，规范对意见建议的研究处理。

（三）明确工作关系

第一，民主党派为特约四员的派出单位，监察、检察、审计和教育部门为特约四员的接受单位。

第二，接受单位及其工作情况不是特约四员的监督对象。派出特约四员到接受单位，是民主党派深入了解情况的重要方式之一。

第三，特约四员向民主党派负责。有义务向民主党派汇报工作情况及提交民主监督性质的意见建议。

（四）明确监督方式

特约四员民主监督性质的意见建议提交民主党派，民主党派加以整理吸收，通过政党监督会渠道向中国共产党提出。要明确政党监督会的时间、地点、频次、方式、议程等。

（五）进一步加强对特约四员知情的支持

可以确定一个基本原则，即除保密、身份限制等影响接受单位履行职责原因外，特约四员可以参加接受单位的其他会议、活动，查阅材料。知情环节非常重要而且是第一个环节，如果知情不充分，其他的无从谈起，所以确定这样一个基本原则很有必要。

（六）进一步加强对特约四员能力的培训

目前培训比较少，一般是聘请单位举办。统战部门、民主党派、党校、社会主义学院等应加强对特约四员能力培训和教学的安排。

（责任编辑：刘颖）

执笔人：汪明洲