提升街镇网格化综合管理法治水平的几点思考

王晓芸（上海市徐汇区行政学院　上海　200030）



提升街镇网格化综合管理法治水平的几点思考

王晓芸
（上海市徐汇区行政学院上海200030）

【内容摘要】街镇网格化综合管理中心是城市基层网格化管理的枢纽，承上启下，其运作情况直接关系到城市网格化管理的效能。当前一些城市开展街镇网格中心实体化运作，并取得了系列成就，但在实践中也面临管理主体法治素养有待提高、相关法律政策有待完善、行政执法资源需整合、顽症处置的有效性需提升、执法的权威性有待强化、管理大数据需有效利用等问题，本文在重点分析此类法治化问题的基础上提出了相关建议。

【关键词】街镇网格化法治

*本文为2015年上海市委党校系统一般课题项目“街镇城市网格化综合管理中心运作的问题研究”（编号：SHDX2015- 66B）。

一、街镇网格化综合管理的效用

为加强城市综合管理，整合公共服务管理资源，提高城市管理水平，2015年一些城市相关区县及街镇积极落实《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》，构建“4+X”（“4”即“12345”市民服务热线、网格化管理、联勤联动、应急处置，“X”即社区综合服务）区级和街镇层面的网格化综合管理信息新平台，实现了及时发现社区需求、专业派单、倒逼改进管理服务流程，并逐步向社会治理、民生服务领域拓展，为创新社会治理体系发挥作用。

1.强化责任意识

街镇网格化平台建设强化了网格管理团队和街镇职能部门的管理服务责任意识。各街镇统筹区域特点、人口数量、管理幅度、内容、资源等因素，科学设置管理网格，梳理任务清单，整合网格管理执法力量，把“人、地、物、事”放入格中，把处置痕迹晒在网上，把老百姓的事做在实处。城市问题由“被动发现”向“主动发现、主动管理”转变，每一个管理网格不仅成为发现问题、处置问题的管理单元，而且成为尽其所能提供公共服务的基本单元。

2.畅通互动渠道

街镇网格管理平台以信息化为支撑，将街面网格管理的触角延伸到居民区（园区、轨交）工作站，形成了城市管理、社区综合服务等多领域的事项任务清单，基本实现全覆盖的网格管理体系。网格管理平台及时反馈居民所看、所需、所建议的内容，反馈网格管理者能解决的、已经解决的以及未解决的服务管理内容、原因等，实行管理者与居民之间的有效互动，使一些小问题、易处理问题在最短的时间内实现街道、居民区内的“自循环”，而一时难以解决的老大难问题，由于得到及时回应、沟通，也使群众的怨气消解不少，融洽了社区关系。

3.规范业务流程

街镇网格化管理平台有效整合数据采集、受理监督、指挥处置、综合评价、综合展示、应用维护、基础数据管理、数据交换等子系统，构建了涵盖街镇层面综合管理各领域、各层级的综合性信息数据平台。横向整合“12345”市民服务热线、联动联勤系统、视频监控系统、以及地理、人口、设施设备、建筑、其他公共服务等信息库资源；纵向整合网格化综合管理信息系统街镇平台和居民区工作站终端，强化了区、街镇网格中心以及政府相关服务管理系统的互联互通。其中网格化管理的地理信息系统快速准确定位、任务清单的分类、处置流程受理以及对相关职能部门的限时处置和限时反馈等信息化技术进一步规范了网格化管理的业务流程，使处置问题由随意性向规范化、专业化转变，确保了居民诉求的问题做到“易事快处置，难事有回应”。

4.提高条块协同

街镇建立由街镇网格化管理中心牵头，与城市综合管理密切相关的职能部门派出机构、执法单位联动的执法工作机制，将原先分散的“条块”资源有机整合起来，解决了基层执法缝隙过大、人员配备不足等痼疾，在街镇整合执法力量，提高协同能力。

5.转变政府职能

政府通过网格化管理加大以问题为导向的城市管理自我监督力度，以发现和解决问题为核心的依法履职力度，提升社会治理和服务的能力，加快向服务型政府转变。基层干部和工作人员则通过经常性的巡查走访、与群众面对面的交流沟通，消除隔阂，拉近距离，而问题的及时解决也提升了政府的公信力。

二、街镇网格化综合管理的法治问题

法治建设是网格化管理的有效性保障。街镇网格化综合管理尽管取得了一些成就，但也存在诸如管理主体法治素养有待提高、相关法律政策有待完善、行政执法资源需整合、顽症处置的有效性需提升、执法的权威性有待强化管理大数据需有效利用等法治化问题。我们必须针对实际问题“补短板”，树立法治思维，运用法治方式，着重于街镇网格化管理工作的内容深化和方式完善，提升网格管理的法治化水平。

（一）管理主体的法治素养有待提高

街镇网格综合管理平台作为社区管理服务事项的协调平台，承担了网格事项的发现、协调、任务派遣、工作反馈等职能，其管理内容涉及面广，管理难度大，十分需要一批思想、业务素质高，专业能力强的工作队伍来支撑。管理主体的发现问题、处置问题的程序、过程是否合法，以及处理问题的细致、耐心程度等，直接关系到管理的法治水平。但街镇网格员主要由各类协管等组成，年龄偏大（以40、50人员为主，现在近50、60），由于原本分属不同队伍，同工不同酬，队伍流动性大，稳定率低。管理人员数量有限，思想素质、工作态度、专业能力参差不齐，尤其是法治素养与岗位职责要求、与城市管理的专业需求有差距。

（二）相关法律政策有待完善

相关法律法规和政策制度与网格化管理的需要不能及时配套，带来管理困境。一些属于“商定、指定”的案件，往往因网格管理授权不充分、职责范围和处置流程不够细化、执法时间长等，带来执法难、协调难等管理困境，甚至存在推诿和不作为现象。如对于“群租”的执法，租户不开门，可否强行执法？居民区私自安装地锁抢占车位、“僵尸车”（遗弃机动车）等问题，因现行法律法规未作出明确处理意见和处置程序，实际处置难度较大。

（三）行政执法资源需整合

街镇网格化综合管理的目的重在通过事权、资源下移，有效整合行政执法资源，“马上”为居民解决实际问题。但实际情况是，街镇牵头联勤联动的次数明显增加，执法事项下移、管理矛盾下移、执法责任下移，有时涉及多部门的事项，需联合执法，而职能整合的有效性往往不够。究其原因是联合执法的责任主体和职责均不明确，多部门深层次的资源整合以及整体效能难以实现实质性突破。由街道牵头搭平台的协调工作方式，则变成街道组织力量执法，法律法规授权的执法部门却变成了配合部门和考核部门，对本无执法权限的街道执法成效进行考核，结果往往导致一些问题因踢皮球得不到及时处置。因此需要对涉及城市管理的综合执法体制加以改革，明确各执法机构职能，有效整合行政执法资源，构建执法部门的条线考核与属地管理考核的双向考核机制。

（四）顽症处置的有效性需提升

诸如“跨门营业”、“群租”、“菜场尾巴”等城市管理顽症，从网格化管理执行情况来看，虽能在短时间内取得一定成效，市容市貌有一定改观，但由于无证无牌经营者多、流动设摊的动态性强，执法的处罚力度小，违法成本低，达不到威慑效果，以至存在回潮率高、反复投诉等问题。

（五）管理的权威性有待强化

一是街镇网格中心协调的权威性不够。如对于辖区内的“七所八所”，街镇虽具有指导、协调和监督权，但指挥协调这些部门有难度。对一些涉及职能交叉、边界模糊、规定不明的城市管理顽症、对一些缺乏责任主体的联合执法，职能机构依然存在“出工不出力”的现象。

二是网格化管理考核的权威性不够。对街道来说，如何加强对相关职能部门存在的执法不规范、执法不力等问题进行监督问责，如何对职能部门人员的考核进一步细化内容、量化标准，通过网格管理的数据有效行使街镇的建议权，这些问题还有待探索。

（六）管理大数据需有效利用

网格化平台在发挥城市管理作用的同时，也生成了一些大数据，如居民的诉求、城市管理顽症的类型、发生区域、问题特点以及各职能部门处置问题的效率等等，这需要政府运用互联网思维对大数据分类、归纳分析，并加以有效利用，提高城市管理效率。

三、提升街镇网格化综合管理法治水平的几点建议

（一）提高管理主体和对象的法治素养

一是提高管理主体的法治素养。在政府财力许可的情况下，逐步解决整合后各支网格员队伍和执法人员收入分配水平整体偏低的问题，使收入能够体现他们“5+2”、“白加黑”户外执勤的特点，这也是提高他们工作责任心和实效性的重要保障。建立长效的队伍培训进修机制，制定年度培训实施方案，定期分类分批开展培训，通过上岗培训、在岗轮训、专项学习、提任培训等制度，加强工作人员政治思想、工作作风、业务知识、法律法规知识、执法能力和职业道德等方面的培训，不断深化对网格化管理机制在创新社会治理中的意义、作用、功能的理解，强化依法办事的理念。此外，加强城管等执法力量常态化交流管理，确保街镇城管执法中队依法执法、公正执法、廉洁执法、文明执法。

二是提高管理对象的法治素养。街镇网格化综合管理的法治化水平还在很大程度上取决于诸如社区居民、企业法人、摊主等管理对象的法治素养。街镇可以尝试组织居民小区在业主公约中加入禁止群租、私装地锁、违章搭建等条文，在行业守则中加入门责自负、文明经商等条文，通过自治公约的宣传，营造执法、信法、守法、用法的社会氛围，强化规则意识、倡导契约精神，引导居民、各社会组织、各单位自觉抵制违法行为，组织志愿者劝说，引导业主自律并依法依规自我管理。

（二）理清责任和权力清单

细化落实网格化管理责任，梳理各职能部门的责任清单和涉及执法内容的权力清单，包含职权编码、职权名称、执法依据、处罚依据，将之公布于政务平台，增加城市综合管理的透明度。

如一些区县在《XX区城市管理综合执法体制改革工作方案》中，提出要根据《XX市城市管理行政执法条例》、《XX市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》等，梳理提出本区城市管理综合执法清单，明确综合执法的依据、事项、内容等。并提出了要明确城管执法局和街镇在行政执法、相关行政复议和诉讼具体事务办理方面的职责界限。

如联合公安机关保障执法效果。如XX市XX区在区级层面，由公安分局一名副局长兼任区城管执法局副局长；治安支队、交警支队分别派遣一名工作联络员常驻区城管执法局，负责及时调配警力参与日常执法和联合整治行动。

（三）梳理法规政策

网格化综合管理中往往遇到一些管理顽症，现行法律法规尚未作出明确处理意见和处置程序，实际处置难度较大。针对此类情况应做好相关法律法规的梳理工作，找到相关依据，规范处置流程。如“违章搭建”一直是管理顽症，2014年上海市通过对现有法律法规的重新解释和应用，依据《城乡规划法》认定为违法建设行为，拆违实施部门在责令当事人停止建设、限期自行拆除无效后，可以依法采取强制拆除，破解了2012年《行政强制法》实施以来给拆除违法搭建造成的困难。

针对群租、无证经营、跨门营业、违章搭建、居民区私装地锁、“僵尸车”等管理顽症，制定规范标准的处置流程，明确管理职责，提高快速发现、处置和基层执法的能力，提升顽症治理的效能。如探索制定《关于处置“僵尸车”的操作规范》，从“提出要求”、“查找车主”、“不同车辆的处置”等三个方面对“僵尸车”的处置加以规范，并针对“有主车辆的处置”、“疑似遗弃机动车的认领公告发布、拖移、争议处置、收归国有”等具体环节，根据相关法律依据明确其处置流程。制定《私自安装地锁的处置工作规范》，在梳理《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《违法建筑查处拆除一般程序操作手册》等规范性引用文件或相关法律法规基础上，进一步规范“案件发现”、“小区自治”、“强制拆除”、“案件办结”等处置环节。诸如此类的流程再造、规范处置环节等系列举措，有助于规范街镇层面的网格化管理行为，提高执法效能。

（四）实现多元主体协同共治

拓宽社会化参与渠道，在建立职业认定、岗位设置、政府购买服务、工作评估等制度基础上，根据“一岗多责、一专多能”原则，整合网格员、基层党员、社区志愿者等，建设网格员工作梯队，实现网格化管理主体由单一向多元转变。依托居民区（园区、轨交等）工作站，构建公安片警、居委会、物业企业、业委会、援助律师、志愿者等参与的“小联勤”机制，引导区域单位、社会组织、群众团体、社区居民以网格为阵地落实门责制度、居规民约、志愿服务制度等，开展自我监督、建言献策、文明创建等社区共治活动，实现源头治理。如有的小区对于居民区内存在的“私装地锁”、“群租”等现象，依靠“小联勤”队伍发现后上报网格化平台，物业、居委会等进行前期劝说，劝说无效的，由社区民警进行法制教育，要求居民进行自行拆除。居民自治或多元主体协同共治使一些问题通过先期处置得到解决，避免一些矛盾的升级、衍生。

（五）建立健全评价指标体系

一是建立健全效率、效果、效益等评价指标体系。用效率指标衡量网格员和各职能部门的工作量，根据问题发现率、流程准确率、问题处置率、疑难问题协调率、突发事件反应率、纪律作风良好率等“X”业务办理效率考核标准，激发管理主体主动发现、处置问题的责任意识。用效果指标衡量网格化管理产生的结果，包括监管（市场秩序和市容秩序）、公共服务、公众满意率（“12345”的万人报案率、结案率、综合管理满意度以及公众参与便利度）等。用效益指标衡量网格化管理产生的社会、经济、环境等效益。在此基础上建立区级督察组，实行半月或一月一次不定点地对网格化管理效能进行督察。

二是健全考核机制。由相关区县绩效办牵头，监察办、区委督察室、公务员管理局联合制定具体的量化考核标准，扩大街镇对职能部门派出机构负责人的话语权，增加街镇对“七所八所”年度考核分值的权重，结合任务清单派发、处置情况、综合管理满意度，用客观数据考察派出机构负责人的工作态度、工作效能、整改情况等。对已下沉到街镇，但人事权仍在区职能部门的执法人员，建立有利于个人发展和绩效优化的奖惩机制，将考核的内容集中在群众关注的城市管理顽症上，突出日常考核、办案的数量和质量；建立每年10%执法力量间的交流机制，激励个人发展、团队协同。

（六）运用“互联网+”大数据

网格化与网络化是相伴相生的，只有借助信息平台实现网格化平台与区、街镇各专业管理部门、政务外网及部门局域网之间的链接，对各类信息进行整合、共享、沟通，才能有效运用网格化管理大数据。

一是利用区、街镇网格中心的信息平台收集、分析、整合功能，建立关于顽症管理的案例库。记录突发的、新的涉及居民切身利益的带有社会普遍性的城市管理顽症或问题，及时组织专业法律工作者、行业主管部门和基层一线工作者召开研讨会，在法律法规尚来不及完善的情况下，通过文件或案例的形式，借助流程再造，梳理顽症管理的工作步骤和程序，规范管理行为，提高城市服务管理效能。如对于“僵尸车”、“私装地锁”、“乱设摊”等城市管理顽症，组织一线工作人员、专家学者、律师等进行研讨，并针对具体难题设计相应的操作规范。二是建立城市服务数据库。利用街镇网格中心信息平台的信息收集功能，及时分析、整合辖区内居民的服务需求信息，建立公共服务供给的决策数据库，真正将“寓管理于服务”落到实处。

中图分类号：D669.3

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0041- 04

*作者简介：王晓芸，上海市徐汇区行政学院副教授，研究方向为政治学。