治理视域下的地方政府职能转移研究——以深圳龙岗区为例

杨丽（中共深圳市委党校龙岗分校　广东　深圳　518172）



治理视域下的地方政府职能转移研究
——以深圳龙岗区为例

杨丽
（中共深圳市委党校龙岗分校广东深圳518172）

【内容摘要】推进政府职能转移是深化行政体制改革的重要方向。学界要对现代化国家治理体系中的政府职能有科学定位，从“管制型政府”走向“服务型政府”、从“承接”走向“合作”，将是现代政府自身建设以及创新社会治理模式的必由之路。本研究针对当前学界对一级政府阶段性职能转移研究不足的现状，以深圳市龙岗区2014年第一批转移的政府职能为研究对象，讨论地方政府在职能转移过程中遭遇的现实困境和结构性问题，并在分析深层次原因的基础上提出相应对策建议。

【关键词】治理地方政府职能转移深圳龙岗

*本文为中共深圳市委党校创新思想库课题（SXK1513）；中共深圳市委党校龙岗分校校级课题。

一、现代化国家治理体系中的政府职能定位

（一）从“管制”走向“服务”

20世纪80年代以来，随着世界政治、经济与社会的发展，建立在官僚制基础之上的传统管制型政府遇到了来自理论和实践中的种种危机与挑战，国际行政学界开始思考如何重塑政府的角色地位。在这场被称为“新公共管理”的运动中，西方国家提出了创建“服务型政府”的目标，以期通过“政府再造”改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的信心。学者张康之在对历史上行政模式的划分中指出，传统行政重统治与管治，而服务行政重服务。即服务行政是“把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”因此，服务型政府是一种旨在摈弃官僚制模式基础上提出来的新型政府治理模式,是政府治理史上的根本性变革，它实现了政府从管制人到服务人的转变。

各国政府行政改革的经验表明，以公共服务为核心职能的政府是一种以社会和公众的需求为导向，以服务的绩效质量为标准，以实现政府与公众的良性互动和共同治理为目标的政府[1]。但要认识到，虽然西方学者最早提出“服务行政”，关于“服务行政”的理论研究并未取得实质性进展，同时西方国家提出服务型政府治理模式，实质是在成熟的市场经济体系和发达的各类非政府组织的背景下，要求减少政府干预，放松政府规制,引入市场机制，发挥市场力量和社会力量的治理作用。对我国而言，构建服务行政模式一方面要吸纳西方国家积极的治理经验，另一方面应以“公共性”的本质属性为价值导向，对我国政府职能及其与社会的关系进行重新定位，要结合当前政府与市场、政府与社会之间关系的发育程度，循序渐进地调整实施。现代化国家治理体系建构，要求政府改变以往管制型政府对于新型社会治理力量的态度，不应凌驾于其他社会治理主体之上，而是真正将其放在平等的位置上，把政府自身定位成一个服务者的角色，转向提供治理的平台建设和制度环境等方面，努力建构起多元社会治理主体合作共治的格局。

因此，新时期我们要领会贯彻党的十八届五中全会提出的改革要求，“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务、提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。”在建设服务型政府的主题下，以转变政府职能和推行依法行政为重点，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务。要实现从全能型政府到有限政府的转变，管好政府的“手”，只是限定在公共服务领域发挥作用，而不能直接干预市场领域和公民领域，政府只有在其应属的范围内才能发挥其应有的功能。如果政府出现角色“越位”、“缺位”和“错位”，势必扰乱社会秩序，影响整个经济社会的发展与进步。

（二）从“承接”走向“合作”

当公共行政进入服务行政时代、非政府组织蓬勃发展、市场经济体制不断完善之后，政府在公共服务领域便开始寻求与社会的合作。政府与社会、政府与市场主体的关系由以往只有命令与服从、管理与被管理的关系，变为合作与互动的关系、伙伴关系。

事实上，随着社会经济的发展，公共事务的复杂性程度不断提高，由政府统管公共事务的传统治理模式越来越难以有效运转，引入市场机制，通过公私合作机制提供公共服务已成为世界各国行政改革中一股不可逆转的潮流。特别是在新公共管理运动的影响下，政府管理更加强调效益和专业性，由此形成的公共服务市场化、供给方式多样性都直接推动了各级政府在公共服务领域寻求与市场主体、非政府组织的合作。

当前，在我国行政体制改革和地方治理创新中，这种利用市场机制和非政府力量，拓展公共治理空间的合作治理机制，在实践中保持着蓬勃发展之势。很多城市在市政服务、环卫保洁、污水处理、公共设施建设等领域，引入了BOT、PPP模式。在加强社会治理创新、形成“小政府、大社会”的治理格局背景下，转变政府职能就是实行政府从社会中的部分撤退，将“不该管、管不了也管不好”的微观领域管理职能转移出去，由市场主体和社会组织承担其转移出去的部分公共服务职能。这种合作治理模式能够在政府、市场、社会三者关系的天平发生变化时，解决“政府失灵”、“市场失灵”、“志愿失灵”问题，从本质上讲，是政府用市场方式，依托专业力量，解决“解决不了”的社会问题。

因此，要从理论和实践层面，积极探索公共事务合作治理的工具选择和合作策略，深入研究政府、市场和非营利组织这三类主体各自的资源和运作优势，有效选择具体治理工具的适用领域。不同的治理工具有不同的动力机制，要根据公共产品供给的不同类型，提供符合其实施机制、标准和运作程序的制度安排，明晰政府履行的公共服务责任。

二、政府职能转移的基层实践

（一）推进职能转移的现状

政府职能转移是加快政府职能转变，实现“简政放权、优化服务、提高政府效能”的重要措施。各级地方政府积极落实中央提出的深化行政管理体制改革精神，把转变政府职能与优化政府和社会之间的资源配置结合起来，研究探讨社会组织承接政府职能转移的有效机制，浙江、广东等地积极走在前列，在建立新型的政府和社会合作互动关系方面，提供了有益经验。学界对政府职能转移也展开探讨，既有研究大多从职能转移的理论框架和合作路径[2]、社会组织承接政府职能的本质和特征[3]，以及从某一类组织承接政府职能的个案着手，包括科技类专业团体、行业协会等[4]，集中讨论具体社会组织承接政府职能的经验模式及改进建议。这些研究或注重于理论范式的探讨，或从承接主体的角度出发，鲜有对地方政府在某一时期内转移职能做整体研究，因此缺少对政府转移职能的宏观把握与微观考察，也就难以发现当前转变政府职能，优化政府与市场、政府与社会、政府层级间关系这一过程中的现实障碍。

深圳一直走在中国改革开放的前沿，将转变政府职能作为改革攻坚的突破口，以商事登记制度改革为代表，在提高政府行政效能、改革创新公共服务提供机制方面取得了初步成效。龙岗区作为深圳面积最大的行政区，近年来在服务型政府和公共管理社会化建设中稳步推进。2014年，龙岗在全国率先编制第一份完整意义的权责清单，覆盖至区属各部门、街道和各驻区单位，包括医院、学校等公共服务机构，党委部门、人大、政协以及社区也涵盖其中，并先后出台了政府向社会转移职能目录以及具备承接政府职能和购买服务资质的社会组织目录。可以说，这“三份清单”的出台奠定了龙岗政府职能转移的现实基础，加速了政府职能转变的步伐。为此，本文以龙岗区2014年第一批转移的22项职能为研究对象，在深入访谈的基础上，探讨基层政府推进职能转移过程中的问题，并在分析深层次原因基础上，提出相应的政策建议。

（二）基层政府转移职能的结构类型

如图1所示，龙岗区2014年第一批转移的22项职能主要分三类：行业管理与服务类职能、社会事务管理与服务类职能以及专业技术管理与服务类职能。行业管理与服务类职能是指属于行业自我管理、自我监督方面的职能，职能内容主要包括行规行约制定、行内企业资质认定及等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、行业领域学术和科技成果评审等。社会服务类职能是指社会的公共服务，主要包括法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务等。专业技术管理与服务类职能是指专业技术职称和执业资格的评定。在转移程度上，可将龙岗转移的职能分为完全转移和部分转移。完全转移是指转移审批事项的全过程，部分转移指将审批事项的部分环节转移给社会组织。承接政府转移职能的社会主体主要是社会团体（行业协会、商会等）、民办非企业单位、基金会等社会组织及市场中介组织，即从龙岗区公布的两批具备承接政府职能转移和购买服务资质的101家社会组织中选取。

（三）政府权责梳理与职能重构

依据中央精神，政府机构职能转变包括四项重点，即职能转移、职能下放、职能整合、职能加强，其中职能转移是第一项重点。因此，政府职能转移是在梳理政府权责事项的基础上，首先，判断既有政府职能的必要性，对于已经不适合社会经济发展阶段的职能，应予以取消。其次，合理勘定政府和社会各自作用的职权边界，明确向社会转移职能的标准，对于某些需要通过政府内部转移完成的职能，不应纳入政府职能向社会转移的范畴。最后，将不宜由政府实施的、更加适合放在社会上实施的公共职能向社会导出，交由社会主体承担。这种政府与社会主体合作的治理模式，将改变以往认为政府是公共物品和服务的天然和唯一提供者理念，提供了多元化的公共物品和服务供给途径，也将促使政府与市场、社会互相嵌入，在平等自愿基础上建立合作关系，是在西方新公共管理浪潮之后，探索政府如何提供公共服务的新变革。这种将公共服务职能转移给社会主体承担的做法，从政府自身改进和优化的角度，一方面这种合作可以实现政府对自身权责的再认识，使其从全能政府逐渐向有限政府转型和过渡；另一方面可以降低行政成本，提高政府效能，为公众提供多元优质的公共服务。就社会组织而言，积极与政府合作，承接其转移的部分职能能够减少行业内的各种协调成本，发挥其效率高、社会信誉好等优势，有效承担起因政府失灵而产生的“公益真空”，同时对政府行政构成有效监督与制约。

表1龙岗区转移职能类型分析

因此，在政府转移职能问题上，政府主要是调整与社会的关系，一方面把那些本来不应由政府管理、政府管理不了也管理不好的职能分离出去，将其转移给相关的社会组织承担，政府由直接管理转化为宏观调控。另一方面，在本属于政府职权范围之内，政府主动寻求与社会协作，实现部分政府职能的转移。2014年龙岗区第一批转出的三类政府职能在这两方面都有体现，且大部分职能做到了完全转移给社会组织承担。

三、职能转移过程中遭遇的结构性问题

龙岗区政府职能转移工作已实现一年破冰、二年推进的改革目标，尽管在节约政府行政成本，促进社会组织发展，提升公共服务效能等方面取得了一定成效，但在实际推进过程中仍存在若干亟需解决的问题。

（一）改革意识不强，职能转移阻力较大

龙岗全区53家单位共梳理出权责事项6413项，根据公布的《龙岗区政府向社会转移职能目录（第一批）》，仅7家单位报送22项转移职能事项，占已梳理权责事项总数的0.34%。在实际推进过程中，仅有13项政府职能成功转移给社会组织（如图1）。这反映出基层政府各职能部门主动参与此项改革的意愿不强，推进阻力较大。一些政府部门存在“不想转”、“不愿转”、“不会转”的思想，对社会组织不信任，个别职能部门不愿放权，更不愿意放弃附着在权力上的利益。有些部门“主动转”很大程度上是因为与社会组织在历史渊源、组织机构、人员流动方面有紧密关系，甚至本身就挂靠在政府职能部门。

（二）统筹联动机制不完善，改革预期尚未实现

推进政府职能转移的改革初衷是职能转出部门要适时调整工作重心，优化配置有限的人员编制和经费，达到提高政府行政效能、节约财政成本的目的。但据调研了解，在全区第一批已转出的13家单位中，仅有少数几家行政单位真正触及职能转出后如何处理机构取消、减少编制等实现其职能与机构编制相匹配的深层次问题。由于各种原因，区编办、区财政局等单位并未对职能转出单位的机构编制及经费事项做出相应调整，财政供养人员并未减少，财政成本也未节约。

（三）社会组织发育不良，竞争机制难以形成

据统计，目前深圳市一级有资质承接公共服务职能的社会组织有246家，区一级有资质承接公共服务职能的社会组织只有58家，且取得资质的社会组织大多以公益慈善类、教育类、文化体育类为主，专业类、行业类社会组织偏少，导致某些特定的行业领域没有可以承接的社会组织。同时，第三方部门在负责具体实施招投标过程中发现，具备承接政府职能资质的社会组织往往存在“一家独大”现象，使得职能部门选择非常有限，招投标平台形同虚设，职能转移方式大多为行政委托，优胜劣汰的公平竞争机制难以形成。

（四）政策供给不足，监管评估机制不健全

当前有关政府职能转移的规范性文件较少，分别对省、市直各单位的职能转移进行了总体部署，但对转移前、转移中、转移后的一些问题没有详细设计。各职能部门也没有就推进此项工作在各自职能范围内进一步细化，而基层政府职能部门的实践经验又十分匮乏。因此，现有的法规制度供给不足，还远远不能达到指导、规范政府职能转移的要求。同时，对社会组织完成公共服务的质量、效果以及资金使用等情况缺乏有效的绩效评估，责任追究和监管机制尚未建立，各部门之间尚未形成监管合力。

四、推动地方政府职能转移的对策思考

基层政府在转移职能过程中，要紧紧围绕建设“小政府、大社会、活市场”的总体目标，以职能转变作为政府改革的核心，加快培育和发展社会组织，稳妥有序地推进政府职能向社会组织转移。推进中要坚持政府主导、有章可循、先易后难、循序渐进，实现在落实层面的措施张力、政策空间，与部署层面的纲领性文件、改革方案要求无折扣对应，保证政府职能转移的含金量。

（一）转变治理理念，实质性推进政府职能转移

基层政府各职能部门要不断深化“简政、放权”的改革思路，改变过去一元化的管理模式。政府转移职能不应仅成为精简职能的“小政府”，还要成为“积极的小政府”；不仅要将越位代管的职能归还给社会，还应主动寻求社会协作，实现共治。社会组织作为社会治理的主体之一，需要有相应的法律地位，需要政府给社会组织让渡空间，在社会组织能够发挥更好职能的领域要积极谋划，采取相应措施加快政府职能转移的步伐。

（二）调整优化职能，实现政府职能转移的改革初衷

政府职能转移工作是一项系统工程，涉及到人、财、物的相应调整，需要多部门的协调配合，因此要建立“责权利相统一，事权财权相配套”的体制，加强机构编制管理，确保财政供养人员只减不增。这要求创新机构编制管理，提高行政效能，减少机构人员编制需求，核减职能减少、工作任务不饱和单位的人员编制。建立健全机构编制与组织、人社和财政等部门之间信息共享机制，实现对全区各级行政事业编制、实有人员变化情况的动态监测和管理。在加大政府职能转移力度的同时，相应减少或收回相应的事业编制。积极改进政府公共服务方式，鼓励社会力量参与公共服务提供，构建政府与社会组织合作的新型伙伴关系。

（三）培育规范社会组织，提高社会组织承接能力

当前社会组织承接政府职能转移的能力比较弱，其首要原因在于社会组织缺乏独立性，适应社会政治经济发展需要开展工作的活力不足，因此要推进社会组织与政府部门彻底脱钩，实行政府行政职能和社会组织自我管理分离。完善社会组织法人治理结构，建立其内部运行机制，健全社会组织从业人员的行为准则和职业道德规范。按照“专业高质”原则，不断提高社会组织专业化、标准化、规范化服务水平，向社会提供高质量、多元化的社会服务产品。政府还应倡导社会组织间的横向联合，推动区内同类型、同性质、同行业、同领域的社会组织建立沟通协作平台，发挥枢纽型社会组织服务引导、资源配置的核心作用，倡导社会组织与企业合作，提升撬动市场资源的能力。

（四）完善法律供给，实现职能转移的有效监管和评估

从明确政府与社会的界限、明晰政府与社会组织之间的职责范围、理顺政府与社会之间的关系三个维度，进一步清理、修订和完善法律法规中涉及政府与社会组织承担职能的有关规定。将属于社会组织承担的职责和社会组织自律能够解决的事项，通过法律法规的形式予以明确。对于可能涉及职能的有关规定，建议先进行合法性审查，并对于已经实施的政策和规章中涉及职能的有关规定进行清理、修改，为政府向社会组织转移水平评价职责提供合法性支持。设立相应的社会公共服务监督管理机构，负责对包括政府职能转移在内的社会公共服务进行统一动态监管。对承接政府职能的社会组织做到转移前有资质审查，转移过程中有跟踪监管，在承接完成后有科学的项目效益评估。构建社会公共服务评价体系，并制定社会公共服务评价标准，公开评价程序，发布评价结果。

参考文献：

［1］吴江，提高政府行政能力，构建服务型政府，国家行政学院学报［J］.2005（1）：23- 27.

［2］杨欣，政府·社会·市场——论中国政府职能转移的框架［J］.经济体制改革.2008（1）：30- 34.

［3］徐顽强，张红方.社会中介组织承接政府职能转移的路径［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版)，2012（1）：71- 76.

［4］曹凤刚，哈尔滨市社会组织承接政府职能转移的对策研究［J］.决策咨询，2014（2）：78- 80.

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）06- 0036- 05

*作者简介：杨丽（1983—），女，中共深圳市委党校龙岗分校讲师，博士，研究方向为社会治理。