我国金融消费者权益保护的立法模式与路径分析

夏伟亮

（中国人民银行金融消费权益保护局，北京100800）

我国金融消费者权益保护的立法模式与路径分析

夏伟亮

（中国人民银行金融消费权益保护局，北京100800）

2008年国际金融危机后，加强金融消费者权益保护成为国际金融监管改革的重要内容。目前制约我国金融消费者权益保护工作的关键因素之一就是缺乏法律支持。2014年开始实施的新修订的《消费者权益保护法》中，增加了关于金融方面的规定，一定程度上有利于保护金融消费者的权利。但鉴于其整体的立法定位，难以全方面满足金融消费者权益保护的需求。为此，应加强对《消费者权益保护法》的法律解释，并最终对金融消费者权益保护进行专门的单独立法。

消费者；金融消费者；法律解释；立法

2008年国际金融危机后，世界各主要国家逐步认识到加强金融消费权益保护的必要性，特别是美英等发达国家通过立法活动以及改革现有的监管体制，在法律和制度上不断加强金融消费者权益保护。2012年以来，中国人民银行、银监会、证监会、保监会均成立了金融消费者权益保护部门，但从法律上来看，我国金融消费者权益保护工作的开展尚无明确的法律依据。

2013年，十二届全国人大常委会第五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国消费者权益保护法》，首次把金融消费纳入调整范围。修订后的《消费者权益保护法》能否适用于金融消费权益保护领域，能否直接约束金融机构，金融监管部门能否直接运用《消费者权益保护法》相关罚则追究金融机构在金融消费中的违法违规责任，在法理和操作上尚不明确，均有待进一步研究。

2015年11月，国务院办公厅发布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确提出，要完善金融消费者权益保护法律法规和规章制度。推动及时修订与金融消费者权益保护相关的行政法规，积极推进金融消费者权益保护的相关立法的基础性工作，研究探索金融消费者权益保护特别立法。

一、我国金融消费者权益保护法律制度的不足

目前已有的涉及金融消费者权益保护的法律法规以及部门规章，从立法理念、立法内容到法律适用甚至整个立法体系的设计，都存在许多不足，在某些方面存在较大的制度与机制上的缺失，均有待进一步修订、健全以及相关制度的设计和完善。

（一）立法理念不明确，金融消费者权益保护立法滞后

我国还没有形成针对金融消费者的合法权益从民法上作特殊保护的立法理念，未把消费者金融方面的权利通过民事权利形式予以固定，导致我国金融消费者权益保护立法不仅落后于世界上有关国家，也严重滞后于我国金融业的快速发展。

首先，目前我国的金融立法以金融监管立法为主，体现的是一种强制性的行政法规制理念。在具体法律制度中，金融消费者权益保护的相关法律规定都是体现在金融监管法律之中，每一具体的法律法规以及部门规章，主要是对金融机构行为的监管，基本内容主要是对市场主体的准入、业务开展范围与内容、交易规则、资金运用、退出市场等方面进行监管与规范，多强调稳定金融市场秩序，而对涉及金融交易过程中，提供服务或者销售方式等行为的约束较少，即使有也是附带性、象征性的提及，不属于行政法规制的重点内容。

其次，金融消费者是否属于《消费者权益保护法》中的“消费者”尚有争议。《消费者权益保护法》将消费者界定为“为生活需要购买、使用或者接受服务”，即限于“生活消费”方面。我国目前的法律法规中尚未有“金融消费者”的概念，在相关法律法规中也分别使用“存款人”、“被保险人”、“投资人”等称谓。金融消费是自金融危机以来才被逐渐广泛接受的概念，从国际立法与实践来看，其不仅具有生活消费属性，还具有投资属性；消费主体不仅包括自然人，还包括广大的机构。虽然将金融消费界定为一种“消费”目前已经成为一种共识，但毕竟还是与传统生活消费存在一定区别。金融消费是否属于生活消费范畴，从而将其纳入《消费者权益保护法》，适用该法进行保护，目前理论上和实践中还存在着很大争议。

综上，我国金融立法应该从立法理念到立法技术上进行调整，确立对金融消费者权益保护进行特别立法、统合立法保护的理念，而不应继续通过加强金融监管立法或者用一般消费者的保护理念，去解决金融消费者权益保护存在的问题与困难，根据金融消费者的特殊性与共性权利建立相应的制度与机制。

（二）缺乏专门立法，现有法律层次不一，适用性不强

我国尚未建立起完善的金融消费者保护体系，没有针对金融消费者进行专门保护的法律法规。修订后的《消费者权益保护法》虽提及了金融消费者的相关权益，但仍然缺乏对金融消费者相关权利具体、明确的规定，实践中基本上只适用于普通类型的消费者，难以适用于专业性比较强、法律关系更为复杂的金融消费者保护问题。《产品质量法》没有涉及金融产品与金融服务的质量问题；《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律对金融消费者的保护主要从金融监管、行业监管的角度与需求出发进行原则性规定，是行政法规制中提及的附带性条款，而非正面规定金融消费者权利及保护。同时，这些法律也只是原则性的规定或者表述，缺乏保护金融消费者的具体的适用性的规定，操作性不强，无法通过司法途径维护金融消费者合法权益。

目前人民银行以及其他金融监管机构制定的部门规章和规范性文件，对金融消费权益保护做出了相对具体的规定，在某种程度上可达到以维护金融消费者权益的目的，但是多为简单、粗略、原则性的对某一单方面事项进行规定，因自身权限不足以及实际应用性的限制，在对违反规定的金融机构进行处罚时却难以适用。另一方面，部门规章和规范性文件法律层级效力不高，在诉讼时大多不能直接作为依据；同时因为各个部门之间的权责不清，导致相关的部门规章和规范性文件不仅存在着制度空白，而且对同一事项的规定也缺乏一致与协调，难以切实、全面维护金融消费者的合法权益。

二、《消费者权益保护法》适用于金融消费者权益保护的局限性分析

修订后的《消费者权益保护法》对金融消费者能发挥一定的保护作用，但由于该法保护所有类型的消费者的立法目的，其规定具有普遍性，针对金融消费者等特殊的消费群体考虑仍不周全，难以全面满足金融消费者权益保护的需求。

（一）消费者的界定不能满足金融消费者的特殊需要

修订后的《消费者权益保护法》对消费者延续了旧法的界定，对于消费者是否包括金融消费者以及何种类型的金融消费者，并没有明确界定。与其他消费行为相比，金融消费行为有较强的特殊性。如个人金融业务除消费信贷和信用卡消费业务明确符合“为生活消费需要”的特征外，其他在金融消费中占比例较大的理财投资、买卖股票等业务，虽然是个人消费，但同时具有投资与消费的双重属性，不完全符合“生活消费”特点。对购买金融产品和服务的行为而言，生活消费能否包括投资行为，至今仍有争议。目前学界以及实务界普遍认可的观点是，金融消费者是指购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人，不能因金融产品的盈利性和个人对金融产品的投资动机而否认个人的金融消费者身份。但是，由于修订后的《消费者权益保护法》仍未改变金融消费者缺乏法定概念的现状，消费者购买投资性强的金融产品，是否在其保护范围内尚不明确。

（二）举证责任倒置原则适用范围有限

《消费者权益保护法》第二十三条新增的第三款确定了举证责任倒置的原则，将消费者“拿证据维权”变成了经营者“自证清白”，破解了消费者的举证难题。但是，该规定仅适用于机动车等耐用商品和装饰装修等服务，并不适用于金融产品和服务。如果金融消费者认为所购买的金融产品或服务，存在违反合同约定或法律法规及有关监管规定等瑕疵，仍需按照《民事诉讼法》规定的“谁主张，谁举证”的一般举证规则，承担举证责任。由于金融产品和服务对消费者而言专业性强、信息不对称性很大，金融消费者难以掌握关键性信息，往往处于举证的弱势地位，求偿权实现并不容易。

（三）投诉受理程序的规定与金融领域部门规章存在差异

目前，“一行三会”金融消费者权益保护部门出台了一系列管理办法。比较《消费者权益保护法》和金融监管部门的相关规定，二者在消费者投诉受理程序规定上存在差异。《消费者权益保护法》第三十九条对消费者“向有关行政部门投诉”，未规定任何前置程序；《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》则规定，金融消费者原则上先向金融机构投诉；银监会《银行业消费者权益保护工作指引》也规定，其依法受理的投诉，是银行业消费者认为未得到银行业金融机构妥善处理的投诉，实质上规定了以金融机构处理投诉为监管部门受理投诉的前置程序。

（四）法律惩罚性赔偿的认定有待明确

2013年10月修订的《消费者权益保护法》第五十五条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍，这一规定提高了对经营者欺诈行为的惩罚性赔偿数额。但是，由于金融产品和服务的特殊性，其购买价格、欺诈标准不像一般性商品那样明确，同时还存在预期收益与实际收益的一定范围与区间的浮动，执行惩罚性赔偿规定时，按什么标准认定金融产品和服务的价格或费用，加之市场因素与人为因素的影响，如何计算需要增加赔偿的金额，尚无明确的标准，使得该法律规定在金融领域缺乏可操作性。

三、《消费者权益保护法》对金融消费者权益保护的适用路径分析

金融产品和服务具有不同于实物商品和服务的特殊性，随着金融业综合经营的快速推进以及交叉性金融产品和业务的日益增多，仅靠《消费者权益保护法》难以全面有效的保护金融消费者。因此，完善金融消费者保护立法，一方面应当加强对《消费者权益保护法》的法律解释，明确其在金融领域的适用问题；另一方面需要运用《消费者权益保护法》的立法理念，针对金融消费者保护制定特别法。

（一）立法解释

按照我国《立法法》的规定，凡是涉及对基本法和其他法律的解释，立法工作机构需要代全国人民代表大会常务委员会起草解释草案。全国人大法工委作为全国人大法制工作的常务办事机构，可根据《消费者权益保护法》的立法宗旨和原则，对如消费者的内涵外延、金融消费者的界定、惩罚性赔偿规定的适用等作出立法解释，以明确《消费者权益保护法》在金融领域的适用问题。

（二）司法解释

最高人民法院可以根据金融消费权益保护领域的司法实践，出台《消费者权益保护法》有关金融消费者保护的相关司法解释，明确其在金融领域的具体适用问题。如针对金融消费者履行求偿权时负有何种举证责任、按什么标准认定金融产品和服务的价格或费用进行惩罚性赔偿以及金融经营者的欺诈行为的标准等，作出具体的解释，使金融消费者的合法权益能够通过司法途径得到合法保护。

（三）行政解释

在我国现有的分业监管模式下，“一行三会”金融消费权益保护部门可根据履职实际，依据相关法律法规，在各自职责范围内，对《消费者权益保护法》涉及的保护金融消费者的内容，如有关行政部门对金融机构消费者保护的监督管理、对违法金融机构的惩处等，以部门规章或规范性文件的形式，作出具有可操作性、可执行性的行政解释。

从整体上看，对《消费者权益保护法》进行法律解释，虽然能够明确一些该法在金融领域适用问题上的模糊内容，但由于法律解释是基于法律条文的原意，只能局限于现有的立法原则与法律条文之内，不可能违背与超越立法初衷和本意，也就难以从根本上满足金融消费者保护的特殊需求，因而有必要建立金融消费者保护的专门立法。

四、完善金融消费者权益保护立法的模式选择

目前，学界和实务界对于金融消费者权益保护立法的模式大致分为两种意见：一是通过修改《消费者权益保护法》来完成，即在该法中增设金融消费权益保护条款或者增设专章来完成；二是通过制定单行法律法规来完成。结合我国目前金融业发展的实际，本文认为制定单独、统一的金融消费者权益保护法是最佳模式选择。

（一）金融商品与金融服务的复杂性、创新性以及《消费者权益保护法》的局限性是金融消费者权益保护单独、统一立法的现实基础

我国现行的《消费者权益保护法》颁布于1993年，立法之初金融业并不发达，尚无金融消费者相关概念的提法，故未将金融消费者纳入该法的保护范围。2013年修订后的《消费者权益保护法》虽涉及到了金融消费，但并没有针对金融消费者的特殊情况进行相关制度上的规定，仍然是以适用于普通消费者为主。从法理上分析，尽管该法对消费者购买金融产品和服务可以起到保护作用，其相关的原则也可以应用到金融消费领域，但是，我国作为一个成文法国家，囿于成文法的习惯，在没有相关的司法解释和立法解释，对金融产品与服务的消费是否属于“消费”，金融消费者是否属于“消费者”作出明确规定时，监管机关与司法机关难以将《消费者权益保护法》适用于金融消费领域。

金融产品与服务相对于一般商品，具有更多的专业性、复杂性以及创新性，加之当前金融消费者自身金融素养与金融知识的不足，金融机构与消费者之间更容易形成严重的信息不对称，《消费者权益保护法》的一些基本规范难以完全适用于金融消费领域；同时，金融产品与服务交易中的一些特有的法律制度与规范，也难以在《消费者权益保护法》中予以规定与体现。因此，在专业性较强的金融消费领域，现行《消费者权益保护法》相关条款难以发挥作用。此外，在《消费者权益保护法》中增加条款或者设立专章的简单规定，难以概括金融消费者的权利以及金融机构的义务，难以适应与覆盖不断创新且不断交叉、融合，日趋复杂的金融产品与服务，并不能全面有效的维护金融消费者合法权益。因此，对金融消费者单独立法给予专门保护，既是金融消费者作为消费者应该享有的基本权利，更是适应我国金融业不断创新发展、综合经营的必然要求。

（二）金融机构具有相同或者相似的行为准则，是金融消费权益保护单独、统一立法的法律基础

目前，我国有关银行业、证券业、保险业等金融机构的立法，采用的是分别立法的模式，按照部门职责、监管内容分别规定各自的金融服务规范。这种模式虽然有利于提高监管效率，但是也容易造成制定法之间在内容上的隔离、冲突以及立法资源上的重复和浪费。事实上，无论金融产品与金融服务因行业不同而具有较大的差异，都不能否认金融机构存在相同或者相似的行为准则，如诚信义务、适当信息公开义务、禁止欺诈义务、合理销售义务以及保密义务等，是进行金融消费权益保护单独、统一立法的法律基础。

同时，由于金融活动的国际性，不仅各个行业之间具有相同或相似的行为准则，而且各个国家金融行业也具有相同或相似的行为准则。金融危机后，越来越多的国家与国际组织开始注重金融消费权益保护，各个国家均通过不同形式加强完善立法，相关国际组织也就各国立法中先进的经验与做法进行总结，在世界范围内进行推广与交流。2010年8月，世界银行在总结了发达国家和新兴经济体关于金融消费权益保护和改革经验的基础上完成了《金融消费者保护的良好经验》，就银行业、证券业、保险业、非银行信贷机构领域中的金融消费者保护的典型经验与做法进行了系统介绍。2011年G20峰会期间，发布了有关金融消费者保护的高级原则。2012年1月，美洲国家银行监管协会发布了关于金融监管和消费者保护最佳行为建议的草案。这些先进的做法与经验，为我国金融消费者权益保护立法提供了借鉴与参考。

五、金融消费者权益保护立法的路径分析

金融消费者权益保护单独、统一立法是一个长期的过程，立法路径应分阶段进行。首先，各个金融消费权益保护机构应先结合各自业务范围，制定部门规章，在各自领域内明确保护的对象、内容以及相关纠纷解决机制，为金融消费权益保护提供法律上的支持。其次，在总结一定立法经验的基础上，由国务院制定统一的金融消费者保护行政法规，以确定金融消费权益保护的具体规则与制度；等条件成熟时，进行修改完善，最终形成统一的金融消费者权益保护法。

在目前金融消费者权益保护专门立法缺失的条件下，应充分发挥与利用现有的法律及司法解释来维护金融消费者的合法权益。司法机关通过审判理念和裁判思维的创新，充分发挥《民法通则》、《合同法》等法律规定的自愿、公平、等价有偿、诚实信用等基本原则以及合同解释方法的作用，合理确定归责原则，在自由裁量权的范围内，遵循《民事诉讼法》的举证责任分配原则，并根据金融消费纠纷实际加以平衡和调节，亦能在一定程度上较好的维护金融消费者的合法权益。

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D912.28

A

2095-7238（2016）02-0049-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.010

2015-12-28

夏伟亮（1981-），男，中国人民银行金融消费权益保护局，法学硕士，研究方向：金融法。

虢亚雪