政府决策咨询机构：重复建设与治理对策*

傅广宛　张　凌

（1.中国政法大学，北京102249；2.华中师范大学，武汉430079）



政府决策咨询机构：重复建设与治理对策*

傅广宛1张凌2

（1.中国政法大学，北京102249；2.华中师范大学，武汉430079）

摘要：在党中央和各级政府的高度重视下，我国政府决策咨询机制已取得了初步成效，形成了以官方半官方咨询机构为主，民办咨询机构为辅的咨询系统。它们在政府应对公共事务问题进行决策时体现日益重要的作用。然而，我国政府决策咨询机构也呈现出急速发展与隐忧重重两相交织的状态，特别是重复建设、资源浪费的现象逐渐成为制约决策咨询健康发展的瓶颈之一。我国应积极推动政府决策咨询的市场化；加强对跨学科研究方法的重视；完善决策咨询评估机制和绩效评估机制，从而更好地为党和政府提供决策咨询服务。

关键词：政府决策；咨询机构；重复建设

*本文系国家社会科学基金重大项目“建设有中国特色的政府决策咨询机构研究”（项目编号：10zd&041）的阶段性成果。

张凌男（1987-）华中师范大学公共管理学院博士研究生

我国政府决策咨询机构的建设已取得了初步成效。根据最新《全球智库调查报告》，我国政府决策咨询机构的数量已经达到全球第二，并且它们在政府应对公共事务问题实施决策时发挥着十分重要的作用。然而，目前，我国政府决策咨询机构呈现出急速发展与隐忧重重两相交织的状态，重复建设、资源浪费的现象逐渐成为制约决策咨询健康发展的瓶颈之一。

一、政府决策咨询机构重复建设现状

目前，我国政府决策咨询机构从数量来说主体是以官方或半官方咨询机构，民办咨询机构作为补充。官方咨询机构主要是指体制内的，隶属于各级党政权力机关的各种研究机构，比如国务院发展研究中心、中央政策研究室；半官方咨询机构主要是指隶属于高校或各种学会、协会单位的咨询机构，比如中国社会科学院等；民办咨询机构，主要是从事决策研究的一些民办企业，具有较大的独立性，比如上海法律与经济研究所、北京中国与世界研究所等。这些政府决策咨询机构网罗了一批工业、农业、科技等各个领域优秀的专家学者。长期以来，它们在国家内政外交、军事战略、环境治理、城市管理等方面的政策制定方面，发挥着不同程度的作用。但是，当前我国各类政府决策咨询机构具有很大的交叉性和重复性，资源浪费、重复研究的情况不少，制约着智库作用的发挥。

1.官方咨询机构

就官方咨询机构而言，重复建设主要体现在机构设置缺乏合理规划，存在重置现象，容易造成职能交错，重复劳动。这一点在地方政府决策咨询机构建设上比较突出。一般来说，地方市政府的决策咨询机构包括市委、市政府、市人大和市政协下设的4个研究室以及市参事室等，此外市发改委、市建委等部门也会设立相应的研究处室。然而，这些各级决策咨询机构的侧重点都不明确，同一层次的咨询机构也不注重沟通与交流，研究论证的问题时有重复。以宁波市为例。“宁波市一级党政系统的决策咨询机构，如市委政策研究室、市政府发展研究中心，尽管职能重点和服务对象各有不同，但都在实际上发挥为党委、政府决策咨询服务的作用，而且这些决策咨询机构下设处室在职能上都具有很大的交叉性和重复性。同时，市政府的各职能部门也都有自己的担当决策咨询功能的机构，如综合处、办公室或调研处、政策法规处等。”①由于研究资源没有进行有效整合，各研究机构的设置和职能定位不一，导致多头组织、课题重复、经费分散、人力资源浪费。

2.半官方咨询机构

就半官方咨询机构而言，重复建设主要体现在研究内容上重复和交叉严重，各咨询机构合作交流较少，碎片化研究较多。在为数众多的决策咨询机构中，高校决策咨询机构相对来说比较特殊。它广泛存在于国内著名的研究型大学或综合性大学中，高层次人才聚集、学科优势明显，凭借高校的品牌优势和自身研究实力，发展势头良好。早在20世纪90年代，各高校就以人文社会科学研究基地建设为基础，参与决策咨询工作，发展迅速。2014年初，在教育部印发《中国特色新型高校智库建设推进计划》之后，中国高等学校都以“协同创新”为契机，纷纷制定了有关推进智库建设的措施，掀起了智库建设的热潮，大大小小的研究院、研究所或研究中心相继出现。但与此同时，只重视数量，不重视质量和创新的现象随之而来。很多不同高校的政府决策咨询机构，由于它们与政府信息交流沟通渠道比较杂乱，彼此之间沟通合作的机会又少，有时会出现同时间选同样的课题的现象，选题高度重合。这不仅造成重复劳动，而且造成做出来的选题结果质量不高。因为每一个决策咨询机构的资源都是有限的，如果不联合起来，研究力量就比较分散，无法把一个政策题目做深，最终导致碎片化的研究。

3.民办咨询机构

就民办咨询机构而言，重复建设主要体现在定位多“大而无当”，缺少市场细分。自近几年智库建设被提升到国家战略以来，我国民办咨询机构的数量大幅增加，比如“博源基金会、中国金融四十人论坛、察哈尔学会、长策智库、盘古智库、中国经济50人论坛、瞭望智库、人大重阳等。”②仅仅就经济问题研究方面，咨询机构就有数十家。以外媒眼中的中国十大民间智库为例，北京天则经济研究所、北京大军智库经济咨询有限公司（原北京大军经济观察研究中心）就是专门研究经济问题的机构，而北京视野咨询研究中心、北京九鼎公共事务所、上海法律与经济研究所等也涉及经济政策与事务的研究。而且它们大多各自为战，缺乏协调，重复研究、低层次重复研究数不胜数。

二、政府决策咨询机构重复建设的后果

党的十一届三中全会后，我国政府决策咨询机构也日益壮大，不但规模大，数量多，而且决策咨询水平不断提高，决策咨询质量明显增强。但是相较全球发展水平，国内政府决策咨询机构的整体水平还有待提高。重复建设问题是目前困扰我国决策咨询发展的顽疾之一，由它带来的诸多不良影响不容小觑。

1.内部组织机构缺乏合理配置

目前，我国的咨询机构已形成了一定的规模和层次。但不少机构设置重复浪费，彼此间联系不紧密，因此，其内部组织机构不尽合理。具体主要表现在以下三个方面：一是在专业结构上存在缺陷。对决策咨询机构来说，若要有效解决公共事务中的各种问题，它需要大量各领域的高素质人才。“目前我国综合性的公共决策咨询机构中，法律、新闻、中文、历史、文秘等人文社会科学专业人才占90%以上，自然科学背景的研究者偏少。”③虽然每年决策咨询机构的数量都在增加，但是这一现象并没有得到改善。二是人员比例不合理。研究人员所占比例较低，导致相关课题的研究受到很大的局限性。据清华大学公共管理学院统计，截止到2011年，中国的政府决策机构约为2500个，研究人员3.5万人，工作人员27万。再以上海浦东教育发展研究院为例，上海浦东教育发展研究院的原区域教育研究室仅有4名在编在岗的研究人员，其中还包括一名部门主任，而随后成立的区域教育中心目前也只有14名教师，其中还包括了部分专职从事刊物编辑的老师，真正从事研究工作的还不到10位。这极大影响着咨询机构研究的效率和能力。三是知识水平参差不齐。中央和省一级的决策咨询机构的人员文化水平相对较高，地市级和县级的决策咨询机构人员配备却存在很大的局限性，研究人员往往学历层次不高，并且严重缺乏研究经验。成员的知识水平达不到相应要求，将导致咨询机构形同虚设，难以形成有效的咨询意见。

2.科技资源配置相对分散

从数量上来看，我国拥有包括高校、科研单位在内的大量政府决策咨询机构，因此，就科技资源来说，应该是相当丰富的。但是，目前这些资源并没有得到合理的配置和有效的共享。中共中央总书记习近平就曾在2014年10月召开的中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出：“总体上看，现在一些地方和部门，科技资源配置分散、封闭、重复建设问题比较突出，不少科研设施和仪器重复建设和购置，闲置浪费比较严重，专业化服务能力不高。”④科技资源重复配置、分散配置等资源利用率低下的状况在政府决策咨询机构中也表现明显，早在1987年，我国就建立了“全国部分省（区）市决策咨询工作联系网络”，以此促进相互间的学习与交流，但是，其发展比较缓慢。当时的成员单位有23家，到2006年仅为45家。这一数字在全国2000多个咨询机构中所占比例还是很小。因此，由于缺乏有效的沟通平台，有些决策咨询机构购置科技资源时缺乏计划性，盲目或重复购置，有些则购买了昂贵的大型科学仪器设施，但使用率较低，更无法实现资源共享机制，导致形成了一边是科研器材的闲置，一边是缺乏资金无力购置的现象。这在科技资源配置中成为一个亟需解决的问题。

3.政策建议较难统一

目前，我国有关政府决策咨询的各类研究机构名目繁多、人员众多。如中国社会科学院下属180个非实体研究中心、38个研究院，管理全国105个学术社团、4000余名研究人员。因此，很多政府决策咨询机构在研究方向、研究领域方面都呈现出重叠交叉、力量分散的现象。它们各有自己的场所、刊物、资料以及信息系统。这容易产生政策建议较难统一的后果。决策咨询机构的性质、范围、内容有所交叉，而有些内容则又变成真空。因此，对同一经济社会事务的决策，可能由多个政府决策咨询机构提出建议。比如同时为地方党和政府提供决策服务的研究机构，有地方政府的“政策研究室”、地方社科院和地方高校。它们各具特点和优势，比如地方政府研究室政策敏感性强，地方科学院理论积累深厚，地方高校学术自主性强。理论上它们可以发挥各自优势，从不同角度为政府提供专业化决策服务，但是往往在实际研究决策中，由于认识不同和部门分割等原因，三类研究机构存在重复交叉的现象。往往导致研究成果的转化率低下，间接地阻碍了决策服务效率的提高。如何维护生动活泼的局面，又能够统一决策咨询建议，是一个急需解决的问题。

三、政府决策咨询机构重复建设的原因

我国正处于社会矛盾的凸显期和交织期，同时也处于发展和改革的关键时期。这样的形势下，我国政府决策咨询机构在国家治理体系中正扮演着越来越重要的角色，成为国家软实力的重要组成部分。因此，我国政府决策咨询机构呈现出前所未有的高速发展的态势。但与此同时，低水平重复建设等问题也日渐凸显。要根治与防范重复建设，首先需要分析重复建设成因，从而对症下药。

1.政府决策咨询机构缺乏市场化

在改革开放之前，由于我国实行计划经济体制，政府在制定计划时虽然有咨询机构为其服务，但咨询机构完全为政府服务，没有走向市场。改革开放以后，虽然实行市场经济，但政府决策咨询机构仍未摆脱计划经济模式。截止到2011年，“中国各类智库机构将近2500家，其中官办智库的数量占据95%，而民营智库仅占5%，后者还包括隶属于官办智库的人员在民营智库兼职的情况。”⑤这些占据绝大多数的体制内的咨询机构，隶属于中央政府或各级地方政府的不同部门，经费主要是靠财政拨款，内部主要实行相对比较行政化的管理。它们在进行公共事务相关问题研究时，有时会“授意研究和论证”，专家可能会去揣摩决策者的心理。尤其是半官方的咨询机构，由于资金支持不够，多半来源是政府拨款，所以在研究时往往具有倾向性。此外，“一些政府咨询部门中身居要职者到企业担任顾问或董事，其言论代表的利益立场周遭质疑。”⑥不仅如此，为政府提供咨询服务的机构多以官方或半官方为主，民营等外部咨询机构并没有真正加入进去。根据“上海社科院《中国智库报告》统计,当前国内正常运行,且对公共政策形成和社会公众具有较强影响力的活跃智库共有200余家,其中2/5为党政军智库,1/4是社科院智库,民间智库占比1/3。”⑦由此看来，在我国政府决策咨询中，外部咨询并没有很好地参加进来。市场化的运行机制不能实现，就无法形成良性的竞争，低水平重复建设的咨询机构就会不断产生，咨询服务的价值也就不能完全体现出来，也不能完全适应科学执政和形势发展的需要。

2.研究方法单一

由于决策咨询研究要求具有深厚的学术积淀和扎实的理论功底，缺乏学术理论研究基础很难提出高质量的决策咨询成果。因此，长期以来，很多政府决策咨询机构都偏重于基础研究，在理论研究上做足功夫，以期能成为应用研究的强有力支撑。然而，在面对具体经济社会问题时，从研究方法的具体运用来看，有些政府决策咨询机构存在着研究方法单一的问题，即仍习惯于重理论研究、轻现实研究，重当前研究、轻长远研究，重定性研究、轻定量研究。比如它们在对当地实际经济问题、社会问题进行研究时，很少组织社会调查团队去分析调查，关于实体经济、环境污染等重大问题都没有具体调研数据，对省情、社情的了解仅来源于党报党刊中。除此之外，我国大多数决策咨询机构的研究都仅限于经济学和国际关系的视野，而更为重要的社会，文化和心理角度基本上被忽视，而这恰恰是国外智库越来越关注的角度。因此，这种研究方法的单一重复，必然导致政府决策咨询机构重复建设和低层次重复研究的现象。而且，通过这样的方法研究出来的咨询建议也必然是脱离实际、纸上谈兵，不能准确地解读经济社会发展中的热点、难点，无法有针对性地提供决策咨询服务。即使有些咨询建议理论上行得通，但也不具有现实可操作性。

3.缺乏绩效评估机制

“政策评估是指依据一定的标准和程序，对政策的效果作出判断，确定某项政策的效果、效益及优劣，并弄清政策的成功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估方案、收集和分析评估信息、处理评估结果、撰写评估报告等环节。”⑧在科学决策过程中，它是保证决策咨询质量的重要因子。因为只有以执行结果为导向的决策评估制度，才能提高决策咨询机构的质量。但目前，决策评估机制并未得到应有的重视甚至被忽视。“很多政府机构尚未形成有效的决策评估机制，缺乏统一的评估标准和评估办法。评估工作的随意性很大，决策者凭借个人经验做出的决策比较多，往往以价值判断代替事实分析、定性结论取代定量结果。”⑨因此，很多研究咨询报告都没有经过严格的跟踪、评估。即使提交的咨询建议未经认真调查研究，最终效果不佳，也不会被追究或撤销。除了在外部没有建立良好的决策评估机制，在决策咨询机构内部，也没有严格的绩效评估制度和考核聘任制度。比如高等学校没有专职的决策咨询工作人员，从事决策咨询的工作人员主要担任教学和科研工作，决策咨询只是兼任的一部分工作。因此，在承接咨询项目时，往往是临时组织一批专家来承担，项目结束，课题组就结束。对他们的考核依然是学校内部的教学科研体系考核，对其决策咨询项目的研究成果缺乏绩效评估。这样一来，低水平的咨询机构依然会存在，重复建设的情况也无法避免。

四、解决政府决策咨询机构重复建设的对策

解决决策咨询机构的重复建设问题,有利于提升决策咨询机构的效率,对于保证政府决策的科学性以及合理性具有十分重要的意义。

1.积极推动政府决策咨询的市场化

在社会主义市场经济条件下，竞争机制的引入可以有效发挥市场机制的作用，降低决策咨询过程中的生产成本，提高决策咨询的效率，因此应该充分认识和发挥市场作用，调动市场中的一切积极因素。体制内政府决策咨询机构不可能满足所有的决策咨询需求，在有效的公共政策范畴内，由各类决策咨询机构构成的决策咨询市场，会本能地发挥竞争机制作用，推进决策咨询工作的兴旺发达。政府要按照公平、公正、公开的原则，推进决策咨询项目的市场化管理，鼓励各类政府决策咨询机构开展竞争。“通过购买服务，建立竞争机制，体制内的也可以竞争，比如同样的事情委托2家、3家，通过购买服务，最后评估经得起检验的成果，迫使它提高决策咨询的独立性和科学性。长期的市场运作，慢慢地就会使专家敢讲真话，深入地做研究，然后优胜劣汰。”⑩市场机制的推行，让体制内的咨询机构也有竞争，逐步促使他们充分发挥各自优势，最大限度地利用已有研究资源，从而克服重复建设、盲目建设现象，避免大量科研资源和器材的浪费。此外，还要通过市场化的手段，完善决策咨询机构的资金筹集制度。咨询机构的经费来源除政府财政拨款外，还可以通过设立基金会、企业招标、个人捐助等方式来获取。比如官方或半官方决策咨询机构也可积极投身于市场中，构建决策咨询产业化平台，做好与企业之间的合作，为企业提供咨询服务，从而来提升自身的收入等。这样一来，政府决策咨询机构将紧密围绕市场的需求来建设和发展，公共政策成本浪费的现象也会逐渐减少。

2.加强对多元化、跨学科研究方法的重视

目前，正值社会转型期，面临的许多决策咨询问题往往是复合型的复杂问题，依靠单一的社会科学或自然科学方法很难完全解决。方法的单一往往引发决策咨询工作在复杂决策咨询问题面前的力不从心，更谈不上决策咨询的科学化和高效化。因此，政府决策咨询机构要避免研究方法的单一，注意定量和定性的结合，深入基层开展调查研究，不断发现全面深化改革进程中出现的新问题、新矛盾，及时进行科学分析，提出解决问题的方法意见。除此之外，我国有关人口、粮食、能源、环境、国家安全等诸多决策议题大多呈现多元性、复杂性和综合性的特点。比如青少年犯罪问题，除了需要利用教育学、社会学方面的知识外，还需要心理学、伦理学、哲学甚至经济学等学科理论和方法的综合利用。又如对修建水库大坝进行决策分析时，涉及水利学、电力学、生态学、环境科学、社会学、经济学甚至考古学、历史学等多个学科。因此，各具专长的政府决策咨询机构必须跳出学科限制，加强对多元化、跨学科研究方法的重视，打破以往封闭研究的传统，实现各咨询机构之间的开放性合作和交流。以咨询项目为导向，各咨询机构之间自主地进行课题扶持与合作，提升协同攻关的能力，并通过建立相关信息交流网站等方式建立交流平台，实现各种科技资源的共享。这样一来，将解决政府决策咨询机构的职责范围问题、资源建设问题，减少低水平重复建设现象，并形成定位明晰、各具特色、布局合理的高端专业性智库，增强决策咨询服务的能力。

3.完善决策咨询的绩效评估机制

古今中外的历史证明，决策咨询机构不可能是“常胜将军”，不可能永远立于不败之地。作为决策咨询机构，由于知识的、学科的、方法的和其它各种因素制约，决策咨询机构的失败案例并不少见。近年来，我国政府决策咨询机构低水平、重复建设的现象屡有发生，更增强了决策咨询失败的可能性。“比如专家在广东大兴煤矿开采的安全性论证中存在的重大失误，海南某环保酒精厂项目错误上马”⑪等等。对此，一方面，就国家和地方政府而言，必须要完善决策咨询绩效评估机制。按照实事求是、注重实效的原则，由专家学者对决策的执行情况进行跟踪研究，并根据实际效果，对决策咨询机构提出的方案和建议实施评估。如果达到预期效果，应通过追加拨款等方式奖励咨询机构。反之，则应给予取消资格等惩罚，淘汰低水平的咨询机构，减少重复建设。另一方面，就决策咨询机构内部而言，必须要完善个人绩效评估机制。可以建立相应的激励机制，适当实行差异化管理。如果提出的咨询建议得到采纳并收到良好效果，可以采取精神激励与物质激励并重的方式，根据贡献的大小，实施差异化激励，以此来提升相关工作人员的积极性，更好地为党和政府决策服务。如果造成政府决策失误，那么就分层次地实施责任追究制度，对相关的专家可以给予罚款、取消资格等相应的惩罚，以促使其提高业务水平、增强责任心。

注释：

①何永红：《推进政府决策咨询机制建设》，《三江论坛》2008年第2期。

②⑤⑦韩玮：《中国智库大跃进》，《齐鲁周刊》2014年第48期。

③傅广宛：《政府决策咨询机构的“中国特色”内涵研究——以中西方比较为研究视角》，《中国行政管理》2010年第12期。

④王明泉、彭利军、李莉：《提高高校大型仪器使用效益的实践与探索》，《实验技术与管理》2015年第4期。

⑥李晗，柴艳荣：《我国政府决策咨询产业化的建构选择》，《辽宁行政学院学报》2005年第3期。

⑧陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年，第267页。

⑨顾建光：《公共政策分析引论》，武汉出版社，2003年，第28页。

⑩吴明华：《决策咨询要走向市场化——对话上海交通大学国际与公共事务学院院长胡伟》，《决策》2008年第5期。

⑪石若坤：《“专家失灵”及对策建议》，《行政与法》2007年第3期。

（责任编辑陶柏康）

China's Government Decision-making Consultation Institutes：Repeated Construction and Countermeasure

Fu Guangwan / Zhang Ling

Abstract:Because of the high attention of the Central Committee of the CPC and the government at all levels, the government decision-making consultation system has achieved initial success. China has formed a consultation system, which is based on the official and semiofficial advisory body, and the supplementary of the private advisory body. They play a more and more important role in the government's decision to deal with the public affairs. However, in recent years the advisory body of government decision-making is increasingly showing a rapid development and malaise two-phase mixed state. The phenomenon of redundant construction and waste of resources has gradually become one of the bottlenecks restricting the healthy development of decision-making consultation. In order to better serve the party and the government decision -making, China should actively promote the government decision -making consultation market, strengthen the research method of cross discipline, improve the decision-making consultation evaluation mechanism and performance evaluation mechanism.

Keywords:Government Decision-making; Consultation Institute; Repeated Construction

作者简介：傅广宛男（1961-）中国政法大学政治与公共管理学院教授博士生导师

收稿日期：2015-12-22

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）02-051-（7）