新疆流动人口社会权利保障困境与原因分析

2016-04-11李洪涛

实事求是 2016年1期

李洪涛

新疆流动人口社会权利保障困境与原因分析

李洪涛

（中共新疆区委党校《实事求是》杂志社新疆乌鲁木齐830002）

摘要：随着新疆经济、社会、文化的稳步向前推进，越来越多农村人口流向城市成为城市流动人口，在加快新疆城市化进程的同时，这些长期生活在城市的流动人口也陷入了一系列社会权利保障的困境，如就业问题、住房问题、子女受教育问题、社会保险问题等。本文尝试从思想观念、户籍管理、法治与政策、权利救济等四个方面对新疆流动人口社会权利保障困境进行分析，以期找出该问题背后的深层次原因，为这一问题的彻底解决作好前期准备。

关键词：新疆流动人口社会权利保障困境

党的十八届四中全会以来，新疆加快了推进法治建设的进程，新疆流动人口社会权利保障方面有了很大的变化和改善，但仍旧存在很多有待进一步解决的就业、教育、居住条件、社保等问题，这些问题成为制约新疆流动人口社会权利保障完善的现实困境。

一、保障困境

1.就业问题。随着新疆社会经济的发展，新疆流动人口规模越来越大，其就业和再就业问题也日益凸显出来。

其一，新疆流动人口接受正规职业教育的比例较低。根据乌鲁木齐、喀什及伊宁市三地流动人口抽样调查结果显示，新疆流动人口受教育水平偏低，平均受教育年限为8.99年。根据被调查对象统计，他们中接受正规职业教育的人数仅占被调查人数的19.7%。职业教育是指让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。［1］与普通教育和成人教育相比较，职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养，是流动人口得以谋生的重要手段。而流动人口就业和再就业难题就在于接受正规职业教育所占的比例较低。因此新疆流动人口主要从事务工、务农、经商、服务业等方面的工作，这些工作具有苦、脏、累、收入较低的特点。

其二，非正规就业占相当比例，劳动合同签订率明显低于城镇职工。根据实际调研数据统计，乌鲁木齐市近万个无证商贩中，90%以上属于流动人口，而且大部分是少数民族流动商贩。这些流动商贩大多从事一些流动性较强的小本生意，比如羊肉串、干果、水果、麻糖、屠宰等等，由于没有固定的经营摊位，多数人没有意识到要去办理工商执照。因此，无照经营和偷、漏税现象严重。另外，根据对乌鲁木齐市天山区明华街社区少数民族流动人口的调查结果显示，由于法律知识普遍缺乏，多数人也不懂得用法律武器保护自己的合法权益。对问题“您认为打工之前，要不要跟老板签订劳动合同”，其中回答“要签劳动合同”的占31.3%，接近三分之一，回答“没必要和不用签”的占68.7%，超过三分之二。这些说明了新疆流动人口特别是少数民族流动人口法律意识淡薄造就了非正规就业占相当比例，劳动合同签订率明显低于城镇职工的现状。

其三，工作更换频繁，职业地位较低。根据《农民工“短工化”就业趋势研究报告》［2］显示，有66%的人更换过工作，有25%的人在近7个月内更换工作，50%的人在近20个月中更换了工作。说明短工化已经成为当前农民工就业的普遍趋势，在当前招工难、寻工难等社会问题十分突出的背景下，这一现象值得关注。根据调研数据统计，新疆流动人口中从事务工的占到75.19%，从事务农、经商、服务业和其他职业的占24.81%。这些工种具有“高流动性”、职业地位较低的特点，而且大多数新疆流动人口法律意识淡薄，缺乏用工之前与用人单位签订劳动合同的意识，缺乏法律的约束。这些导致新疆流动人口总体上工作更换频繁的现状，不利于保障他们的就业权利和个人发展，也不利于维护社会稳定。

2.子女受教育问题。受教育权是每一位公民的基本权利。近年来，流动人口子女受教育问题受到国家和社会的广泛关注，政府也多次出台相关的法规政策来保障流动人口子女受教育的权利。调查小组对新疆流动人口子女受教育情况进行了解时，从中发现一些问题。

其一，入园费用高，经济可承受能力低。目前，我国学前教育没有纳入义务教育的范围。而绝大多数流动人口的经济收入有限，无力支付高额的入园费用，他们的子女被排除在学前教育之外。调研小组在入户访谈中了解到，新疆流动人口特别是少数民族流动人口家庭收入较低，超过一半以上家庭属于低收入者。目前，孩子每月的入园费用大概在300～700元之间，这笔费用对他们而言无力承担，子女学前教育一般情况下是缺失的，家庭中年长的孩子辅助父母带年幼的孩子几乎是一种普遍现象。

其二，义务教育阶段仍旧存在收取“借读费”、“赞助费”现象。2010年教育部公布《教育部关于修改和废止部分规章的决定》，该《决定》中删除了“可按有关规定收取借读费”的规定。但通过调查发现，义务教育仍旧存在收取借读费、赞助费的现象。这些费用给城市居民尤其是流动人口带来了很大的压力，也反映出有些学校并未按照国家规定执行相应的教育制度，应引起相关部门的关注。受访对象表示，由于无力承担重点学校过高的赞助费用，他们的子女只能是就近入学。

其三，家庭教育质量差。家庭教育的第一步应是父母教育，父母的职责是帮助孩子明白必须对自己负起责任。要做到这些，父母除了投入大量的时间和精力外，其文化素养起决定作用。目前，流动人口受教育水平总体较低，主要以初高中学历为主，他们为了适应城市生活将大部分时间、精力花费在工作上，对孩子的教育投入相应减少，家庭教育质量相对较差，甚至缺失。一个17岁的受访女孩表示，父母常年在外地务工，多年来她肩负着照顾兄弟的重任。对于这样的家庭，父母对孩子的教育是缺失的。

3.住房问题。住房问题是重要的民生问题。目前，新疆流动人口的住房问题是其在城市生活遇到的最基本、最严峻的问题之一。调查资料显示，新疆流动人口的住房问题表现在以下几个方面：

其一，以居住在出租房屋或居民家中为主，租住政府提供的保障性住房所占比例甚微。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由经济适用住房和公共租赁房构成。其中，经济适用房的保障对象是具有当地户籍的城市低收入住房困难家庭，外来流动人口不在其保障范围之内。自2012年2月15日开始实施的《乌鲁木齐市公共租赁住房管理办法》虽然首次将公租房受益人群扩大到外来务工人员，但对其也有条件限制。《办法》规定外来务工人员申请公租房必须同时满足四项条件：家庭成员均办理了《居住证》，并在乌市连续居住3年以上；家庭成员中至少有一人与本市用人单位签订3年以上的劳动合同或在乌市连续缴纳社保3年以上；家庭人均年收入低于上一年度城镇居民人均可支配收入标准；在乌市无自有产权住房且未租住公有住房。目前新疆流动人口能够同时满足这四项条件的外来人口少之甚少，根据乌鲁木齐、喀什及伊宁市三地流动人口抽样调查结果显示，新疆流动人口居住在出租房屋和居民家中的接近50%；居住在政府提供的保障性住房的流动人口仅占全部流动人口的比例不到5%。

其二，居住环境较差，难以满足基本的生活需求。目前，新疆大多数流动人口的文化程度较低，只能从事一些以体力劳动为主的工作，经济收入普遍低且很不稳定，很难在中心城区生活，他们往往选择居住于距城市中心较远、位置偏僻、治安居住环境较差、房租较低的城郊或城乡结合部。调研组在乌鲁木齐市天山区胜利路社区入户访谈时，据当地居民反映，2013年7月，该小区进行外墙保温层改造，由于工地现场临时搭建的简陋帐篷影响市容而被拆除，工地现场的农民工只能露天睡在保温板上直到工程完工，使受惠当地居民更完善的居住条件与农民工的简陋露宿形成了鲜明对比。

其三，定居意愿强，但住房购买力低，能支付的房屋租金较低。根据访谈结果显示，随着流动人口外出务工年限的增加，已经适应了城市生活的流动人口返回老家的意愿越低，愿意成为城市居民的意愿越强烈。比如，胜利路社区的一家牛肉面馆的老板来自甘肃，面馆经营十年而且生意兴旺，老板已在乌市买房定居。面馆雇有三位甘肃籍女性雇员，年龄在18～20岁之间，初中文化程度，租房，工作时间将近两年，月薪3000元。她们认为外出务工比在家乡务农挣钱多，刚离开家乡的前几个月特别想家，现在已经适应了城市生活，不再想回家乡生活。但是，新疆流动人口总体上收入较低，城市高昂的房价使得他们无力承担，住房购买力低，能支付的房屋租金也较低。

4.社会保险问题。新疆维吾尔自治区于2011年10月11日下发了《新疆维吾尔自治区居住证申领办法》（试行版），目的是通过对居住证制度的推行，逐步使流动人口和常住人口在居住、经营、生活等各方面能够享受到同等的公共服务和社会保障。根据调研资料统计结果显示，新疆流动人口大多数没有纳入城镇居民的社会保障和基本公共服务体系，并没有获得与城镇居民平等的发展机会。

其一，流动人口在流入地的社会保险比例较低。根据调研资料结果显示，新疆流动人口参加城镇养老保险的占23.1%，没有参加的占74.5%，不清楚的占2.4%；参加城镇医疗保险的占26.4%，没有参加的占71.1%，不清楚的占2.4%；参加工伤保险的占25.2%，没有参加的占71.0%，不清楚的占3.8%；参加失业保险的占13.6%，没有参加的占83.0%，不清楚的占3.4%；参加生育保险的占9.9%，没有参加的占86.5%，不清楚的占3.7%。这些数据说明新疆流动人口在当地享有的社会保险比例较低。

其二，缴费难：流动人口收入低，保费难以承受。新疆流动人口的职业性质、特点决定了其大多数人经济收入较低的现状，尤其是少数民族流动人口表现得更为突出。调研数据显示，新疆少数民族流动人口从事开饭馆的占7.3%；打工（长、短）占42.76%；做点小生意占36.17%；无业占11.28%。月收入在200元以下的占9.3%；200～700元的占12.51%；700～1 500元的占35.6%；1 500元以上的占37.67%。可以看出，月收入在1 500元以下的占57.41%，超过一半以上。说明目前新疆少数民族流动人口中，一半以上属于低收入者和困难人口。这部分群体首先关注工资收入和温饱问题的解决，这种生活状态很难形成自觉参加社会保险的意识，对于他们来说，缴纳保险的各项费用也是难以承受的。

其三，转移难：流动人口由于高流动性导致失保。根据《中华人民共和国社会保险法》规定，参加养老保险后不能退保。目前社保关系在不同省份乃至城市间转移接续难，如果辞职、返乡或者离开本省工作，可能就会出现中断交保险的情况。站在流动人口的角度看，由于社保关系转移接续难，他们只能提个人账户结余不能转走统筹账户，其前期交的养老金无异是打了水漂。新疆流动人口的职业性质决定了其大多数人工作更换频繁，具有高流动性的现状。流动人口的高流动性使得社会保险的转移、续接问题更加凸显，而社会保险转移难、续接难的现状导致大部分流动人口失保。

二、原因分析

造成新疆流动人口社会权利保障困境的原因是多方面的，本文主要从思想观念因素、户籍管理因素、法治与政策因素、权利救济因素四个方面加以分析说明。

1.思想观念因素。其一，新疆流动人口参保意识淡薄。对新疆流动人口而言，来到城市首先关注获得工作机会、工资收入和生活条件的改善，特别是对占流动人口主体的年轻人而言，他们依仗自己年富力强的优势，很少考虑未来及潜在的生活风险，对养老需求比较漠视。从调查中发现，流动人口缺乏对社会保障的了解，对保障的作用还存有疑虑，担心缴纳的社会保险金日后无法收回。因此，在“单位每月为自己缴纳社保费”及“单位每月为自己增发工资”的调查中，更多的流动人口选择后者，［3］甚至还有很多参加了养老保险的流动人口到社保部门退保，以便能够一次性拿到个人账户里的社保金。

其二，用人单位对社会保障制度缺乏正确认识。社会保障以社会保险为核心，同时包括社会福利、社会救助等内容。因而用人单位为流动人口提供社会保障不仅仅是为其够买社会保险，还包括为流动人口提供职业技能培训、职工福利、住房补贴及在流动人口生活陷入困境时的救助。目前，用人单位认为为流动人口提供社保服务只会增加自身的成本，没有意识到对人力资本的投资所带来的长期效益的重要性。调研中，某社区主任告诉我们，有些餐馆老板为了逃避给雇工缴纳社会保险而采取不与打工者签订劳动合同而短期雇佣，致使许多受雇者在被雇佣期间没有享受社会保险服务，当他们意识到自己的合法权益受到侵害时，却没有合理的依据为自己的辩护，最终吃亏的是被雇者。《中华人民共和国劳动合同法》第七条规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的，应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同。而且用人单位给劳动者交社会保险是劳动合同的必备条款之一。

2.户籍管理因素。随着我国改革开放的不断深化和市场经济的快速发展，计划经济时代的城乡二元户籍制度也朝着更加合理的方向发展。长期以来，由于改革步伐缓慢、力度不大，在人口大量流动的时代导致大量流动人口处于“人户分离”状态，这些制约了城镇化的进程，也是造成流动人口社会保障困境的主要原因。

其一，现有的户籍制度设立了诸多入籍限制条款。近年来，虽然各地户籍制度改革放宽了户籍政策，为流动人口落户城市提供了便利，但是绝大多数城市尤其是一些大城市却又设立了相对较高的资本条件和人才标准。2010年8月修改后的《乌鲁木齐市户籍迁入管理暂行办法》规定，如在四种情形“大中专生交社保可落户”条款，对流动人口来说就显得尤为苛刻，因为这些流动人口的文化程度较低，学历绝大多数在高中以下；另外，“购买商品房（不含二手房）可落户”、“有固定住所可落户”、“一次投资50万可落户”、“投靠四年可落户”，这四项落户规定对于大多数新疆流动人口来说门槛过高，难于跨越。总体上，2010年8月实施的《暂行办法》虽然是乌鲁木齐市落户条件放宽的新规定，但仍然将绝大多数流动人口排除在外。

其二，现有户籍制度改革尚未剥离嵌入在户口中的各种社会福利。我国现行的户籍制度不仅包括常规人口登记和上报、人口迁移和管理等人口管理功能，还涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能，因而存在着明显的“功能超载”［4］的问题。目前，很多地方取消了城乡二元的户口划分，户籍制度的改革主要集中在农业户口与非农业户口之间的形式划分上，虽然使城乡户口之间的等级差异有弱化的趋势，但实际上并没有剥离嵌入在户口中的各种社会福利。如何剥离附着在户口上的教育、就业、医疗、住房等社会福利，如何实现城乡户口中社会福利或公共服务的均等化，是户籍制度改革的核心内容。调研小组入户走访时发现，很多流动人口希望子女能受到更好的教育，将来有一份稳定的、收入较高的工作，以改变目前的生活状况。但由于是外地户口，每月的收入除了日常开支所剩无几，上重点小学和初中对于他们来说是望尘莫及。

党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。在此基础上，2014年7月30日，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，10月中旬，新疆维吾尔自治区人民政府出台《关于进一步推进我区户籍管理制度改革的实施意见》，其共同目标为到2020年基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。

3.法治与政策因素。其一，法治不健全。首先，相关立法相对滞后。改革开放以来，随着我国政治经济体制改革的进一步深化，户籍制度逐步的松动，来自新疆区内外的流动人口大量增加，但相应的关于流动人口的法律、法规出台缓慢，在解决具体问题时法律依据缺乏，同样的情况在不同的地方处理方式千差万别，造成了流动人口对政府管理人员的不信任，因此在管理上出现了很大的困难。其次，政府执法力度不严。从政府执法角度而言，有些政府部门确实存在着不作为或少作为的行为。对未与流动人口签订劳动合同的情形，只责令整改未有实质的处罚措施；对流动人口提出的要求公司补缴社会保险诉求，社保办更多的是让个人与公司协商私了或要求多发1～2个月的工资；因劳动仲裁案件增多需要到公司来核查相关情况的执法人员走过场的情况也普遍存在，并未有实质性的改变。

其二，政策宣传不到位。维护流动人口社会保障权不受侵犯是政府的责任，从政策的制定、宣传、实施、检查等都是政府职责。大多数受访对象表示，他们并不了解社会保障相关内容，并不知道工伤保险是由用人单位承担，劳动者个人是不需要缴纳任何费用的，对如何参保，享受福利待遇的认知更是无从谈起。对于新疆流动人口来说，不了解政策就无法通过政策、法律途径来保护自己的合法权益，无法形成一个参加社会保障的舆论氛围，这也是他们参保热情不高的一个重要原因。

4.权利救济因素。从现有制度环境看，我国公民权利救济的主要途径有：司法救济、行政救济、社会救济和私力救济。［5］目前，新疆公民权利救济存在很多问题，一些公民的基本权利即便是法律有明文规定的在现实生活中也不能有效转化为实然权利，因而难以获得有效救济。流动人口中大部分属于弱势群体，他们的权利救济问题显得更加突出。

其一，司法救济。司法救济是指司法机关按照法定的权限和程序，通过对具体案件的当事人之间权利义务的判断来对权利受损害者的权利进行补救的机制。［6］在实践中，由于普遍存在的立案范围受限、诉讼程序繁琐、诉讼费用过高以及执行难以到位等问题，司法救济机制显得乏力，难以应对当下新疆流动人口的权利保障诉求。

其二，行政救济。行政救济是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。［7］目前，新疆行政救济机制存在一定的问题，比如救济范围偏窄、救济效率偏低、救济力度偏弱、现有的行政救济途径相互衔接不畅等等，这些在一定程度上制约作为弱势群体的流动人口在其合法权益受到侵害时得不到及时救济的重要因素。

其三，社会救济。社会救济是指公民权利受到侵害时，通过一定的社会力量来防止和排除侵害，以保护和补偿公民合法权利的一种权利救济方式。［8］当前，社会救济也存在一定的问题：新疆社会组织尤其是流动人口中的正式的社会组织发展有限使得流动人口对社会组织的信任度降低；互联网的快速普及使得网络维权成为一种新的权利救济方式，但网络上存在的大量的虚假信息使得人们无法分辨信息的真伪等等，这些问题的存在使得流动人口借助社会力量的方式保护、补偿或纠正自身的合法权益受到局限。

其四，私力救济。私力救济是指当事人认定权利遭受侵害，在没有第三方以中立名义介入纠纷解决的情形下，不通过国家机关和法定程序，）而是依靠自身或私人力量，解决纠纷，实现权利。”［9］（P27私力救济易生流弊，“现代法律遂以禁止私力救济为原则，私力救济往往在民法上构成侵权行为，在刑事上成为犯罪行为。”［10］（P252）问卷统计结果显示，对问题“您如果抓到偷自己财物（或打伤你）的人，该怎么办？”回答“送派出所的”占78.97%，“交社区干部的”占25.12%，“痛打一顿解恨的”占5.7%，“赔钱了事的”占10.18%。从数据可以看出新疆流动人口的法律意识有了很大的提高，当自己的合法权利受到侵害通过私力解决的仅占少数。现代文明社会公力救济是权利救济的主要手段，社会救济是重要的补充手段。当前，应不断优化流动人口权利救济体系，通畅流动人口权利救济渠道，从而有效保障流动人口的合法权利，避免极端维权事件的发生。

总之，随着新疆经济、社会、文化的稳步向前推进，越来越多农村人口流向城市成为城市流动人口。在加快新疆城市化进程的同时，这些长期生活在城市的流动人口由于思想观念、户籍管理、法治与政策、权利救济等方面的原因，陷入了诸如就业、住房、子女受教育、社会保险等一系列社会权利保障的现实困境。这些困境及其因素使得大多数新疆流动人口无法获得与城镇居民均等的发展机会，这些成为增加社会不稳定因素的隐患，也不利于进一步加快新疆城市化进程，相关部门应当给予高度重视，以期这一问题得到妥善地解决。

［参考文献］

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［5］熊光清、喻少如.完善公力救济，维护流动人口权利［EB/ OL］.http://news.uibe.edu.cn/uibenews/article.php？/19403.

［6］王莹.论我国城市少数民族流动人口的社会保险权——基于公民权利救济的考察［J］.河南师范大学学报，2012（02）.

［7］林莉红.行政救济基本理论问题研究［J］.中国法学，1999 （01）.

［8］熊光清.流动人口权利社会救济的现状与未来［J］.学术前沿，2014（11）.

［9］徐昕.论私力救济［M］.北京：中国政法大学出版社，2005.

［10］梁慧星.民法总论［M］.北京：法律出版社，1996.

责任编辑：李月明