中美海岸带环境保护执法机制比较

张继平　许小祥　郑建明

（上海海洋大学，上海 201306）

中美海岸带环境保护执法机制比较

张继平许小祥郑建明

（上海海洋大学，上海 201306）

海岸带环境保护执法对于区域甚至全国的经济和社会发展都至关重要，执法机制是否科学合理则决定着执法的成败。中国的海岸带环保执法机制还需进一步完善，通过与美国比较，发现中国执法机构分工和权责界限模糊、协调低效，手段乏力，监督途径不畅，不利于有效执法。美国的经验启示我国应优化机构设置以促进高效运转，强化执法手段以加大执法力度，拓宽监督渠道以提升执法效能。

海岸带；环境保护；执法机制

中国海岸线达18000千米，美国有22680千米，海岸带区域在中美都占有重要的自然生态和社会经济地位。2012年，中国滨海市GDP占全国比重达30%左右，同年美国滨海县GDP占全国比重高约42%①。近年来，海岸带地区人口持续增加，经济活动强度越来越大，生产生活的需要使海岸带资源面临被过度开发的困境，由此导致了海岸带水域污染滋蔓、动植物生境受害加重、渔业资源锐减等难题，需要加强环保执法以改善海岸带环境。美国对海岸带的现代化开发较早，它在治理海岸带环境问题上具有先导性和先进性，中美两国海岸带环境特点的相似性也是中国借鉴美国经验的基础，其中最重要的经验之一就是海岸带环保执法机制及其运作的经验。执法机制主要要素包含执法机构、执法手段和执法监督，本文将从这几方面比较考察中美海岸带环保执法机制，获取完善我国海岸带环保执法机制的有益启示。

一、执法机构比较

执法机构包括中央机构、地方机构和协调机构，中央机构按照各自权责进行全国海岸带执法的部署和监管，地方机构在中央领导下发挥地方自主性和积极性进行具体执法，协调机构负责在整体、重大和棘手问题上沟通各机构合作并解决机构间的冲突。

1.中央机构组成

中央层面，美国海岸带环保执法主要由国家海洋与大气局、环境保护署、农业部和海岸警备队等四个部门负责。国家海洋与大气局是联邦层面海洋管理的最高行政机构，其局长由商务部副部长兼任，它名义上独立对全国包括海岸带环保的海洋事务实行统一管理，主要负责管理海洋和大湖区的资源与环境保护；该局的海洋与海岸资源管理办公室负责执行海岸带管理、规划和开发；环保机构负责执行“404湿地计划”和“非点源污染计划”②，各州与该局合作处理非点源水污染问题。环境保护署选划海洋倾废场和管理海洋非点源污染，应对陆源和海洋污染，组织水质监测和评价。农业部自然资源保护局主要预防和控制潜在点源污染物质进入临近河流及海洋在内的其他纳污水体，以保护流域下游和海洋资源。海岸警备队负责包括海岸线等区域在内的环境等利益保护和强制执法。美国自1972年《海岸带管理法》颁布后开始筹措并实行“海岸带管理计划”，至今“35个有资质的州和地区中，只有一个没有加入”③，在这一框架下，中央各机构可以实现陆海统筹，避免海岸带向海向陆分侧的割裂分段执法。

在中国，海岸带向海一侧环保执法的中央机构有环境保护部、海洋局、海事局、渔业局和军队环境保护部门等五个机构。《海洋环境保护法》第五条规定，环境保护部“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”，并监管“全国防治陆源污染物排放和海岸工程建设项目”造成污染破坏的环保工作。海洋局对海洋环境进行监管，主要包括工程建设和倾废损害的具体海洋环保工作。海事局主要负责港区和港区外的非军事船舶造成的海洋污染，还涉及港区外的非渔业船舶污染，船舶污染涉渔业的，须联合渔业局管理。渔业局监控涉渔海洋环保，责任区域和执法客体为渔区的非军事船只和非渔区的渔业船只，如前述，必要时还须联合海事局执法。军队环境保护机构监管处置军事船舶海洋环境污染。我国海洋管理长期处于这种“多龙治海”、机构力量均势的格局，为加强统一执法、突出海洋综合管理定位，2013年3月国务院开启了打造升级版国家海洋局的改革步骤，“将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理”④，负责实施海洋环保在内的多项职能，目前改革尚在推进中。中国海岸带尚未制定专项管理计划，中国海上陆上分侧的执法机构具有严格的分属，海岸带陆上一侧环保执法涉及环保、土地和农业等多个部门。

2.地方机构组成

美国海岸带环保执法地方机构有州和郡县两级，海岸州设立海洋管理机构，其作为州政府的组成部门，负责人由州长任命，在沿海郡县也分别设有海洋管理机构，中央机构和地方机构基于“联邦一致性”⑤原则互相配合制约，即联邦的某些行为方式应该与州海岸带计划一致，州具有相当的海岸带行为控制权。美国在环保区域管理的模式下，环保署等中央机构一般会设立区域性分支机构，统一对区域制定环保政策和开展执法。

中国地方执法部门由省、市、县三级构成，按照中央部门设置体例，也分设了环保、海洋、海事、渔业等部门，它们在地方政府和中央对应机构的双重领导下履行各自的环保职能。为加强区域联动、提高执法效率，考虑到自然意义上的中国四大海域分区，国家海洋局分别在青岛、上海和广东设立了由其直接领导的正厅级大区域机构，即北海分局、东海分局和南海分局，具有监管分区内环保和环境行为等职责。

3.协调机构组成

美国成立于2010年的国家海洋委员会是海岸带环保执法最高层决策与协调机构，委员会主席由白宫质量委员会主席和白宫科技政策办公室主任联合担任，国务卿、商务部部长等25个联邦机构的负责人是委员会成员，具有较大的协调权威和资源。海岸带管理必须落实到地方政府，因此，地方层面的协调尤为重要，目前，美国州级及以下机构有两种协调方式，一种是不进行新的立法和政策制定、不设立新的部门，而对现有部门资源进行整合的网状合作模式，如佛罗里达州；一种是通过立法方法制定特别管理规划、设置新的特别部门主持海岸带管理和环保协调，如加利福尼亚州。

在中国的海岸带环保执法中，《海洋环境保护法》第八条指出：“跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环保行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院作出决定。”“国务院环境保护行政主管部门”即环保部。中国在重建国家海洋局的同时提出建立国家海洋委员会，旨在进行海洋事务上的统筹规划和综合协调，但具体发挥委员会的作用还在探索中。就地方协调与合作而言，对于跨行政区域的海岸带环保执法，一般由各地方政府协调配合，或者由共同的上级政府协调决策。

通过以上三方面对比分析发现，在中央机构组成方面，美国机构权属分工明确，各部门执法领域有较为明确的界限，这有利于机构聚焦于一点并实行基于生态系统的统一管理；我国中央机构职能交叉多、缺少核心，在海岸带环保实际执法中的定位并不十分明确，存在机构重复和力量分散、执法领域重叠和空白并存的双重矛盾，海岸带管理向海向陆区域的分属无疑又增加了海岸带环保执法的矛盾和复杂性，机构间存在各自为政、争夺资源、推诿扯皮的痼疾，造成环保执法效果持续低下。就地方而言，美国地方二级体系较中国三级管理为扁平，更有利于政策的上传下达，保障及时高效的环保执法，基于有效的区域管理则能够实现陆海统一综合管理；而中国的大区域分区局限于行政级别，难以对区内归属于几个省的海岸带进行有效统一管理，基层陆源污染物排海控制和监管长期面临环保部门不下海、海洋部门不上岸的窘境，执法环节被切断，这不利于对海岸带进行陆海统筹、综合管理。两国都建立了中央和地方的协调机构，美国中央协调机构常态化、级别高，地方也因地制宜地形成了协调方式；而我国作为中央协调机构的环保部同其他相关部门级别相近、建制相似，协调权威不足，难以整体筹划，国务院不可能对海岸带环保的具体协调事务事必躬亲，国家海洋委员会还未发挥实效，区域协调和地方合作统归一级人民政府，在处理问题时难免“头痛医头”、难以面面俱到，机构执法合作面临困难、难以深入。

二、执法手段比较

执法手段包含行政控制手段、经济调节手段和刑事司法保障手段。行政控制手段是海岸带环保执法最基本和最有效的手段，经济调节手段补充行政控制手段并具有独立意义，刑事司法手段则针对环境犯罪行为，它是环保执法的强有力保障。

1.行政控制手段

美国在海岸带环保执法过程中，充分调动行政机关的积极性，统筹行政资源，陆续实行了“海岸带管理计划”和“国家河口研究保护区计划”等计划，据《海岸带管理法》308节和315节规定，两计划都由联邦和政府合作，后一计划是指针对联邦和州共同指定形成的国家河口体系进行污染防治和河口保护的研究与管理，以加强海岸带管理，联邦对州进行指导和拨款，它们共同为海岸带环保行政执法构建了基础平台，提供了主要手段。对行政执法机关，有明确的权利性和责任性规定以确保行政手段的有效运用，如1976年《海岸带管理法》修正案规定“把联邦政府承担的正在进行中的州计划的运作管理费用的比例从约66.6%增加到最大值80%”⑥，且预算了未来一定年限的拨款数额；而对没有提交海岸带管理计划和国家河口研究保护区计划的州，或者计划执行不力，联邦政府将不给予或停止相关资金资助。此外，在行政执法过程中必要时须采取强制性措施，如海岸警备队在执行保护海洋环境的职能过程中被授予登临可疑渔船检查的权力。

中国没有类似美国那样的海岸带地区专项管理计划，海岸带环保执法主要的行政手段包括对为开发资源生态环境受损害区予以经济补偿的“生态补偿制度”，为控制海岸工程造成不可逆环境损害而要求与其同时设计、建设、使用环保配备的“三同时”制度以及对向海洋排放污染物进行管理调控的“排污许可管理制度”等手段。违反这些制度将负法律责任，如对于违反生态保护补偿制度的行为，有关地方人民政府将给予相关责任人以行政处分，构成犯罪将移送司法机关；建设项目违反“三同时”制度的，《海洋环境保护法》第八十一条规定：“由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，并处二万元以上十万元以下的罚款。”

2.经济调节手段

经济调节手段常常作为行政执法工具，许可证和有偿使用制度是美国海岸带环境行为调控的重要举措，获取许可证是生产经营者合法进行海洋排污、倾废的前提，有偿使用费用表现为区块租金、生产税等多种形式；环保署对违反许可证的行为“进行每天3.75万美元的处罚”⑦，有偿使用费中“仅区块租金联邦政府每年的收入就达2000多万美元”⑧。而超级基金制度则能保证环境事故快速处理的资金需要，资金来自政府、企业、损害者等，如1986年至1991年间的85亿美元基金预算，“其中25亿来自年收入在200万美元以上企业的附加税；27.5亿源于联邦普通税；3亿来自基金利息；3亿来自费用承担者追回的款项等”⑨。根据《海岸带管理法》315节规定，美国还在“国家河口研究保护区计划”中规定了科研奖金系统以加强河口系统的研究、教育与人才的培育。

中国通过收取排污费、进行罚款和收缴环保税费等途径以治理环境污染。如《海洋环境保护法》第七十三条规定，海洋局对“超过标准排放污染物的”罚款力度在“二万元以上十万元以下”；第七十六条明确，海洋局对破坏海洋保护区的罚款处于一万元到十万元之间。中国类似美国超级基金制度的油污损害赔偿基金制度等制度在法律中对资金的数量、来源、用途和监督没有做明确规定。中国也设计了相关奖励制度，《海域使用管理法》第九条规定：“在保护和合理利用海域以及进行有关科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给与奖励。”

3.刑事司法保障手段

美国对破坏海岸带环境的犯罪认定实行严格责任，即控方不必证明行为人的主观罪过。处罚包括“明知危及人身安全、非法处置有害或有毒物质、非法处置其他污染物及危害国家自然资源保护区和野生动植物的犯罪”⑩，对行政执法过程中发现的这些犯罪行为或线索，环保署等机构可以移交检察官向法院提起刑事诉讼，犯罪成立的，对自然人判处罚金和（或）监禁，对单位判处罚金。如对于水污染行为，根据《清洁水法》规定，罚金最高达每日二十五万美元，责任人可处以十五年徒刑，二次以上犯罪，最高刑也随之翻一倍，对某些情节严重的污染行为，甚至关停企业⑪。

中国对造成海岸带地区面临重大环境损害危险的和已经造成损害的行为予以刑事处罚，《刑法》规定有“重大环境污染事故罪”和“非法处置进口的固体废物罪”，相关司法解释对犯罪行为进行了细化。中国行政执法与刑事诉讼的衔接、提起与美国类同。处罚方面，《刑法》第三百三十八条规定：“对于严重污染环境的行为处以三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”据《刑法》第三百三十九条规定，海岸带区域的环境行为如果触犯“非法处置进口的固体废物罪”，也会根据情节对责任人处以“五年以下”“五年以上十年以下”以及“十年以上有期徒刑”，且都“并处罚金”，对单位处罚金。对于罚金的具体数额《刑法》及相关解释未作明确规定。

对以上三种手段进行比较分析后可见，两国都有较为系统的行政控制手段，就其完整性和有效性而言，难分优劣，美国专门设计了针对海岸带区域的行政控制手段，它们在海岸带地区的径行适用保障了执法的高效率；我国的手段在海岸带亦具有完全效力，具有一定效率；但是我国对于执法机关的权责缺乏明确规定，对于机关有手段而怠用或不用的消极行政情况规制相对乏力。相较美国，我国对于超过标准排放污染物行为的处罚力度过低，对污染者的威慑力度不强，易引发投机行为；整体的环境税费制度没有形成统一完备的资金管理机制，环保执法资金难以保障；我国的奖励制度值得提倡，但需细化。两国也都形成了环保执法的刑事司法保障机制，美国的处罚原则、范围、种类、力度明晰强力，我国处罚的危险犯和实害犯在司法解释中进行了细化，但是在实践中有困惑；实践中罚金额度过低，远难救济损害。

三、执法监督比较

执法监督主要为行政监督、司法监督和公众监督。行政监督包括行政机构上对下和机构内部的监督以及行政督察，司法监督包含司法机关依职权的监督、行政相对人及他人的诉讼等方式，公众监督表现为公众参与执法部门政策制定、参加相关听证等形式。

1.行政监督

美国执法机构之间监督方面，“联邦一致性”原则首先规定了州对联邦的限制，海洋和海岸带资源管理署办公室会同有关机构监督该原则的实施，处理相关申诉。针对消极行政、不依法采取措施改善海岸带环境的地方政府，联邦政府将作出取消对其拨款的惩罚。执法部门负责人、执法人员违反相关规定将被处以行政处罚。联邦执法人员进行行政督查、公布违法报告，将潜在的违法行为移交负责机构处理，行政督察频次较高，如环保署“1998年进行行政督查23000次”⑫。

在中国，上级政府及其环保部门对下级进行监督并可对相关责任人提出行政处分建议或作出处罚；环保部在对全国环保工作实施统一监管的原则下对国家海洋局及其他部门在海岸带的环保执法实行监督，地方的环保部门也对相应级别的海洋部门及其他部门实行监督。海洋部门对在海岸带区域的排污单位和个人的守法或违法情况可进行现场检查，且检查具有强制性、随机性和内容的法定性，对检查到的污染设备（施）可查封、扣押。

2.司法监督

美国的检察官制度实质上是行政权的延伸，司法权掌握在法院系统 （分联邦和州法院组织系统）。相关权利主体可以就环境执法部门执法行为造成的侵害或认为其违法提起行政诉讼或就责任人的个人违法提起诉讼，法院系统主要通过审判活动实现监督，法院不仅仅可以对执法行为的程序和实体的合法性进行裁判，还可以对执法依据的法律规定进行司法审查，若相关法律规定于宪无据，可径行裁判执法行为无效。美国1970年代的多部环保法律先后确立“公民诉讼”⑬条款，此后联邦法院的四个判例使该制度逐渐完善并趋于定型，这里的“公民”没有特殊限制，包括自然人、法人、州政府和环保团体等其他社会组织，“诉讼”也涵盖了行政、民事等各类诉讼，只要海岸带环境行为或执法造成了事实上的公共利益的损害，任何“公民”都可以提起诉讼，并不必须与环境行为或执法具有利害关系。在实践中，法院可以决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。该制度已成为“公民”保护环境的重要途径和手段。

中国检察院和法院在法定职责内对环保执法行为进行监督，检察院可以经由对海岸带区域环境职务犯罪的侦办、对执法部门提出督促执法及起诉的建议、直接提起刑事公诉或环境公益诉讼、对已审结但确有错误的案件提出抗诉等途径对环保执法进行监督；法院主要通过对各类环境案件诉讼的审判实现监督，有条件的地区还专门设置环保法庭以规范环境违法犯罪的审判，提升审判质量和效率；行政相对人可以向法院直接提起行政诉讼、申请检察院向法院提出检察建议或抗诉等途径进行监督。为扩大司法监督主体以加强监督，2014年颁布的《环境保护法》确立的“环境公益诉讼”制度规定符合条件的与环境污染损害无利害关系的环保团体也有起诉权，该法及相关司法解释规定环保团体必须同时符合的两个条件是：第一，在地级市及以上民政部门登记；第二，不间断专职环保事业五年以上且没有行政、刑事违法处罚记录；并且在目前的实务中，只有过环保组织进行环境民事公益诉讼的先例，环境行政公益诉讼是否可行法律尚未明确，也未见实践案例。司法解释还规定了败诉或部分败诉的原告具有诉讼费减免申请权，由法院决定是否减免。据统计，截至2014年第三季度末，全国“生态环保类的社会组织约有7000个。符合《环保法》及其《解释》的700余家社会组织都可提起环境公益诉讼”⑭。从实践来看，去年全国立案的该类诉讼寥寥可数。

3.公众监督

公众对执法的监督不可或缺，为了切实保障公众监督的权利，美国确立了完善的公众听证制度，《海岸带管理法》311节规定听证日前需有不少于30日的通知期，相关材料都应容易获得、内容明晰，否则，根据宪法的“正当程序条款”，执法和决策将因违法而无效。在海岸带执法过程中，执法部门在一个项目实施前需要通过正式的讨论会、听证会、问卷调查等方式与当地的社会团体、企业法人以及其他公益组织进行平等对话，了解并吸纳他们的意见。美国各州滨海委员在有关公共利益的许可审批和计划方案出台等政策执行阶段及政策制定过程中均多有公众参与。参与监督的方法还包括与不法者进行交涉、评论执法中的违法行为并提出改进建议等。

中国公众对执法进行监督也逐渐普遍。“公众参与”环保是中国《宪法》确定的基本原则，为此相关环保法律还设置了执法部门和企业的环境污染和治理的信息公开制度，但是目前公众监督海岸带环保执法的方式方法、途径和其他保障机制都不够明确，关于信息公开大部分为原则性规定。相关行政法律规定了依当事人申请的行政处罚、许可和复议听证，如行政处罚申请听证的条件有被责令停产停业、吊销证照和罚款较大，对于罚额是多少，法律未明确，行政许可和复议听证也要求涉及当事人“重大利益”或“社会影响较大”等因素。此外，《海洋环境保护法》第七十二条指出，“所有船舶均有监视海上污染的义务”，“民用航空器发现海上排污或者污染事件，必须及时向就近的民用航空空中交通管制单位报告”，但是缺乏激励措施或消极报告的责任规定。

比较以上三方面分析认为，中美两国都建立了执法的行政监督机制，相对而言，美国的行政监督更为科学健全：“联邦一致性”原则使联邦和州执法机构互相监督、联邦机构对州机构可依法实行惩罚责任，而我国机构缺乏下对上的限制、上对下的监督力度也不够。我国与美国的司法机关监督机制表现出各自的特征，但都较为成熟完善；司法监督还取决于诉讼主体面和途径的畅通度，中美诉讼主体面和途径差异主要在：美国“公民诉讼”制度框架保障了个人和单位获取司法救济和监督的有效；中国“环境公益诉讼”制度的诉讼主体资格受到苛刻限制，诉讼类型也只以民事为主，这都导致该制度现阶段难以发挥实效。美国公众监督和中国相比，信息公开途径、程度、时限等有法律保障，公众监督制度更加明确可操作，公众监督有径可循；中国公众监督制度尚不成熟，企业和政府公开信息的及时性、真实性和完整性难以保障，公众听证规定并不具体，实践中往往流于形式，影响了公众监督的深度和广度。

四、美国海岸带环境保护执法机制对中国的启示

通过以上比较分析，我们发现美国海岸带环保执法机构分工明确、各负其责、协调高效，一系列制度提供有针对性的系统，行政控制手段综合运用，经济调节手段强度合理，刑事司法保障手段具有威慑力，行政部门上下级配合制约，司法监督途径畅通，公众监督有径可循，它们共同编织起严密的海岸带环保执法机制之网。中国也初步建立起海岸带环保执法机制，但相较美国，中国涉海岸带环保执法机构分工不明、权责不清、协调低效，执法手段无力，监督途径不畅，海岸带环保执法机制的不足导致海岸带环境污染难以得到有效控制。美国的经验启示我国应优化机构设置以促进高效运转，强化执法手段以加大执法力度，拓宽监督渠道以提升执法效能。

1.优化机构设置以促进高效运转

海岸带地区作为公共利益和政府作用的密集区，在环境管理和资源利用的问题上具有极大的复杂性，“一个部门对另一个部门的冲突和影响特别大，如果没有最高管理权力——即在政府和个别部和部门层以上——海岸带综合管理取得成功的机会是非常少的”⑮。有鉴于此，第一，在中央层面，可以建立我国的海岸带管理计划，打破陆海分界，在这一机制下对环保、海洋和海事等机构进行明确再分工、划定权责界限，这些机构可以设派专门机构专职海岸带环保事务，基于此，需要进一步整合资源加强海洋局这个中心，以进行统一领导、整体筹划。第二，在地方层面，应强化国家海洋局几个大区域分局的权力和资源，使其一定程度上超然于地方政府，赋予其相当的区域政策制定和执行权，有效沟通中央和地方，使其能够联合地方进行必要的专项区域污染治理行动，避免执法环节的割裂，提升政策执行及其反馈速度。第三，要建立运转高效的高级别协调机构，为此国家海洋委员会要进一步发挥作用，地方上的协调也不能仅仅依赖一级政府，强化后的大区域性机构可以分担甚或负责区域内的协调工作。

2.强化执法手段以加大执法力度

环境库兹涅茨曲线认为“环境质量随着经济增长的积累呈先恶化后改善的趋势”⑯，这在实践中得到了大量证明，而改变当前我国污染随经济发展上升的趋势的重要举措之一就是强化执法手段及其运用。因而，首先，要建立系统专门的海岸带环保执法行政手段，并且规定执法机构消极执法的惩罚性责任，以强化手段的运用，有效的做法如可以建立全国性的非点源污染计划，计划的内容应该涵盖执法机构和行政相对人的责任和权利。其次，加强经济手段运用的力度，建立完善的环境税费和罚款制度，包括资金的征缴、使用、管理和监督都要做明确的可操作性规定，额度可以兼采幅度制和比例制，根据实际制定和适用补偿性和惩罚性的罚没制度，使税费和罚款与对环境的损害相应，切实发挥其调控污染行为的作用。最后，明确环境犯罪行为的处罚范围、种类和力度，确立与经济发展水平相适应的罚金制度，确保罪刑相适应，有效威慑并管控海岸带环境污染行为。

3.拓宽监督渠道以提升执法效能

有效的监督是科学高效的执法机制的重要内容，它能够促进权力的阳光运行，进而督促执法效能的提升。鉴于此，一要建立上下级执法部门的双向监督机制，可借鉴“联邦一致性”原则构建我国上下级机构的互相监督机制，节制上级权力的任性，规制下级的懒政避责，避免机构间颉颃造成行政资源浪费。二要从环境公益诉讼制度自身的进一步建设与培育、扩大诉讼主体两个层面促进司法监督效果提升，就此一则可以对该制度的适用领域、诉讼主客体、程序和救济作出更为细致的规定，鼓励和增进其适用，二则可以进一步立法放宽诉讼主体资格，并且对环境公益组织的培养和扩大给予政策和财政方面的支持。三要建立明确的公众参与、信息公开和救济制度保障公众监督，公众参与的方式方法、途径和日期等需要法律明确，信息公开的时间、范围和程度等需要制度保障，对违反的行为要有救济，应该保障公民的申诉和诉讼权，督促行政机关开放公众参与和进行及时有效的信息公开，并且对参与监督的效果要有上级部门或第三方的评价和反馈机制。

注释：

①王占坤、赵锐：《美国发布<2014年海洋与海岸带经济报告>》，《中国海洋报》2014年4月22日A4版。

②③⑥［美］Biliana Cicin-Sain、Robert W.Knecht：《美国海洋政策的未来——新世纪的选择》，张耀光、韩增林译，海洋出版社，2010年，第224页；第117页；第112页。

④国务院将重新组建国家海洋局.新华网.http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114965295.htm

⑤U.S.C.§1456.

⑦张建宇：《美国排污许可制度有哪些经验》，《人民周刊》2016年第2期，第57页。

⑧张灵杰：《美国海岸海洋管理的法律体系与实践》，《海洋地质动态》2002年第18卷第3期，第32页。

⑨转引自叶知年：《环境民法要论》，法律出版社，2014年，第329页。

⑩⑫［美］尼尔·沙佛阿隆·S.罗特：《美国应对环境犯罪的行政范式与刑事对策》，《北京政法职业学院学报》2009年第2期，第75页；第73页。

⑪U.S.C.§1319.

⑬李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示》，《中国人民大学学报》2003年第2期，第123-125页。

⑭邢世伟、金煜：《700社会组织可提环境公益诉讼》，《新京报》2015年1月7日A6版。

⑮［美］约翰 R·克拉克：《海岸带管理手册》，吴克勤、杨德全、盖明举译，海洋出版社，2000年，第32-33页。

⑯林伯强、蒋竺均：《中国二氧化碳的环境库兹涅茨曲线预测及影响因素分析》，《管理世界》2009年第4期，第28页。

［1］李晨光，张占海.国外海洋管理与执法体制［M］.北京：海洋出版社，2014：3-24.

［2］Robert Kay，Jacqueline Alder.Coastal planning and management［M］.New York：Taylor&Francis.2005：102-103.

［3］新华每日电讯："环保部门不下海，海洋部门不上岸"［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2014-06/09/c_133392586.htm

［4］徐祥民，李冰强.渤海管理法的体制问题研究［M］.北京：人民出版社，2011：210-222.

［5］朱大霖.提升我国海岸带生态环境保护管理水平对策［J］.海洋开发与管理，2015，（2）：73-76.

［6］倪国江，鲍洪彤.美、中海岸带开发与综合管理比较研究［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2009，（2）：15-16.

［7］Joseph J.Kalo，et al.Coastal and ocean law——cases and materials（Third edition）［M］.New York：West，a Thomson business，2006：237-243.

［8］张福德.美国环境犯罪严格刑事责任的演化与评析［J］.北方法学，2013，（2）：64-71.

［9］胡亚球，夏玮.对检察机关环境保护监督机制的反思与完善［J］.扬州大学学报（人文社会科学版），2013，（2）：16-20.

A Comparison between China and US：Mechanism of Law Enforcement of Environmental Protection for the Coastal Zone

Zhang Jiping/Xu Xiaoxiang/Zheng Jianming

The law enforcement of environmental protection for the coastal zone is essential for the economic and social development of coastal zone，and whether the mechanism of law enforcement is scientific and effective determines the success or failure of the law enforcement.Compared with US，China doesn't have definite division of labour and rights and liabilities.At the meantime，the methods of law enforcement are used unbalanced and weakly with very poor supervision lead to bad results.The experience of US provide some enlightenment for China to improve this situation including defining the division of labour and rights and liabilities of institutions，strengthening comprehensive methods and expending the channels of supervision.

Coastal Zone；Environmental Protection；the Mechanism of Law Enforcement

D920.9

A

1009-3176（2016）05-104-（8）

（责任编辑 矫海霞）

2016-5-30

张继平 男（1957-）上海海洋大学人文学院教授 院长

许小祥 男（1990-）上海海洋大学人文学院硕士研究生

郑建明 男（1975-）上海海洋大学人文学院行政管理系副教授 博士