共治的逻辑：网络化治理理论及对社会治安治理的指导价值

田显俊

（四川警察学院 四川泸州 646000）

共治的逻辑：网络化治理理论及对社会治安治理的指导价值

田显俊

（四川警察学院 四川泸州 646000）

网络化治理作为公共服务演进新走向，其特质表现为主体多元-责任分散-机制网络，强调政府责任、部门协调和社会整合，以增强社会治理效率。在平安建设中，在追求治安治理体系和治理能力现代化的进程中，网络化治理理论对促进治安“共治”理念形成、治理多元主体合作与协调以及复杂化社会治安事务的责任分担等方面研究具有指导价值。

网络化；治理；社会治安；共治

网络化治理是近年来兴起并流行于国际社会的一种社会治理创新模式，它主张治理主体应是由政府公共部门、市场和社会组织等组成的多元化主体，在社会治理中，治理主体横向联合行动是实现一定的共同价值目标的必然选择，即体现出逐渐利用非政府组织从事公共部门工作[1]。大量的实践表明，在利用网络化治理方式对社会提供公共服务时，在提高决策质量，有效整合资源，提高治理体系机动性和回应性等方面具有比传统的公共管理模式更大的优势。随着我国信息化、城镇化以及国际化速度加快，各种经济和社会问题、历史和现实问题、传统安全威胁和非传统安全威胁互相交织和影响,治安隐患日益突出，公共安全问题多发，这一社会治安现实深刻影响政府及公众对治安治理的聚焦。对于公共安全部门而言，社会治安“可控”是选择治理范式的逻辑起点。这需要公共部门、营利组织、非营利组织和个人等网络化多元主体通过合作共享和风险共担来实现，需要公共安全服务对象融入于治安治理全过程，即运用网络化治理范式来达成。因此，从网络化治理的视角讨论公共安全领域的治安治理，通过解析网络化治理内涵、瑕疵及优势，探讨网络化治理理论对社会治安治理创新发展的指导作用是非常必要的。

一、网络化治理的内涵要素

（一）网络化治理的内涵要素。

“在20世纪，政府科层式体制是提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式”[1]。传统公共行政是以政府垄断公共事务为标志，以层级组织为主体，通过公共权力运行来实现，其注重公共部门内部的资源配置与制度设计，而对外部资源的整合利用以及公共行政有效性不更多考量，结果存在行政效率不能满足快速变革的公共服务需要，在这种背景下，网络化治理兴起。斯蒂芬·戈德斯密斯与威廉·埃格斯在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中专门对网络化治理做了界定，他们认为:网络化治理是一种通过政府部门、市场、非营利组织、营利组织、社会组织、公众等多元主体广泛参与公共服务的全新治理模式。近年来，对其理念及运行的相关研究已成为西方社会治理研究的潮流与重点。许多国内研究者将这一概念置于中国本土环境下进行研究，成果丰硕。总体上讲，其内涵要素可以做以下梳理：

一是治理资源整合和相互依赖。网络化治理中的网络形成是基于多元主体之间共同的价值取向而对资源的相互依赖，是对在公共事务中的碎片化资源怎样合理利用所做的战略性回应。正于此，网络化治理机制应是公共制度政策与实施行动的创新机制，从资源整合角度来讲，网络化治理是源自于网络化多元主体之间共同价值与目标而建构的良性互动制度化结构，其自身在构建、运行、修正和演进等环节有较明晰逻辑与规则。例如，行为主体的身份认同和角色定位，对行动的认知、共同期望与价值目标。因而可以有这样的认识：网络化治理应是主体之间合作、权力、风险与回报共享，它是一种与传统等级制相对的治理新模式。

二是多元主体间的横向联合。随着经济社会纷繁复杂的变化趋势，传统官僚制和市场化管理已经不能适应社会发展的需求，需要网络化治理模式给予补充。许多研究者们研究的思路大都会这样展开：多元主体的关系结构、沟通与交流形式，利益协调、对抗与妥协等。网络化治理模式中政府部门需要与其他参与者之间基于信任而形成共益伙伴关系，通过合作、联合行为代替竞争，在行动中结成融合、合作互助的共同价值观和行为理性。网络化治理模式更多地依靠多元主体之间横向合作实现公共服务价值。

三是追求理性治理。网络化治理的多元化主体为追求治理目标一致性，需要政府或者权威机构建构制度化治理机制，保证多元主体有效参与，形成联动体系。网络化治理将政府一些公共事务责任转移给多方参与者，充分调动了社会各方资源，为具备公共价值的共同目标实现进行合作。作为一种新的治理模式，与传统的层级制、官僚体制相比较，更加注重治理参与者在共同规则和制度制约下为达成共同价值目标而构建互相配合，你中有我，我中有你，又保持自身独立的治理网络。因此，网络化治理从参与者之间的关系和治理机制、运行和评价等方面的逻辑性和制度性与传统的层级制、官僚制相对应更加强调治理理性。在网络化治理中，参与主体各方共识与分歧共存，通过协调，共享利益、共担风险。

二、网络化治理模式的瑕疵及优势分析

（一）网络化治理存在的瑕疵。

热衷于网络化治理研究的学者都有这样的共识，网络化治理的多元性参与主体在同一个目标和制度体系实现自我激励和管理，主体各方放大积极性，各方之间强化横向协作，消解公共政策制定与执行的障碍，正是通过构建多元化参与的网络来整合资源，可以消减公共品碎片化，提供社会需要的公共产品和社会成果。该治理模式凸显的治理成效，已在实践中得到证明，但网络化治理模式也存在瑕疵，这也是在利用网络化治理时需要克服的问题。

1.治理效率与多元参与的矛盾。网络化治理的立足点是多元主体之间的信任，这种多方信任来源于更大范围参与者之间的协调与合作，纳入更多参与者是网络治理决策和行动中必然的选择，这也表明在此过程中将耗费大量的精力、时间和资源，治理效率与参与的扩大可能存在负相关性。

2.网络目标与参与各方的目标冲突。网络化治理各方主体总是尽可能为追求目标同一性做出不懈的努力，因为目标同一或趋同更能够形成合力，实施者的行为表现会趋向优化甚至最优。因此作为一种社会治理的发展模式，目标趋同是网络化治理建构和有效实施的出发点。当然，作为网络化治理的参与主体各方在整体的网络环境中既要为网络整体利益展会开行动，又要在行动中照顾自身的最大的利益。这两个方面不会总是一致，网络越复杂，特别是当各参与者行动的目的和特性等有距离时，目标不一致的可能性就越大，整体目标与个体目标的距离越远，当行为者力图将个体利益最大化，特别是个体利益与共同利益距离甚远时，甚至完全不相匹配时，可能还导致滥用权力和腐败等问题。

3.网络化治理也会面临监管问题。网络化治理的行动主体有政府组织、有的是营利组织，尤其有一些是大型经营体，也有非营利组织和个人，由于参与者拥有和提供资源的不同，因此，对网络共同目标的认同度也会不一致，权力的分配也会不同。由于政府、公共部门以及大型经营体往往是拥有资源和权力最多的参与者，在网络运行中拥有权威、影响力，可能会存在不主动解决权力不平衡问题，由此导致网络化治理的互动信任基础动摇。主体之间的信任难以建立，网络治理的有效性大打折扣。网络化治理的方式多元，运作模式多样，从网络运行管控的角度，应对网络化治理，表现为所有成员参与共管、某一独立组织管理或几个组织共管多种模式。不论一哪种管理模式，谁充当管理者角色，都要面对管理不同的网络类型而采取各种有效方式，应对面临的各种问题，寻求最优管理形式以应对各种不同的网络，是管理者面临的一个大问题。

4.责任承担的问题。网络化治理模式与层级制不同的是，在设计与运行方面更加注重其网络目标实现的功能与效用。其建构治理机制的逻辑起点就是通过广泛参与者的横向联系，将更充分的资金、知识等资源和条件用于政策的执行和公共服务，正是广泛参与使得公共决策和服务指向符合多数人的意愿，容易达成共识，治理可行度高，受人欢迎和认可，但网络化治理存在大的问题就是参与主体责任承担的问题。

（1）谁有足够权力问责指向不明。由于多元化主体之间的平等关系，他们之间如果存在与规则标准不符或与共同目标相去甚远的情形，除运用“同行审查”互相监督或自我约束问责以外，多元主体中任何一方，不管是政府公共部门，还是资源雄厚的大型组织，没有足够能力和权威问责其他参与主体，网络化治理也不能简单地运用传统问责制，谁能问责指向不明。

（2）责任分享界限不清。网络化治理基于主体多元介入，目标一致，资源丰富，结构复杂，这也可能导致问责指向不清，参与者责任意识不足，如果缺乏明确治理问责标准和规则，就会形成“责任分享的困境”。

（3）问责有效性问题。网络化治理在解决涉及民生的诸如公共安全、社会保障、环境等公共问题时，通常也遇到一些困境，这些公共事务通常需要投入较多资源，包括专业的人员、知识和技术。问责主体具备和掌握相当的技术和标准，这样的能力不是哪一个参与者所能具备的，问责的有效性问题不能得到解决。

（二）网络化治理模式的优势。

对网络化治理兴起与发展的全面察考，可以得出这样判断，网络化治理范式对传统层级官僚制管理有一定的影响，但这种影响应该正面而积极，具有补短与优化的功能，是传统管理的创新与发展。由此，笔者认为，所谓“传统官僚制面临终结，取而代之的是网络化治理”论段不符合客观事实。当代的社会治理应该是在网络化治理框架下的，依靠主体间合作、协商等方式结成网络关系执行公共政策，追求公共目标，达成政府、市场、社会组织和个体等权利与责任的共享与共担。

新时期国家政策制定、管理公共事务方式有较大的变化，各种非政府的社会组织越来越多承担传统意义上由政府承担的责任，政府权力分化，并且积极促成与其他参与主体共享治理权力。目前，尽管网络化治理在解决公共问题时有许多优势，而且许多国家在实践中迅速推广到许多层面和不同领域，但这些并不能从本质上改变政府领导和主导的角色地位，也不能漠视公共部门权威，政府仍然扮演决策、制定规则、组织等权威性角色，在治理层级中政府及公职人员居于核心地位或者核心成员，其具备法律、法规和制度制定、施行的能力和水平。基于此，笔者认为，当前社会治理结构应是政府主导下科层级制模式和网络化扁平横向模式的融合，即“层级制庇荫下”的网络化[2]。这种治理模式应将政府及公共部门的作用放在网络中讨论，其实网络治理谁来领导和管理显得尤为重要，基于公共部门拥有国家层面及社会广泛资源，领导和引领者的角色由政府及部门来扮演既是必然也是合适的选择。但由于网络化治理主体的广泛性，运行的复杂性，比如多元参与者协商、自我管理，如何保证向社会分权并扩展等对领导和引领者的能力期望更高。网络化治理作为一种新的治理模式，基于共同的公共目标，由公共部门、社会组织和个体等构成的多元化主体在同一制度框架内建立横向联结的伙伴关系实现合作，分享社会治理权力。公私部门之间、政府与市民社会之间，甚至国家与国家之间互为渗透，政府的职能也由管理和控制向治理协调与合作方向发展。

三、网络化治理理论对社会治安治理的指导作用

网络化治理范式作为有别于科层制社会治理模式，具有鲜明的主体多元、责任分散和网络机制等现实特征[3]。多元聚合式参与主体为追求共同公共价值目标，在规定的制度化体系框架下合作和协调，实现治理结构的调整和公共部门角色的转换，达到政府权力分化和参与各方权力共享和责任分担。在治安治理社会实践中，针对公共安全需求提供公共服务和公共产品，网络化治理具有治安资源的优化与整合，治安政策制定与实施在科学性、合理性和效率化等方面具有巨大的优势。有学者研究指出：“治安问题是非常典型的社会化问题，治安治理必然需要一个扁平化、弹性化的网络结构体系和运行机制。它能回避单一组织信息不完全的缺陷，同时，也打破传统管理结构的时序性、阶段性，形成网络流程[4]。因此，笔者认为，网络化治理理论在我国大力建构“党政主导、社会共治”的治理体系中，对治安治理结构调整，形成多元主体合作、责任分担、机制网络化的“共治”局面具有重要指导作用。

（一）网络化治理引导治安治理合作理念形成。

网络化治理强调合作治理实现公共价值，强调公共价值是社会合意“共治“基础上的共识理念。网络化治理致力于行为者的互助合作，其依赖于共同价值诉求的自组织系统。[5]从网络化治理的视角，处于转型期和信息化时代的治安治理参与者应具有公共价值观，需要确立合作、互通、共享理念，在这种观念的导引下，实现治理多元力量合作与内外资源共享，增强治安治理整体性和协同性，避免治理壁垒森严，资源独享，自成一体的传统思维。同时，治安治理参与者应具有核心观念。网络化治理注重党委政府、营利和非营利组织、社会组织与公众作为治理多元主体之间协作共治，但是其核心主体仍是党委政府。因此，我国社会治安治理是在党委政府领导下，通过建立有效的机制，更好地组织动员营利和非营利组织、公众参与，达到公共治安事务共同治理的目的。

（二）网络化治理理论促进治安治理多方参与机制形成。

中国治安治理模式与其社会形态和社会演进路线密切关联，从历史发展的角度来看，现代中国仍是官僚体制，其权力核心在政府，在实践中，公共安全决策制定、公共安全事务管理和行动主要由政府负责，这种治理模式必然会导致利益主体之间的壁垒，内外部合作障碍，特别是对政府部门不能形成制约和监督，多方利益主体的共同价值目标不能有效地形成。因此，网络化治理理论对于促进政府公共安全部门、营利和非营利组织和社会成员等多元主体的网络治安治理结构体系形成，通过横向合作，协同配合提供公共安全服务，构筑横向联系协作机制，以此回避官僚制下各自为政和低效率等缺陷问题，推进治安治理体系的创新和发展。当然，网络化治安治理中，党委政府仍是处于核心地位，党委把握政治发展方向，各级政府作为引领者承担协调和维护网络治理的责任，党委政府与非政府社会组织和成员共同构成相互依赖和合作的网络化主体，营利和非营利组织、社会组织与公众等非政府组织主动参与社会治安治理，通过充分协商和共治，实现治安治理利益最大效益化。

（三）网络化治理促进社会组织培育和协商模式形成。

社会组织同政府公共部门相比，表现为社会组织成员自主且自愿地结合，通过协调和合作方式实现其共同价值和利益。社会组织主要包括非政府组织、自主性社团、协会和公民组织等，其基于组织成员共同价值、情感和信仰的认同，利用协商或对话的方式，达成资源整合和优化，参与公共事务的网络化治理。因此，政府和其他社会组织分享治理权力的网络化治理属性对政府和社会组织协同治安治理具有指导价值。当前，中国社会结构体系中社会组织发展相对滞后，从数量规模和影响力是不能满足治安治理要求。因而，政府对社会组织培育应该更加重视社会组织地位、责任、义务和参与机制等方面实现法律化、制度化，在规范引导社会组织充分发挥社会自治功能，包括社区自治和乡村自治，给予更多政策和资金支持，通过切实可行卓有成效的办法和措施，促进社会组织和公众广泛参与社会治安治理。 在社会治理中，政府、社会组织与公民等治理主体的理性协商是达成公共管理共识的关键[6]。社会治安治理能力提高，有了成熟的社会组织，利用网络化治理架构和相应机制，变革公共部门职能及运行模式，政府针对许多涉及社会治安服务事务，可以利用授权、委托和指导等方式导引社会组织和社会成员参与。政府及公共部门的角色从现象来看好像是在不断削弱自身社会地位，不断消解社会作用，但本质上，政府更加重视自身的指导、协调和主导的治理角色塑造，特别是在对网络化治安治理中各个参与方关系和责任担当的协调和平衡，同时政府职能的承担也完全置于参与各方和社会的制约和监督之下，对政府治理能力和水平要求更高。因此，在网络化治安治理中,各主体之间通过协商合作治理取代对立和竞争，政府从管理治安向合作治理治安转变。

（四）网络化治理理论促进社会治安治理责任分担方式创新。

网络化治理理论引导参与主体共同承担治安风险责任。风险共担机制是网络化治理重要的监控机制。而实现风险共担，尽可能保障所有参与主体与政府的平等地位[1]。在引导、激发社会组织与成员参与意识，发挥能动作用时，党委领导、政府要履行引领和主导责任。

在实践中，网络化治理思维引导政府公共部门和其他参与者积极分担社会风险防控。比如，通过政府购买安全服务，引导成立信访法律事务服务中心，参与信访问题化解；运用网络治理理念，与信息运营商互动，搭建信息平台，共同解决大家共同面对的安全问题等；通过政府购买服务，发挥社会组织在引导社会成员参与纠纷排解、社区矫正和社帮教以及风险评估等方面作用。社会治安网络化治理可以避免政府在社会治安治理事务中唱独角戏，社会治安治理各种资源分解给多元主体，有效凝结社会治理各方力量。因此，在安全方面存在各种变数、公共安全风险因素多和各种安全问题发生频率高的现代社会，只有政府与社会共同作为，才能做好平安建设。

综上，社会治理创新模式之网络化治理，目前广泛运用于社会治理的多个层面。网络化治理理论顺应了社会多元利益整合的趋势。恰如加德纳所述：“在一个好的社群中，各主体彼此真诚、相互尊重，并经常用富有人情味地看待差异，从而营造出一种高度的认同感与归属感。”由此，网络化治安治理理念的形成，政府（政法公安机关）角色重塑，国家与社会、公共与个人分离的二元思维的消解，这是治安治理运行体系中的新方法、新思路，也是社会治安治理创新发展的新走向。

[1][美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理—公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

[2]陈剩勇,于兰兰.网络化治理：一种新的公共治理模式政治学研究[J].2012,(2).

[3]孙 健.网络化治理：公共事务管理的新模式[J].学术界，2011,（2）.

[4]刘 霞，向良云.我国公共危机网络治理结构—双重整合机制的构建[J].东南学术，2006,（3）.

[5]鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007,（1）.

[6]魏 娜,崔玉开.城市社区治理的网络参与机制研究[J].教学与研究，2011,（6）.

Logic of Shared Rule:Networked Governance Theory and its Guiding Value to Public Security

TIAN Xian-jun

Networked governance,a new tendency of public service,holds characteristics of multiple body,diffusion of responsibility,integration of government responsibility,department coordination and society to enhance efficiency of public security governance.In the process of pursuing public security management system and modernization of management ability,networked governance theory has guiding value to researches on promoting shared rule concept,cooperation and coordination of multiple bodies,and responsibility sharing of complicated public security affairs in the construction of peace.

Networked;Governance;Public Security;Shared Rule

D035.34

：A

：1674-5612（2016）04-0074-06

（责任编辑：赖方中）

2016-03-09

田显俊，（1968-），女，四川乐至人，四川警察学院副教授，研究方向：治安学、公共安全学。