论民族地区生态文明建设的法制路径

2016-04-11王志鑫

四川民族学院学报 2016年4期

王志鑫

★经济·管理★

论民族地区生态文明建设的法制路径

王志鑫

生态文明建设是一项重要且复杂的工程，需要法制强有力的保障。在民族地区生态文明建设过程中，法制有利于生态文明建设理念制度化、长期化和保障少数民族群众生态权益，但也存在着生态文明立法不健全、生态环境执法不力、司法介入存在制度缺失等一系列问题。在总结一些民族地区生态文明建设法制保障经验的基础上，提出完善民族地区生态文明建设法制路径的构想：建立和完善生态文明法律体系，加强生态文明执法力度，健全司法机制，进而有力保障民族地区生态文明建设的顺利推进。

民族地区；生态文明建设；法制路径

【Abstract】The construction of ecological civilization is an important and complicated project, which requires a powerful legal guarantee. In the process of ecological civilization construction in minority areas, the legal system is conducive to the construction of ecological civilization and it can protect the ecological rights and interests of the ethnic groups. But there also exist some problems, namely, imperfect legislation of ecological civilization, ineffective law enforcement of ecological environment, and inefficient judicial intervention. On the basis of summarizing the experience of the construction of ecological civilization construction in some minority areas, the author puts forward the ideas of improving the legal system of ecological civilization construction in minority areas: to establish and perfect the legal system of ecological civilization, to strengthen law enforcement of ecological civilization, and to better judicial mechanism; thus it effectively ensures the smooth progress of the construction of ecological civilization in minority areas.

【Key words】minority areas； construction of ecological civilization； legal path

由于历史、地理及文化因素，民族地区经济社会发展比较滞后，致使生态环境保护正逐渐陷入困境：一方面因不合理的开发与利用，民族地区生态环境遭到了严重的破坏，生态系统极其脆弱；另一方面民族地区大部分处于我国生态保护区，亦是我国天然的生态屏障区，面临来自中央及其他地区的环保压力巨大。民族地区所处的这种两难境地，集中表现为发展与环保的相互博弈，在一定程度上反映了我国大部分地区在发展过程中所遭遇到的问题。因此，党中央适时提出“生态文明”理念，期以生态文明建设推进我国经济社会生态协调发展，这对于面临发展与环保双重压力的民族地区意义重大。但生态文明建设是一项涉及复杂利益的艰巨工程，特别是民族地区更有其特殊性，所以必须把其纳入法治化的轨道。同样，法治是民族地区建设生态文明的重要保障，民族地区生态文明建设只有坚持走法治化道路，才能真正实现。

一、民族地区建设生态文明的必要性

(一)民族地区处于我国生态环境保护工作的前哨

我国是一个多民族国家，民族地区约占我国国土总面积的64.2%，且大部分处于边疆内陆或靠近边疆的地区。而我国国家级自然保护区和石漠化、荒漠化地区大多数也分布在民族地区，客观上致使民族地区的环境保护和治理压力要超过我国其他地区。从地理位置上看，青海、西藏及四川西部构成了我国地形的第一阶梯——青藏高原，青藏高原是我国藏族的主要聚居区，也是长江、黄河及澜沧江的发源地，它的生态状况直接决定了这几大流域乃至全国的生态状况，生态重要性不言而喻，国家在此设立了三江源自然保护区便是佐证。云贵高原地处我国地形的第二阶梯上，这里聚居了南方的众多少数民族。[1]该地区地形崎岖，溶岩发育强烈，属典型的喀斯特地貌，水土流失严重，石漠化程度较深，生态环境比较脆弱；但该地区民族习俗保存较好，生态资源较为丰富。新疆、内蒙、宁夏、甘肃等省区位于我国干旱半干旱地区，是我国农牧业和林业的过渡地带，该地区草原、荒漠的生态状况对东西部地区的生态环境具有很大的影响，如我国华北地区的沙尘暴天气主要是因该地区环境恶劣所导致。该地区少数民族的宗教信仰、饮食习惯与其他地区有明显的差异，同时该地区矿产资源丰富，如石油、煤炭、铁矿等。

(二)有利于民族地区脱贫致富

自改革开放以来，我国经济社会不断发展，贫困人口大幅减少。但因历史、地理及自然因素，民族地区经济社会发展滞后，已处于全国贫困程度最深、贫困面最广、贫困发生率最高的地区。据统计，2014年我国民族八省区农村贫困人口为2205万人，占八省区总农村人口的14.7%，占全国总农村人口的31.4%，扶贫形势依然不容乐观。许多地区水土流失严重，石漠化和荒漠化问题突出，自然环境恶劣，已严重影响到少数民族群众的居住和生活。当前，民族地区的贫困问题、生态环境问题和民族问题交织在一起，构造出一副复杂的社会局面，如不及时解决这些问题，不仅会影响民族地区的繁荣与团结，更会影响国家与社会的稳定。为此，国家针对民族地区实施了众多的扶贫项目，取得了一定的效果。党和国家也根据民族地区经济社会发展情况适时调整扶贫理念，无论是早期的单纯性“输血”，中期的培养“造血”功能，到现如今提倡的“精准扶贫”，都反映出党和国家对民族地区贫困问题的重视。但由于少数民族群众自身存在的文化、习俗、宗教信仰等特殊性，造成了利益诉求的多样性，扶贫政策难以全部企及；同时贫困地区多处于民族地区的深山区、石山区及高寒偏远区，扶贫难度比较大，不少地区面临“保护生态”和“加快发展”的双重矛盾。因此民族地区应选择一条既符合党和国家扶贫理念，又能够在本地区实行的扶贫道路。代表社会协调发展和人与自然和谐相处的生态文明理念无疑是最符合条件的，它提倡循环经济发展方式，通过优化产业结构，大力发展二、三产业，进而有利于提高少数民族群众的收入和生活水平；它提倡绿色发展方式，通过加大自然生态系统保护力度，全面促进资源节约，进而有利于保护民族地区所蕴含的丰富水资源和矿产资源，改变民族地区恶劣的自然环境，真正把民族地区打造成“青山绿水”的宜居地方。

(三)有利于保护少数民族文化资源

民族地区聚居着我国众多的少数民族，他们在历史岁月的长河中创造了丰富多彩的民族文化，这其中既有衍生于他们日常生产和生活的生存经验，又有脱胎于他们的宗教信仰和生活习俗的生态智慧。这些少数民族文化是中华民族传统文化的重要组成部分，以国家级非物质文化遗产项目为例，至2011年底，在国务院已公布三批1219项国家级非物质文化遗产项目中，少数民族项目占34.9%；在已公布的三批1488名国家级非物质文化遗产项目代表性传承人中，少数民族传承人占26%。中国目前建立了15个文化生态保护实验区，其中就有6个建在民族地区。[2]虽然国家采取了众多保护措施以传承和延续少数民族文化，也取得了一定的成效。但因受到外来文化的冲击、保护资金投入不足、传承人年老力衰等一系列因素的影响，我国少数民族文化仍处于不景气的状态，急需转变保护观念，加大保护力度。同时，少数民族文化资源自身也蕴含了丰富的生态思想及生态制度文化。[3]这些思想不仅和生态文明在理念、内容上有许多共通之处，更重要的是它们已在民族地区实行多年，早已融入到每个少数民族群众的生产生活之中，深得他们的尊重和信仰，如能对其采撷，势必可对生态文明建设理论提供“有益营养”，为在民族地区倡导和推行生态文明建设理念打牢思想基础。而纵观各种文化形态，唯生态文明理念对另一种文化既能达到保护又能达到吸收及反哺的目的：一方面，生态文明本质上反映的是人与自然和谐相处之道，提倡的是尊重自然和自身的文化，通过发挥激励和教化作用，实现少数民族群众对本民族文化的认同，进而达到保护民族文化资源的目的；另一方面，生态文明理念是一种代表现代文化融合的先进理念，善于将不同文化类型整合优化，少数民族文化在其整合优化下，亦能发挥出更大的价值。

二、法制是民族地区生态文明建设的重要保障

(一)生态文明建设理念需制度化、长期化

党的十七大报告首次提出要“建设生态文明”，并逐步优化我国的产业结构、经济增长方式和消费方式，增强生态文明观念。十八大报告则把“美丽中国”作为生态文明建设的长远目标，并与政治、经济、社会、文化建设构成“五位一体”的中国特色社会主义总体结构。虽经两次重要会议的宣扬和传播，但生态文明建设目前还未形成一种制度化的事物，相对于社会各界尤其是少数民族群众还稍显陌生，这必然不利于生态文明理念在民族地区的传播与践行。由于宗教信仰和民俗习惯的不同，少数民族地区自有一套人文价值观念和社会生活准则，生态文明建设理念要想获得少数民族群众的认同，仅仅依靠宣传和教化是远远不够的，还需获得某种权威的认定：即国家在法律上对其的认可，正如少数民族习惯法一般。只有让生态文明建设理念成为一种常态化的制度，兼具法律所具有的权威性特征，才能更好地让生态文明建设理念融入到社会各个阶层的思想观念之中，才能更好地得到少数民族群众的接受和认同，进而顺利保障生态文明建设在民族地区的实行。反过来说，法律作为最重要的社会控制手段，也应适应生态文明建设需要，完成对生态文明的法律确认。[4]生态文明建设是一项长远的工程，需要我们一代人甚至是几代人的不懈努力才能实现，客观上需要持久的制度保障。生态文明建设虽然在我国提及次数较多，但其终归还是一种战略规划，实质上是党和国家推行的一种政策。但政策具有变动性，容易受到来自各方因素尤其是政府自身行为的影响，这显然不利于生态文明理念的长期贯彻实施。因此，除了急需发挥政策的作用外，我们还应加强法制的保障作用。众所周知，稳定性是法律的基本特性之一，只有保持法律的稳固，才能把法律的预测、评价、指引、教育及强制功能发挥出最大效果。

(二)少数民族群众生态权益需保障

权益指的是公民受法律认可和保障的权利与利益。权益的保障既是法律要体现的基本目的，更是法治社会建设的重要目标。[5]基于权益的重要性，许多国家在制定宪法和实施宪政的过程中都强调对少数民族群众权益的保障。我国是一个多民族国家，国家历来重视公民尤其是少数民族群众的权益保障工作，在政治、经济、社会政策等方面对民族地区和少数民族群众都有所倾斜。在法律方面，我国《宪法》第四条明确规定：“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”。从利益纷争的原因来看，权益冲突多源于强势群体对弱势群体的侵害，客观上作为强势群体的国家、政府的某些行为容易侵害作为弱势群体的公众的权益，因而强调公众权益的保障是合理且必要的。在民族地区建设生态文明，除了有限的自发性民间行为，大部分是在政府主导下进行的，政府必然处于绝对的领导地位，而少数民族群众则处于被领导地位。在某些民族地区“人治”色彩浓厚，一旦在某些具体问题上政府决策或行政行为出现偏差，容易导致少数民族群众的权益受损，显然不利于维护团结友善的民族关系。因此，我们应把民族地区生态文明建设引入法治化的轨道，用“法治”代替“人治”，依法建设生态文明，才能有效避免因行政行为的固有缺陷而导致的对生态文明建设和少数民族群众的不利影响，把生态文明建设引领到良性发展轨道上来，进而有力保障少数民族群众的切身利益。虽然在民族地区法律不是保护少数民族权益的唯一途径，还有村规民约、风俗习惯等规范，但不可置否，法律是最为有效、最为重要的途径。

三、民族地区生态文明建设法制化存在的问题

(一)生态文明立法不健全

从国家层面上看，我国目前尚未出台生态文明建设的综合性法律，也未专门制定针对民族地区的法律法规。生态文明建设大多散见于环境保护方面的法律法规及部门规章之中，这必然不利于从宏观全局性的角度指导我国生态文明建设。从地方层面上看，目前民族八省区只有贵州省出台了生态文建设相关法规，分别是《贵州省生态文明建设促进条例》和《贵阳市建设生态文明城市条例》。在出台这两部条例后，贵州省生态文明建设进入一个快速发展的轨道，近年来生态文明建设亮点频频；反观其他生态法规还不完善的民族地区，生态文明建设进程明显滞后于贵州省，这也充分地说明了法律对生态文明建设的推动作用。在立法思想上，民族地区大多遵循的是人本主义价值观，致使在生态环境立法时比较强调人的经济利益，虽然有利于民族地区脱贫致富，但一味注重经济利益容易导致人们对生态环境保护的轻视，显然与生态文明建设所提倡的人与自然和谐相处的理念不相符合。在立法内容上看，当前民族地区生态文明立法还存在照搬照抄的情形，援引东部地区出台的生态文明法律法规内容，却忽视了本地区的基本情况，没有突出民族地区特色。在立法中比较重视机构设置、经费保障、环境权力配置等内容、而忽视公民的环境利益。[6]同时，民族地区生态立法工作创新性不够。生态文明是一项新事物，但许多民族地区立法人员仍以固有思维去看待它，这显然不利于生态文明立法质量的提高。

(二)生态环境执法不力

目前，民族地区生态环境执法主要存在以下几个问题：一是生态执法力量薄弱。一直以来，环保部门承担了民族地区大部分的生态环境执法任务，为保护生态环境发挥了一定的作用，但也面临着诸多问题，特别是随着民族地区生态文明建设范围的扩大，传统的由环保部门主导的生态环境执法体系已经很难适应当前民族地区生态文明建设实践的发展。虽然新《环保法》明确赋予环保部门强制执法权，但现实中却遭遇到许多问题，如执法人员知识涵养不高，基层执法能力不强，来自政府的压力较大等，严重削弱了民族地区生态执法力量。二是各执法部门协作性不强。生态文明建设是一项系统性的事物，包含了民族地区社会生活的方方面面，因此它需要各职能部门的合力助推才能前行。但事实上，在民族地区生态文明建设过程中，执法部门“各自为政”和“相互推诿”的现象还普遍存在，有些部门的执法工作更是以利益为先导，只对那些获益较大的事务才进行执法，而对那些收益微弱的小事情却采取听之任之的态度。民族地区经济本就不发达，一直存在着经济发展与环境保护的矛盾，执法部门受到各方面干预尤其来自行政主管部门的干预较多，致使执法工作常常难以开展。三是执法队伍素质待加强。随着民族地区生态文明建设逐步推进，执法部门获得的权力也随之增加，但在实际执法过程中有些力不从心，如基层执法经验欠缺，执法人员锻炼不足；生态文明知识掌握不够，基本法律了解不清；编制有限，一线执法部门人手较缺等。

(三)司法介入存在制度缺失

正所谓，司法是解决纠纷的最后一道防线。在民族地区生态文明建设过程中，司法却难以有效介入生态纠纷之中，主要在于相关司法制度缺失。一是现行司法制度在应对生态问题时存在某些局限。我国现行诉讼制度设计之初的目的在于解决人身和财产纠纷，并没有考虑到生态纠纷，之后虽然增加了对生态纠纷的规定，但实际效果却不明显。二是环境公益诉讼存在问题。新《民事诉讼法》第五十五条和新《环境保护法》第五十八条分别确立了环境公益诉讼制度，规定对于污染环境的行为，符合有关条件的社会组织可依法向人民法院提起诉讼。但通过分析不然发现，环境公益诉讼制度可操作性不强，即它虽然在法条上获得“认可”，但对于现实中采用何种审判制度、是设立新的审判机构还是沿用以前的审判习惯等方面，法律对此并未明确规定，使得在具体的法律适用过程中容易出现无法可依的局面。在原告资格方面，法律明确规定个人没有提起环境公益诉讼的权利，但相比于西方发达国家人人都可以作为环境污损的诉讼主体的做法，我国还是有一定的差距。[7]三是环境纠纷的专业性难题。由于环境纠纷往往蕴含了专业性、复杂性和多变性，环境诉讼大多需要经过污染情况评估、损害结果鉴定及证据收集等专业性程序，但现实中具备这样诉讼能力的公益组织少之又少，一旦社会组织难以提起诉讼，意味着当地群众的生态权益得不到最后的救济。同时，由于环境诉讼的高专业性，使得民族地区基层法官难以胜任此类案件的审理。

四、构建民族地区生态文明建设法制路径

我国当前的法律体系对民族地区生态文明建设正发挥着一定的作用，但随着民族地区生态文明建设方向及内容的变化，现行法制体系恐怕难以全部企及。除了继续完善法律制度外，还应善于寻找和吸收有效的实践经验，对有些地区推行的先行先试的制度，只要经实践检验可行，国家就应加以鼓励和推广。如贵州省在生态文明法制建设方面就积累了不少卓有成效的经验，如出台了生态文明建设综合性法规，构建了较为完善的司法保障机制等。因此，结合贵州省的经验，构建民族地区生态文明建设法制路径应做好几下方面：

(一)建立和完善生态文明法律体系

首先，应将“生态文明”入宪。早在2003年，生态文明就出现在中央有关文件中，而到如今全国生态文明建设正如火如荼的今天，生态文明依然未能写入宪法，造成了生态文明在我国根本大法中地位的缺失。因此，在宪法中应确立生态文明制度，并赋予如政治文明、经济文明及社会文明同等重要的地位，以我国根本大法为载体，以人与自然和谐相处为发展理念，进而有利于保证我国民族地区生态文明建设的方向。其次，出台综合性法律。鉴于当前国家和民族地区两个层面上都未出台生态文明建设综合性的法律，因此有必要在国家和地方两个方面着手相关立法工作。一是全国人大及其常委会积极发挥职能作用，出台《中华人民共和国生态文明建设促进法》，将党中央、国务院有关生态文明建设的方针、政策上升到国家法律的层面，统一协调、指挥我国生态文明建设工作，保障生态文明建设的长期性和稳定性；进一步明确生态文明建设的目标、原则、具体措施等方面，确保生态文明建设的实效功能；让政府的生态文明建设工作真正有法可依，把行政权力从决策到执行、监督等各个环节都纳入法制化轨道。[8]二是民族地区要发挥先行先试的精神，积极运用立法的能动性，出台本地区的生态文明建设综合条例。特别是许多民族自治地区本身就享有特殊的立法权，具有其它地方所不具备的立法优势，所以更应积极发挥这种优势。作为生态文明建设第一线的民族地区，在生态文明建设过程中自身也积累不少的实践经验，所以立法机关在立法过程中要善于把经验上升为法律，但同时要考虑到民族地区文化多样性的问题。再次，要确立科学的生态伦理立法指导思想。[9]生态文明综合性法律的出台是为了更好地保障民族地区生态文明建设，所以它必须遵循科学的生态伦理立法思想。在立法过程中，要摈弃过去那种一味强调经济增长的思想，坚持尊重和善待自然的伦理思想，理顺经济利益和生态利益的关系，注重从人类和环境的整体利益思考问题，重点强调少数民族群众生态权益的维护。

(二)加强生态文明执法力度

众所周知，在生态环境保护中，由于政府的多个部门的管理职能与之相关，并且存在着事实上的利益关系，必然存在着权力竞争。[10]因此，我们必须整合执法资源，优化配置生态执法权。必须明确环保部门在民族地区生态文明建设中处于执法体制的核心部门，让环保部门统一监督和管理本地区的生态文明事务，加强对其他部门的业务指导；法律也应明确政府其它部门在生态文明建设中的管理职能，进一步规范它们的行政行为，处理好各部门之间的利益关系，真正把各部门的力量拧成一股绳。要改变过去那种执法部门“单打独斗”和“各自为政”的局面，高度重视和加强在民族地区生态文明建设中各部门之间的配合和协作。如当执法部门有需要时，税务部门应及时提供相关主体的税务缴纳情况，国土资源部门应提供相关主体的土地使用状况文件等。政府作为民族地区生态文明建设的实施者和推动者，也是许多执法部门的领导者，就必须在生态执法过程中坚持中立和公正的原则，不偏不倚；做好带头作用，更不能以有碍经济发展为由干预执法部门的工作，转变发展思路，把以前的“不愿执法”逐渐变为“敢于执法”；要合理调整优化各执法部门的资源与利益，加大对环保执法部门的扶持力度；提高生态执法工作的透明度，定期公开生态执法工作情况。最后，国家应加强对生态执法部门的支持力度，从执法经费、人员及管理等方面加大对生态执法部门的投入。各级政府应加大对环保执法部门的财政投入力度，优先保证执法部门的工作经费，新增或更新执法部门的执法装备，积极促成生态执法队伍向科技化、信息化等方向发展；改革生态执法部门的编制，选派高素质、高学历人才进入生态执法队伍，增加执法队伍特别是一线执法力量的人手；加大对生态执法人员的教育培训力度，通过开展内容丰富、形式多样的学习活动，增强执法人员的法律和生态知识，从而进一步提高提高执法人员的执法水平和案件处理能力。

(三)健全司法机制

与传统资源相比，生态环境资源开发利用的程序更趋于复杂，造成了生态环境司法保护工作障碍重重，这也决定在司法处理生态纠纷上需采用不同于过往的做法，那就是生态保护司法专门化。生态保护司法专门化指的是把普通法院、检察院处理的生态纠纷案件交予经特殊程序成立、专门处理生态纠纷的生态法庭、检察院等机构。通过赋予环保法庭跨地区的审判权限和执行能力，从而为解决地区环境纠纷，加强环境司法的独立性、统一性和权威性，突破地方保护主义提供了宝贵经验。[11]2007年以来，贵州贵阳、云南昆明等民族地区先后成立了专门处理生态环境纠纷的环保法庭，取得了良好的社会反响。环保法庭的设立不仅有效地打击了污染环境、破坏生态的行为，而且也妥善地解决了跨地域污染和行政人员不作为的现象，更重要的是，这一审判机制的改革亦能为其他民族地区提供借鉴参考。贵州省在设立环保法庭的基础上，还成立了生态保护检察院和生态保护公安局，形成了较为完备的生态文明司法保障机制，有力地震慑了生态环境违法犯罪活动。因此，在借鉴贵州司法实践基础上，建议国家加强民族地区生态司法机制建设，从中央到地方建立各级生态保护法院，检察院及公安局，形成一整套责任明确、定位清晰、相互协作、保障有力的生态文明建设司法机制。要进一步完善环境公益诉讼制度。可通过修改《民事诉讼法》，在其中明确环境公益诉讼的审判方式、举证原则等内容，并把普通公民列为环境污染的原告之一。通过修改《环境保护法》，适当放宽社会公益组织的原告主体资格，即不需要一定资质即可提起环境公益诉讼。针对许多环保公益组织面临的问题(资金缺乏、人手不够、管理散漫等)，国家要在资金、人员、政策等方面加大环保公益组织的扶持力度，使其真正具备提起环境公益诉讼的能力。要进一步加强对司法人员尤其是基层司法工作人员生态和法律知识的培训力度，使其能在熟知生态相关法律的基础上，对生态环境知识有一定的了解，进而破解环境诉讼的专业性难题。

[1]房文双.民族地区生态文明建设的研究[J]. 前沿,2011年第1期，p195-197

[2]新华网.中国少数民族非物质文化遗产得到及时抢救和保护[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-08/13/c_1112065798.htm,2014-08-13/2016-03-15

[3]姚霖.生态文明建设不应忽视对少数民族生态文化的采撷[J]. 云南民族大学学报(哲学社会科学版),2014年第6期，p78-82

[4]顾向一、苏胜利.生态文明的法律确认:困境与出路[J]. 西藏大学学报(社会科学版),2011年第4期，p176-180

[5]廖小明.马克思主义公平观视域下少数民族的生态权益保障[J].云南社会主义学院学报,2014年第3期，p31-35

[6] 贾德荣.民族地区生态文明建设法治保障研究[J]. 理论建设,2013年第6期，p30-34

[7]王志鑫.生态文明视野下的环境权研究[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2015年第6期，p97-105

[8]何燕、陈平.《生态文明建设法》助力生态文明建设[J]. 环境保护,2011年第14期，p23-25

[9]张廉、贾德荣.民族地区生态文明建设法治保障之路径[J]. 宁夏党校学报,2014年第1期，p54-57

[10] 吕忠梅.生态文明建设的法治思考[J]. 法学杂志,2014年第5期，p10-21

[11]赵成.论生态文明建设的法制保障及其建构[J]. 渤海大学学报(哲学社会科学版),2012年第1期，p27-31

[责任编辑：陈光军]