从主体功能区定位看跨区域生态补偿——以若尔盖生态保护为例

冯鑫华



★经济·管理★

从主体功能区定位看跨区域生态补偿
——以若尔盖生态保护为例

冯鑫华

本文以川西北高原，若尔盖生态保护为例，探讨禁止和限制开发区地方政府的日常工作以及面临的问题。文章发现基于主体功能定位下的若尔盖地方政府与牧民在生态保护上起着积极的作用，但是这种定位也给当地政府和当地牧民带来了发展的困境。在此基础上笔者提出国家必须在法制层面上提出区域生态补偿机制和合作机制，从国家层面协调长江黄河上下游地区建立以新的补偿机制，加强中央财政对生态支付转移力度，进一步落实人才政策等。

经济开发；环境保护；主体功能区；跨区域生态补偿

【Abstract】The paper takes Zoige Grassland as an example to explore some measures and problems for local government to prohibit or limit development of Zoige Grassland. It is found in the paper that eco-compensation based on the position of main functional areas exerts positive effects on ecological protection, but at the same time it has also brought forth some development barriers for local government and herdsmen. Hence, the paper proposes that state government should legally issue ecological compensation mechanism and cooperative mechanism, establish new ecological compensation mechanism conformed in areas of both the upper and lower reaches of the Yellow River, strengthen the financial support on ecological protection, and implement personnel policies, etc.

【Key words】Economic development; environmental protection; main functional areas; cross-regional eco-compensation

自改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，但生态环境问题日益突出，部分地区生态环境持续恶化，面对生态环境保护与经济开发之间的凸出矛盾，通过环境社会学实然和应然两个层面的反思或许是一个更为恰切的入口[1]。我国的少数民族聚居区往往都是经济欠开发地区，同时又是自然资源非常丰富的地区。如何处理好经济开发与生态环境保护之间的关系，就不能简单的说是要发展还是要环保。本文以地处川西北牧区的若尔盖县经济开发与生态保护实例出发，讨论在少数民族聚居区如何解决经济开发和生态环境保护之间的关系。力图从国家的环境政策出发，探讨跨区域生态补偿机制和生态合作机制的可能性和必要性。

一、限制和禁止开发区的日常实践——一切以生态保护为重

若尔盖地处青藏高原东南缘，长江支流和黄河干流流经该区域，境内平均海拔3500米。由于处在这个特殊的地形里，若尔盖的自然资源非常丰富。但由于若尔盖地区大部分都处在四川省政府规划的限制和禁止开发区里，所以生态环境保护成为当地最重要的日常实践(而非经济开发)。无论是政府还是居民都时时刻刻都在与生态环境保护打交道。

(一)政府的重点工作——生态保护

若尔盖地区的生态环境保护远远早于内陆地区。从最早的长江上游防护林开始，到94年建立若尔盖县辖自然保护区，再到98年成立国家级自然保护区。国家对若尔盖县的定位都是以生态保护为中心。在这种定位下，经济发展必须要和生态保护结合起来，当两者产生冲突时，生态保护更为重要。

1.“生态环境保护为重”下的矿产资源开发

若尔盖地区丰富的矿产资源的开发受到严格监控，或许在有些地方会出现环保审核不达标就上马的现象，但是在若尔盖这样的限制开发区这是绝对不会出现的事。降扎铀矿的开发就是个典型例子。该矿从1967年批准开采，到2013年彻底停产历经了多次环境整改。2003年退役工程失败后又被地方政府要求对生态治理工作进行整改。到目前为止，该矿的堵坑(井)口、废石场、堆浸场、排矸道、污染地面和工业场地都已得到恢复。

在若尔盖开发矿产资源受到严格的环境评估。若尔盖大部分的矿产都没有开发。一方面是招商引资的失败，但更重要的一方面是因为在当地开发矿产资源所需要的审批太多，成本太大，又容易涉及神山问题。开发当地的矿产必须对当地的生态进行恢复，而这种恢复需要太多的成本。所以笔者认为在矿产资源的招商引资失败也是因为企业对于开发价值的评估受到环境保护的限制。

2.畜牧大县的努力——禁牧、减牧

若尔盖全县草原总面积1212.63万亩，理论载畜量153.7万个羊单位，2010年底实际载畜量达308.15万个羊单位，超载率100.5%。在此情况下。从2011年开始，当地政府实施限牧减畜，以草原生态保护补助政策为引导来推动此项工作。至2014年共下达各类补奖资金176770.250万元。全县共实施禁牧面积458万亩，兑现禁牧补助8244万元(6元/年/亩)，年均兑现2748万元；2013年，全县累计完成减畜99.05万个羊单位，超载率降低到30.34%。

禁牧、减牧可以说是近几年若尔盖县最大的生态社会工程。自然生态修复工程其实对牧民来说往往是他们的福音，也符合他们的希望和利益。但是禁牧、减牧却很难在一开始就被广大牧民所接受。对于若尔盖这样的畜牧大县而言，禁牧、减牧就是在一定程度上牺牲自己的发展。

(二)牧民的努力——生态环境保护融入日常生活

地方政府在推进如此多的环境保护政策时必然需要当地的牧民，所以当地政府努力通过各种手段使得牧民认识到环境保护关系到未来子孙的发展。在各种政策的推引下，同时还有藏族本土环境保护观的引导下，环境保护逐渐成为当地牧民的日常生活中的一部分。

1.藏族保护环境的“本土生态知识”

人类学家在研究本土知识与生态关系时提出了“地方/传统生态知识”，“本土环境知识”的概念。藏族也有一套自己的“本土生态知识”，藏民普遍持有神山、圣水的保护观，即便是这些神山、圣水中蕴藏着大量的财富，他们也不会对其进行开发，哪怕是在保护环境的前提下。

这种“本土环境知识”根植于藏族的传统文化中，并且发挥着重要的作用。政府在推行各种环境保护政策时，村委会和乡政府工作人员总是用藏传佛教中的神山圣水保护观去指引和开导牧民去接受这些环境保护政策。

2.成为乡规民约的环境保护

除了藏族本身存在的神山圣水保护观以外，当地牧民逐渐接受由政府主导的环境保护的各种措施，并且将这些措施变成乡规民约。当地牧民和政府在环境保护的各个方面有着许多默契和共同目标。该县党委政府与各乡镇村层层签订了城乡环境综合治理目标责任书,并纳入村规民约和乡规民约进行管理*参见《高原绿洲去旧貌 城乡环境换新颜——若尔盖县城乡环境整治掠影》，2012，http://www.abazhou.gov.cn/ztjs/qunzzsx/fupjkgc/201211/t20121129_883993.html。通过各种乡规民约和宗教约束，政府和当地居民在环境保护，尤其是草场保护，森林保护上达成了一致。因为对于当地牧民而言，这也是保护他们赖以生活的家园。

二、发展的困境

(一)地方政府保护的困境

地方政府在保护环境的过程中受到了多重因素的制约。一方面地方政府是按照上级政府指示进行各项工作，这种科层制的制度体系限制了当地因地制宜的可能性，且地方政府尤其是像若尔盖县这种经济发展较落后的县的地方政府，很多时候大型工程都是靠上级政府财政支付转移完成的。自2010年开始到2013年，若尔盖累计实施生态修复工程四个，总投资5969万元。在调查中笔者发现这些工程的预计投入和实际到位资金总有缺口，而缺口就是地方配套的那部分资金。地方政府在实施这些工程上总是上级政府拨多少钱就做多少的事，钱总是制约他们完成这些任务的第一要素。地方政府对上级政府依赖性很强，而且无论是经济开发还是环境保护都得靠上级的安排和指示。

另一方面，虽然前面提到了地方居民和地方政府在环境保护的大方向是一致的，但是许多时候居民和政府之间的矛盾并没有完全解决。所以地方政府保护又受到当地居民很多时候的掣肘。当环境保护和自身利益冲突时，牧民自然会为保证自己的利益而忽略生态环境保护。而政府当面临环境保护和以人为本的冲突时管理上的困难就突显出来了。2014年当地为整治草原旅游环境，要拆除当地牧家乐修建的便道，永久性建筑，违章临时性建筑时就出现了很多困难。根据若尔盖畜牧局Z主任的说法“这是若干年形成的”历史遗留问题：

“老百姓挣点儿钱也不容易，一窝蜂上了那么多，你去拆谁的？而且这个也不是最近一两年的事。是若干年形成的东西，你现在喊我们去收拾，收拾不住。有的东西你要收拾，刚刚开始有这个情况的时候，面比较小的时候好收拾。现在就不好打击了，现在去打击就要把百姓和政府整成对立面。你只要敢拆，老百姓会和你拼命。现在路上所有的东西都是老百姓想怎么建就怎么建。”

若尔盖县处在藏区，其职能部门开展工作时具有特殊性。更多时候只能采取协商、教育、引导的方法。但牧民的法律意识较为淡薄，这种协商、教育、引导的方法需要工作人员大量做工作。总的来说，这种特殊性增加了管理难度。

除了上述两个困难，更为严峻的是人才的缺失。高原气候恶劣，地方偏僻这两个根本原因致使各类人才择业时不会考虑若尔盖县，而实在没有选择的人在工作以后会通过各种方法离开当地。目前的专业人才是非常缺乏的，并且也很难吸引专业人才去。人才的缺失使得当地的各项工作推动陷入困难特别是专业性强的环保工作更加明显。

(二)居民的发展困境

2013年全县牧业人口68687人，占总人口的87.54 %，牧民人均纯收入7866元，农牧民人均收入80%来源于畜牧业。禁牧和减牧必然造成牧民收入的减少。虽然国家一直有包括退牧还草的补助，在2011年出台了《草原生态补偿机制》,但是补偿的标准普遍偏低。2015年国家下达若尔盖县草原生态保护补助奖励机制政策资金共计4681.375万元，资金很多，但分到每个人大概每年仅会得到684块钱的补助。当地畜牧局官员是这样看待这个问题的:

这个生态补偿奖励机制是五年一轮，上一个规划期已经到2015年结束了。下一个五年的话，也许政策会发生调整，有可能要提高补助标准。禁牧的话人家老百姓不愿意，你才给我那么一点点钱，不准我放牧才给我一亩6块钱，那我不干。县上好一点儿的草原一亩能产5，600公斤的草。全县平均都是350公斤的草。只给那些补助，老百姓确实吃亏。

减牧和禁牧对环境保护确实起到了积极的作用，但是这种减牧和禁牧实际上是牺牲了当地牧民的利益。这其中最大原因就是补偿的金额太少。总的说来，若尔盖发展过程中产生了许多困难。许多资源因为环境保护不能随意开发，而在当前若尔盖县从畜牧业为主导到旅游业为主导产业转型中，无论是当地政府还是当地的农牧民都会面对各种各样的难题。如何解决这些困难则是当地政府面临的一个重大考验。

三、跨区域生态补偿机制及跨区域生态环保合作机制的必要性

对生态补偿的理解有两个层面，一是指生态功能付费，即指生态(环境)服务功能受益者对生态(环境)功能提供者付费的行为，这也是大多数国际组织和发达国家生态补偿的政策范围。二是指在生态(环境)服务功能付费的基础上，增加生态破坏恢复的内容，即“破坏者恢复”和“受益者补偿”[2]。 跨区域生态补偿是从区域关系角度，关注生态补偿问题，重视区域主体尺度上的生态-经济过程和资源环境问题，力图通过相应的区域政策手段来解决这些问题[3]。

我国大江大河众多，许多江河都跨越了多个省区。这就涉及到了跨区域生态补偿，特别是跨流域生态补偿。而这些江河的源头往往是生态比较薄弱，经济水平较落后的山区。在国家主体功能区这一非均衡发展战略实施以后，跨区域生态补偿政策的制定就成了国家进一步发展的当务之急。以若尔盖为例，因为全县大部分地区属于限制开发区，甚至还有一些地方属于禁止开发区。所以其富集的自然资源难以转换为经济利益。为了维护限制和禁止开发区以生态保护为目标的主体功能定位，必然要对实现生态功能有妨碍的产业严格控制。

为保护环境，实现主体功能区定位目标承担相应的财政支出是地方政府必须履行的义务。若尔盖县为了防沙治沙，修复湿地草原等工作。投入了大量的人力和财力。而这些投入所费巨大，时间持续，仅靠有限的地方财力难以为继，目前全靠中央财政转移。而中央财政的大量资金其实能做的只能是减缓生态环境破坏。资金的缺乏一方面是若尔盖这样的限制和禁止开发区经济发展的瓶颈，另外一方面也是其主体功能实现的瓶颈。像若尔盖这样的限制和禁止开发区所面临的发展和保护的压力是巨大的，除了资金的缺乏。人才资源的缺乏是更为严重的问题，因为管理的困境也有一部分原因是因为人才的缺乏。大江大河，尤其是长江和黄河这样的作为“母亲河”存在的水域保护是流域所有行政区都应该共同行动的。上游区域和下游区域在经济上本来就是一种不平衡，而主体功能区更为加剧这种不平衡。

而且，现有的生态补偿机制全靠中央财政支付转移，不仅制约着当地的发展与环保工作，更为重要的是这种制度使得相关利益主体日益模糊。按照“谁受益，谁补偿”的原则，下游地区应该对上游地区提供补偿。现有的生态功能受益地区实际上对类似若尔盖这样的西部地区的生态利益重视不足。仅靠政府买单或许又会使得“公地悲剧”再次重现[5]。所以无论从环境保护的协同性还是主体功能区的顺利实现甚至是可持续发展，都要求“补偿”机制。不仅是经济上的“补偿”，更要求一种生态环保合作机制。这就要求上下游除了“经济补偿”，更要有技术、人才、管理上的交流和项目合作。

四、建立跨区域生态补偿机制及跨区域生态环保合作机制的途径探讨

考虑到川西北高原地区特殊的生态区位、经济社会发展实际水平与内地发达地区的明显差距。国家应科学评估川西北地区在促进区域生态平衡、长江中下游地区持续发展中所作贡献，尽快完善国家层面上的生态补偿政策，建立长期、稳定的生态补偿机制。通过进一步加大中央对生态功能区在生态建设、资源环境保护、惠民富民等方面的财政转移支付力度，并探索实施长江中下游生态受益地区以资金补助、定向援助、对口支援等方式补偿川西高原地区等长江黄河上游地区为保护生态在经济社会效益等方面所作的贡献。

(一)建立长江黄河流域水资源补偿机制

按照“谁受益、谁补偿”原则，建立跨省行政区域及省以下跨行政区域生态补偿机制，形成长江黄河中下游受益地区对川甘青藏区稳定的有效补偿。从国家层面协调长江黄河上下游地区建立以水质、水量、水环境容量为标准的机制。如：长江中下游地区按水源资收入5%-10%的标准补偿上游；长江流域的水电开发按0.1元/度·年向上游交纳水资源费；以若尔盖县所在的阿坝州为例，每年出州水资源总量为446亿立方米，每年按一定的标准对阿坝州进行水资源补偿。由国家收取的水资源补偿资金主要用于长江黄河上游地区水源保护区建设、水土流失治理、植被保护、水源涵养等方面。

除了这种资金的补偿以外，还应该对这些地区进行一定的项目补偿。改变原有的“输血”式补偿为“造血”式补偿。接受补偿的地区往往是经济基础比较薄弱，且需要承担重要的生态保护的地区。所以需要补偿方“授人以渔”，进行项目援助，这需要补偿方和被补偿方共同合作开发。被补偿方地区往往资源丰富，而受益的下游地区往往技术和资金丰富。由补偿方提高技术、人才和技能培训等，被补偿方则通过资源和人力进行“入股”，才能真正做到双方互利共赢。

(二)建立湿地生态保护补偿机制

为提升、增强湿地的生态功能和水源涵养能力，由国家制定《湿地保护办法》及与之配套的湿地生态保护补偿政策。明确补偿资金由多方筹集，由国家财政与下游受益地区地方财政(如北京、山东等省份)共同筹集，国家制定补偿标准及补偿资金主要用途，从立法上和政策上对湿地保护工作给予更大保障。

这种湿地生态保护补偿机制应当和湿地生态旅游开发机制相结合，一方面进行保护，另外一方面进行合理、长久的生态开发。补偿资金一方面用于直接的湿地保护，开展定期的湿地巡护，对原有被破坏的湿地进行修复。另外一方面可以在湿地里开发生态观光旅游，在湿地公园附近打造具有民族风情的旅游文化街等。

目前很多国家湿地公园里的湿地虽然进行了一定程度的开发，但开发力度还不够。国家应该鼓励建立集保护与开发一体的国家湿地公园，对承包开发国家湿地公园的企业进行一定的政策支持与保障。企业的“进场”能够减轻地方政府、湿地管理局等管理机构的压力。当然，这种国家湿地公园的开发应当在主体功能区定位要求下进行有限度的观光式旅游开发，结合当地的民风民俗形成一个集观光、休闲、民俗观赏一体的旅游风景区。

(三)建立省以上生态保护补偿转移支付制度

目前，中央财政已经建立了国家重点生态功能区转移支付补助，但都是以省级行政为层面的，且大多为专项转移支付。在标准财力与鼓励开发区持平的基础上，中央政府应综合考虑影响财政收支的多方面因素，把人口规模、国土面积(宜于人口生产生活和适度开发面积)、海拔高度、土地植被系数、水资源适宜度、气候指数等自然地理环境因素，以及边远性指数、维护稳定、公共服务水平指数等人文社会发展指标体系纳入测算体系，综合计算生态补偿资金，加大其在一般财政转移支付中的权重。

目前“一刀切”的生态保护补偿转移支付制度明显不能够体现地区的差异。高海拔地区的生态更为脆弱，公共服务水平更低，甚至生态保护的成本更大，同时又肩负着重要的维稳任务。当前的生态保护补偿转移支付制度不仅是生态工程，更是民生工程。大量的生态保护工作涉及到牧民的生计问题，所以这种综合考虑下的生态补偿转移支付制度迫在眉睫。

(四)进一步落实人才政策

川西北藏区发展滞后，人才缺乏、人才队伍不稳是重要制约因素。要突破藏区人才瓶颈制约，政策和制度安排尤显重要。要抓紧清理地方性人才政策，废改立制并举，完善制定并真正实施好管用的人才政策，发挥政策的激励、引导作用。加强地方人才交流与人才支援政策。国家应加大支持力度，切实落实好藏区干部和各类专业技术人才的各方面待遇，适当照顾各类人才配偶及子女读书、就业问题，解决好各类人才干事创业的后顾之忧。关心藏区干部和各类专业技术人才的福利。在对现行的津补贴进行规范时，应考虑高寒地区工作的特殊性、艰苦性，在现行的工资结构中增加高原缺氧津贴项目。

在安排藏区民生项目时，在重点解决广大农牧民生产生活、基本公共服务保障和促进致富增收方面民生项目的同时，适当增加安排针对藏区干部和专业技术人才住房、疗养、退休安置等方面的民生项目，提高藏区干部退休安置补助标准，实施藏区干部异地购房国家补助制度。

(五)生态环保合作机制

目前，大多数研究区域生态补偿问题的学者把关注的重点放在中央如何制定、实施生态补偿政策上。事实上，建立生态补偿机制不能仅靠中央政府，还需要不同区域的合作参与。在当前情况下，加强区域间生态建设合作，形成跨区域生态建设合作机制和生态建设互动格局尤显必要。限制开发区虽然不能进行大规模的资源开发，但是其丰富的自然资源应当得到充分利用。由于地处偏远，气候较为恶劣，目前的开发程度太低。所以要充分利用各种政策手段，发挥市场在资源配置中的决定性作用,加快限制和禁止开发区绿色产业发展, 实现经济与生态的良性互动。

具体而言，适宜开发的绿色产业有新型畜牧业与乳制品业、风能及太阳能发电、地方生态旅游业及旅游产品制造业等等。限制开发区的经济和技术较为薄弱，空有丰富的资源却无力开发。所以应该鼓励生态受益的发达地区的企业到限制开发区域进行绿色开发，鼓励重点开发区域为限制开发区域提供经济开发的“飞地” , 实现“开发空间的跨区域平衡”，进一步拓展生态建设合作多方参与的实现途径。

[1]包智明、陈占江.中国经验的环境之维：向度及其限度——对中国环境社会学研究的回顾和反思[J]. 社会学研究，2011年第6期

[2]王金南、万军、张惠远.关于我国生态补偿机制与政策的几点认识[J]. 环境保护，2010年第10期

[3]王昱、丁四保、王荣成.区域生态补偿的理论与实践需求及其制度保障[J]. 中国人口·资源与环境，2010年第7期

[4]王昱、王荣成.我国区域生态补偿机制下的主体功能区划研究[J]. 东北师大学报(哲学社会科学版)，2008年第4期

[5]陈思涵、武沐、刘嘉尧.西部地区生态补偿机制的缺失及其重建模式研究——以跨区域补偿与生态效益市场化为例[J]. 青海民族研究，2013年第1期

[责任编辑：陈光军]

Cross-Regional Eco-Compensation Based on the Position of Main Functional Areas ——A Case Study of Ecological Protection of Zoige Grassland

FENF Xinhua

冯鑫华，中央民族大学民族学与社会学学院硕士研究生。(北京海淀，邮编：100081)

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1674-8824(2016)04-0044-06