当代中国民办社会组织管理和专业人员基本状况的研究

徐军

（武汉市社会主义学院，武汉430015）

当代中国民办社会组织管理和专业人员基本状况的研究

徐军

（武汉市社会主义学院，武汉430015）

改革开放以来，中国在社会领域一个最为重要的变化就是民办社会组织的崛起，其中聚集起了越来越多的管理和专业人员，他们是自由择业知识分子的一个重要组成部分，是中国特色社会主义事业建设者，经历了孕育、出现、形成、加快发展的历程，作为各级党委、政府，特别是统战部门，应未雨绸缪，及时开展调研、掌握情况、培养人物、畅通渠道、有效引导。

民办社会组织；专业人员；基本状况

改革开放以来，中国在社会领域一个最为重要的变化就是社会组织，特别是民办社会组织的崛起。据国家民政部公布的数字，截至2014年度，我国在民政部门登记的社会组织已达60.6万个，其中社会团体30.1万个、基金会4117个，民办非企业单位29.2万个［1］。而未登记的民办社会组织估计是登记的数倍甚至十倍之多，相应的，在这些民办社会组织中也聚集了越来越多的管理和专业人员，遗憾的是：尽管这些年来，政界和学界对于新的社会组织予以了高度关注，但是却很少重视其管理和专业人员 （笔者以 “民办社会组织的管理和专业人员”在中国知网上搜索，竟没有一篇以此为题的文章），甚至在江泽民同志有关新的社会阶层人士六种人那篇著名的讲话 （建党八十周年纪念大会上的讲话）中也没有提到。但不能否认的是：随着我国民办社会组织的快速发展，其中管理和专业人员也达到了相当规模，他们对于我国民办社会组织的发展毫无疑问起着至关重要的作用，对于我国社会主义民主政治建设、和谐社会建设也将有着越来越重要的影响。近两年，中央统战部明确提出了社会组织统战工作，毫无疑问，民办社会组织中的管理和专业人员理应是开展社会组织统战工作的一个重要对象。那么，这类人员如何界定，经历了怎样的发展历程，基本状况是什么，未来发展趋势又会怎样？笔者拟结合自己的工作实践，在此对这些基本问题作一初步分析，以抛砖引玉，求得政界和学界对这类人群的重视和研究。

一、群体界定

谈到 “民办社会组织的管理和专业人员”的界定，首先要界定什么是 “民办社会组织”。笔者曾对 “社会组织”“非政府组织”“第三部门”“非营利组织”“民间组织”“中介组织”等概念进行辨析，指出我国社会组织主要由社会团体、基金会和民办非企业单位组成，市场中介组织一般不宜纳入［2］。而据人民日报2015年9月29日第11版，中共中央办公厅印发 《关于加强社会组织党的建设工作的意见 （试行）》，社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会、社会中介组织以及城乡社区社会组织等。根据我国 《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，可细分为行业类、专业类、学术类、联合类、生活类、宗教类、公益类和文体类等八类；基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的资产，以从事公益事业为目的，成立的非营利性法人，主要分布在慈善、教育、老年事业、社会福利、文化与科技等领域，从事公益性资助活动；民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。现实中，我国有相当多的社会团体其实是由各级党委、政府及其部门主办的，如统战系统内的海外联谊会、知识分子联谊会就是由党委统战部门主办的，一些基金会也具有很强的官方背景，如光彩事业基金。严格说来，这些官办或公办的团体和基金会是不能算作“民办社会组织”的，真正的 “民办社会组织”应是那些主要由民间出资兴办且负责营运的社会团体、基金会和非企业单位 （与政府出资相对应）。也就是说，它们具有非常明显的非公有制特征。与一般民营企业的区别是，它们设立目的主要不是为了赢利 （不等于说所有民办社会组织在实际营运过程不赢利），从总体而言，它们属于非公有制社会领域。

谈到 “民办社会组织的管理和专业人员”的界定，其次要界定其政治和社会属性。既然我国民办社会组织从总体而言，属于非公有制社会领域，那么其中的管理和专业人员又具有什么样的政治和社会属性呢？从社会属性来看，他们是在我国对外开放和建立社会主义市场经济体制过程中，在非公有制社会领域发展起来的一个知识分子群体，与非公有制企业管理技术人员、民营中介行业专业人员和自雇知识分子一样都属于自由择业知识分子，也就是新的社会阶层的一个组成部分；从政治属性来看，他们同样也是中国特色社会主义事业建设者。之所以这样判断，是因为这些民办社会组织具有与传统的社会组织完全不同的性质。我国传统的社会组织几乎无一例外都是由国家出资设立或提供主要日常运行经费 （多数是通过其主管的党政部门），而民办社会组织一般是由社会资金 （追根溯源许多往往是私人资金）设立，由此带来管理模式、人员聘用方面也迥异于传统的社会组织。特别是在人员聘用方面基本上是采取市场选聘方式，而不像公办社会组织基本上还保留着事业编制，由此决定了其中管理和专业人员是根据市场法则自由聘任的，从而具备了自由择业知识分子的基本特征。在阶层划分上属于经理人员和专业技术人员阶层，在阶级属性上属于工人阶级的一部分。当然，这里不排除其中一些管理和专业人员自身同时也是民办社会组织的主要出资人，在他们身上就同时具有了非公有制人士和自由择业知识分子的特征［3］。

谈到 “民办社会组织的管理和专业人员”的界定，最后是要界定其统计口径问题。前文已述，我国民政部门现行登记的社会组织中除了民办非企业单位全部属于民办社会组织外，社会团体和基金会中有相当部分是公办的，这类公办的社会团体和基金会中的管理和专业人员一般都还有事业单位编制，显然不能列入本文研究范畴，但是我国社会团体和基金会统计中现在还未明确将公办与民办区别开来，因此我们在数据运用上只好用总体数字。另要注意的是：相比已登记数，我国还有大量未经登记的民间社会组织，这类组织绝大多数分布在城乡社区。有的学者估计其数量是登记的数倍甚至十倍之多，但其中全职的管理专业人员并不多，在本文中我们暂不考虑。

最后要谈谈他们与历史上民办社会组织的管理和专业人员的联系与区别问题。民办社会组织在建国前曾普遍存在过，当时最典型的民办社会组织一是同业公会和商会。二是民办教育、医疗机构。同业公会不少是由过去的会馆、公所转化而来，但突破了旧式行会的同业、同乡、同区域的狭小圈子，没有了封建行会组织的保守性和排他性的条规。它们是在资本主义国家大举进入中国市场的背景下发展起来的，其目的包括对抗外国入侵势力的经济掠夺，抵制政府加重苛捐杂税，发展民族工商业。1938年全国同业公会已逾1.3万个。商会则是近代资本主义的产物。1902年，上海首先成立商业会议公所，标志着近代中国商会的诞生。1914年3月，中华全国总商会召开第一次代表大会。商会具有 “众商业之代表”的美誉，没有籍贯和行业限制，是团结工商各业的统一组织，是商人地位提高、力量壮大和近代意识增强的新标志，标志着中国商人群体的崛起和中国资产阶级初步形成。各地商会都将联络工商各业、沟通商情以及调解各业纷争作为自己的主要职责，同时还积极参与反帝爱国运动，其作用和影响不仅仅局限于商务范围，还扩大到政治、文化与社会领域［4］。不过，当时这些同业公会、商会中工作人员多半是民族工商业者兼任的，专门的管理和专业人员并不多。另外，中国自古以来，就有民办教育、医疗的传统，近代以来，一些仁人志士为了民族复兴，也纷纷兴办教育、医疗机构，成为与官办机构齐头并进的重要力量。相比同业公会、商会，这些民办教育、医疗机构中聚集了较多管理、专业人员。建国后，随着社会主义改造的进行，社会领域的改造与经济领域的改造基本上是同步进行的，过去的同业公会和商会基本上都被纳入各地的工商联组织中。特别是到1956年，私营企业普遍被进行公私合营，同业公会、商会失去了存在的社会基础，许多自然停止了活动，而民办教育、医疗等也先后被纳入公办之中，这其中管理和专业人员也都成为具有国家行政或事业编制的知识分子。从形式上来看，他们都是在民办社会组织中供职，似乎并没有什么区别。但是经济基础不一样，建国前是私有制为主体；上层建筑也不一样，建国前是大地主大资产阶级专政；时代背景也不一样，建国前是半殖民地半封建社会，而现在是以公有制为主体。人民民主专政、社会主义社会，决定了两者在政治属性上是有本质区别的，前者总体上属于小资产阶级，而后者总体上属于无产阶级。另外，从规模上来说，现在民办社会组织管理和专业人员也比建国前不知要大多少倍。以民办西医医疗机构中管理和专业人员为例，建国前从来没有超过1万人［5］，而2011年我国民营医院就已达8840家，私营医疗机构从业人员达1063510人，其中卫生技术人员、管理人员分别为 661050、33029人［6］。

二、发展历程

基于民办社会组织管理和专业人员自身状况，结合整个国家改革开放进程和阶层分化状况，可以将其发展历程分为孕育、出现、形成、加快发展四个时期：

（一）孕育期 （1978-1991年）

1978年后，随着改革开放的推进，我国社会组织也开始增多，不过，直到1992年，那些新涌现的社会团体和非企业单位，主要还是公办的。当时一些党政部门出于行业管理或对外交流的需要，成立了许多行业协会、商会，一些大型国有企事业单位，出于解决职工福利需要，也兴办了不少学校、医院，尽管不是一级财政出资，但从性质来看，仍属公有公办性质。1990年我国第一次有了社会团体的统计数字，当时经民政部批准成立的全国社团是83个，省级以下民政部门批准成立的社团10836个，显然这只是部分数字，到1991年这两个数字分别为836个、11.6万个［7］。值得注意的是，在上世纪八十年代中期以后，一些民主党派、社会团体利用其联系某些行业知识分子的优势，举办一些学校、门诊部及科研机构 （有的叫社会服务部），其资金来源既有这些党派、团体的财政结余资金，也有社会上的筹资，当时有一种俗称叫 “社会办学”“社会办医”，这些机构的管理和专业人员不少是已退休的教师、医生，不存在什么事业编制，对党派、团体主要是一种挂靠关系，这些可以看作是民办社会组织的一种雏形。另外我国一些中医世家出生的医务人员，因为有一技之长，也开始零星出现下海创办诊所和门诊部，他们往往集创办者、管理者和专业人员于一体，一些初具规模的民办教育、医疗机构中开始零星出现管理和专业人员。

（二）出现期 （1992-2001年）

1992年，随着邓小平南巡讲话和党的十二大召开，我国改革开放进入一个新的高潮，这一时期，不仅是非公有制经济蓬勃发展，民办科教文卫单位开始涌现出来。一些地方出现的民办 “贵族学校”成为社会热议的话题。当前我国一些大型民办非企业单位大部分就是这时开始创立的。如当今我国民办教育机构的典型代表——新东方就是1993 年11月16日创办的。同时，在一些市场经济发达的东南沿海地区，真正完全意义上的民办社会团体也开始出现。党和政府及时回应了我国社会领域这些新变化，1998年10月25日，国务院分别以第250号、251号令出台了 《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。1999年，我国民政部首次发布了民办非企业单位数字为0.6万个，显然这一数字统计不全，到2001年这一数字就变为82089个，另有社会团体12.9万个［8］，笔者估计此时民办社会组织的管理和专业人员应在20-30万之间。

（三）形成期 （2002-2011年）

进入新世纪后，随着执政党更加重视社会建设，注重发挥社会组织的作用，民办社会组织迎来一个蓬勃发展的时期。2004年3月8日，国务院以第400号令发布了 《基金会管理条例》，至此我国三类社会组织都有了基本法规规范。2006年，中共中央召开十六届六中全会，作出了 《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，社会组织的发展和管理工作得到高度重视。 《决定》明确提出坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用， 鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。当年，全国登记的社会组织有35.4万个，其中社会团体19.2万个，民办非企业单位16.1万个，基金会1144个，当年总收入636亿元，支出450亿元，提供就业岗位425万个［9］，为了加强对民办社会组织管理，国家在民政部内专门成立了 “民间组织管理局”。到2009年，这一数字进一步发展为413660个，其中社会团体229681个，民办非企业单位 182382个，基金会1597个，提供就业岗位476万人，其中具有大专以上学历的占40%以上［10］。到2011年，全国共有社会组织46.2万个，其中社会团体25.53万个、民办非企业单位万个、基金会2614个，吸纳就业599.3万人［11］。而国家教育部2010年开始公布各级各类民办教育的基本情况，2011年全国共有民办教育机构达到126538个，教职工人数2999737人，另当年非公办医疗从业人员为1511347［12］，考虑这其中有部分人员并非管理和专业人员，估计2011年民办社会组织的管理和专业人员应达到300万人。

（四）加快发展期 （2012年以后）

党的十八大对我国社会组织的认识达到了一个新高度，明确提出要 “加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”；2013年通过的政府机构改革方案，确定要改革社会管理制度，明确放宽了社会组织设立条件；十八届三中全会通过全面深化改革的决定，其中至少有13处涉及与“社会组织”作用与发展相关的文字，国务院先后于2013年9月、2014年11月发布了 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》。伴随 “四个全面”战略布局的形成，党和政府更加重视民办社会组织的培育和发展。我国社会组织进入了一个加快发展期。2012年，全国共有社会组织499268个，其中社会团体225108个，民办非企业单位225108个，基金会3029个，从业人员 6132774人［13］。而到2014年，上述数字就增加到60.6万个、30.1万个、29.2万个、4117个，从业人员682.3万个。短短两年，在民政部登记的社会组织数量就增加了近20%，其中民办非企业单位增加了30%多。我国开始出现一些大型、超大型的民办社会组织，其中尤其以民办教育、医疗机构发展最为显著，截至2012年8月31日，新东方已在全国49个城市拥有55所学校、726个学习中心、32家书店及6家产业机构，拥有教职员工34000名，而全国民办教育机构达到15.5万个，教职工数达到2783692人，其中专任教师数为2342981人［14］。

三、现实状况

从来源来看，民办社会组织的管理和专业人员开始主要应是来自原有国有企事业单位的知识分子。这点在民办非企业单位表现得尤其突出，像民办学校的老师基本上是由公办学校出来的，最开始是些退休的教师、医生发挥余热，但后来一些正当年的专业人员也下海进入到这些单位。进入本世纪后，随着民办社会组织日趋规模化，对大学生也开始具有越来越大的吸引力。最近些年民办教育集团聘请的教职工都在千人，如浙江育英教育集团就有1500余名教职工。另外，民办社会组织的管理和专业人员流动性也比较大。

从分布构成来看，民办社会团体、非企业单位远远多于基金会。前两者都达到十万计，但从提供的就业岗位来看，又以民办非企业单位最多，管理和专业人员大多集中于此。这是因为我国民办非企业单位中，主要是集中在科教文卫领域，以2009年为例，民办非企业单位总共18万多个，其中科技与研究有9411个，教育88811个，卫生27744个。文化6505个，体育5951个，其他类型的除社会服务25836个，没有达到5000个以上的。而前五个合计138423个，占总数的70%以上［10］，其中又以教育、卫生机构最为突出；从地域来看，社会团体和基金会主要是集中在中心城市，非企业单位分布则相对广一些，一些经济较为发达的市县也有分布。

从经济收入来看，在上世纪九十年代，民办非企业单位的人员工资收入水平应比同职业的公办人员有一定优势，但进入新世纪后，这一优势已逐步消失。目前在武汉市，民办教育、医疗机构的专业人员收入水平未必能高过好的公办学校、医院专业人员工资水平。笔者接触的一些民办医疗机构负责人都说进入新世纪后，在同公立医疗的竞争中越来越吃力，许多机构实际处于维持状态，靠前期积累投资其他产业来谋取收益。当然，民办社会组织中，特别是民办教育、医疗单位内部收入两极分化也很严重，一些身兼管理专业人员的创办者可能数倍甚至数十倍于普通的管理专业人员。

从文化水平来看，一般都具有大学以上文化水平，但高学历的不是很多，这一点同自雇知识分子相似，这可能同我国现有民办社会组织普遍规模不大有关，组织内形成不了一个梯队的文化层次。从2014年数字看，我国社会组织平均吸纳就业人数仅为11.3人，如果扣除民办教育、医疗机构，这一数字会更低。另外，也可能同我国民办社会组织普遍重视实用性有关，它们并不追求高学历。

从思想动态看，他们比较独立、务实，比较关注个人事业成长，除了一些身兼创办者的管理专业人员对政治较为关注外，多数对政治并不是很关心。从武汉市的情况看，目前有政治安排的主要是民办医疗机构人员。他们作为行业代表，显然对党和政府出台相关政策十分敏感，与行业主管部门也有着密切联系，在政协会上意见建议也主要集中在与自己行业和群体有关的问题上。从政治面貌上看，中共党员有一定数量，民主党派成员不多，绝大多数是无党无派的知识分子。

四、发展趋势

从总量规模看，我国民办社会组织的管理和专业人员将迎来一个大发展时期。这一是因为最近国务院出台了社会组织登记注册改革的规定，除了政治、法律、宗教类组织外，其他社会组织登记将放开，不再需要行业主管部门，大量民间草根社会组织将获得合法登记；二是因为随着市场竞争的日趋激烈，非公有制经济组织尽管从总量上仍会继续增长，但过去那种高增长速度显然已不可持续，而非公有制社会组织还处于启动期，特别是随着国家全面深化改革各项措施落实到位，会将更多的服务和管理职能移交给社会，包括许多基本的公共产品（如教育、医疗）的提供会越来越多由民办社会组织来承担，这将会刺激民办社会团体和非企业单位大量涌现；三是因为慈善理念开始深入入心，越来越多的成功人士和爱心人士开始把慈善作为自己生活的一种追求，加上国家管控日渐放开，基金会也将迎来大发展。近些年来，基金会增长速度远高于社会团体和民办非企业单位，在2009-2012年间就几乎翻了一番。正是基于这三点考虑，我认为，到2020年，其管理和专业人员有可能达到500万人规模。而据有的学者预测，我国社会组织在近五年的发展目标是：全职雇员人数在经济活动人口比重争取接近3%，即超过2200万人，如果按这一数字则管理和专业人员应会超过1000万人［15］。

从人员来源来看，我国民办社会组织目前主要由退休人员和下海人员为主，会逐步转向以大学生为主。民办社会组织会成为大学生的又一重要就业渠道，特别是会有越来越多的民办非企业单位上规模，对大学生需求也会更加强烈，当然其流动也会比较频繁。

从分布构成看，在组织类型方面，由于国家登记制度改革，社会团体有可能会爆发性增长，在一段时间会大大超过其他两类组织。但从吸纳管理和专业人员来看，民办非企业单位仍会遥遥领先于其他两类组织；从地域分布看，社会团体集中于中心城市的状况将有所改变，民办非企业单位也会分布更加均衡；从规模构成看，一些民办社会组织发达地区，大型甚至超大型民办非企业单位会更加集中出现，汇集的管理和专业人员规模也会更大。但从整体看，我国民办社会组织仍将有一个相当长的发展过程，在短期内，多数仍将呈现小、散、弱状态，单个民办社会组织平均拥有的管理和专业人员不会很多。

从经济收入、文化水平来看，尽管其从业人员会有较大增长。但总的看，这两方面估计大致仍在社会平均水平。这些年来尽管我国民办社会组织数量上有所增加，但是单体规模增加并不大。除了少数大型民办非企业单位外，社会团体主要是靠会员会费，而基金会对于管理费用有严格限制，所能提供的工资水平不太可能超出社会平均水平很多。经济状况决定了文化水平，不太可能吸收太多超出社会平均水平的高学历人员。

从思想动态来看，目前民办社会管理和专业人员主要还处于谋生阶段。除了少数规模较大的社会团体和民办非企业单位负责人外，多数对政治参与并没有太多热情。当然随着民办社会组织发展，特别是民办社会团体在承接政府转移职能的增强、基金会在社会慈善事业中影响扩大，特别是民办非企业单位在同业中引领力提高，他们会表现出更多的政治诉求，表现出更多的独立阶层特征。作为各级党委、政府，特别是统战部门，应未雨绸缪，及时开展调研研究、掌握情况、培养人物、畅通渠道、有效引导，同时大力加强其中国共产党组织建设。去年中共中央为此专门下发了 《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，召开了全国社会组织党的建设工作座谈会。浙江锦绣育才教育集团党委在这个会议上交流了经验，而该集团的董事长郜晏中是一位致公党党员［16］。中央统战部也明确了要加强社会组织统战工作。我相信，民办社会组织的管理和专业人员一定能紧密团结在中国共产党的周围，为实现中国梦作出贡献，成为合格的中国特色社会主义事业建设者，而不会像西方非政府组织那样成为一支独立的制衡政府的力量，更不会像某些国家成为颜色革命的主力。

［1］民政部发布2014年社会发展统计公报［EB/OL］.（2015-06-10）.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/2015 0600832371.shtml.

［2］徐军.我国社会组织的构成及相互关系探微［J］.党政干部论坛，2012（11）：33-35

［3］徐军.自由择业知识分子相关概念的辨析及在实践中的应用［J］.湖北省社会主义学院学报，2012（05）：49-52.

［4］周耀虹.中国社会中介组织［M］.上海：上海交通大学出版社，2008：68.

［5］朱英，魏文享.近代中国自由职业者群体与社会变迁［M］.北京：北京大学出版社，2009：210-217.

［6］2011年我国卫生事业发展统计公报［EB/OL］.（2012-04-20）.http：//www.nhfpc.gov.cn/mohwsbwstixxzx/s7967/201204/ 54532.shtml.

［7］1992年民政事业发展统计公报 ［EB/OL］.（1993-04-04）.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801000094279.shtml.

［8］2002年民政事业统计公报［EB/OL］.（2003-04-03）.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801000093829.shtml.

［9］民政部发布2005年民政事业发展统计报告［EB/OL］.（2006-05-19）.http：//www.news.163.com/06/0519/11/ZHGOSST2000 1124J.html.

［10］民政部发布2009年民政事业发展统计公报［EB/OL］.（2010-02-03）.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/ 201002/20100200057757.shtml.

［11］民政部发布 2011年民政事业发展统计公报［EB/OL］.（2012-06-21）.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/ 201206/20120600324725.shtml.

［12］2011年我国卫生事业发展统计公报［EB/OL］.（2012-04-20）.http：//www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pnb/201204/54532.html.

［13］民政部发布2012年社会服务发展统计公报［EB/OL］.（2013-06-19）.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/ 201306/20130600474640.shtml.

［14］2011年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.（2012-08-31）.http：//www.snedu.gov.cn/news/tjsj/201208/5434.html.

［15］马庆钰，贾西津.中国社会组织的发展方向与未来趋势［J］.北京：国家行政学院学报，2015（04）.

［16］赵洪河.浙江锦绣育才教育集团党建工作经验在全国交流［EB/OL］.（2015-10-22）.http：//www.el.cn/zhejiang/zhe jiang_news/201510/t2015022_1329701.shtml.

（责任编辑：张迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.04.054

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1672－0911（2016）04－0054－06

2016-03-24

徐 军 （1968-），男，法学博士，武汉市社会主义学院副院长。