面向供给侧改革的职教集团治理能力提升研究——以旅游管理类职教集团为例

刘晶

（阜新高等专科学校人文系 辽宁 阜新 123099）

面向供给侧改革的职教集团治理能力提升研究
——以旅游管理类职教集团为例

刘晶

（阜新高等专科学校人文系 辽宁 阜新 123099）

职教集团的初衷是在职业教育共建的基础上形成联盟，实现资源共享和校企共赢，但现实中职业教育集团失灵偏多，职教集团化办学成效不高，笔者认为其问题主要根源于治理能力偏低。因此，本文尝试以旅游管理类职教集团为例进行研究，在分析旅游类职教集团发展过程中存在问题基础上，结合供给侧改革为职教集团治理提出的新要求，构建了理想的旅游管理类职教集团治理体系，提出了旅游管理类职教集团治理能力提升的具体措施，以求能由点及面，为其他类型的职教集团治理提供借鉴。

供给侧改革旅游职教集团治理能力提升

随着经济社会新常态的到来，中央适时提出了“供给侧改革”的概念，其含义是在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。供给侧结构性改革的提出主要是源于解决结构性有效供给不足与有效供给跟进不到位的经济问题，未来政策的着眼点在于供给侧、结构性、体制性矛盾的病根。旅游管理类职教集团是职教集团中的一种类型，是作为旅游职业院校、旅游企业等组织为实现资源共享、优势互补、合作发展而组织的教育团体，是我国加快旅游业发展、提升旅游人才质量的重要模式，近年来取得了一定的成效。但在供给侧改革的大背景下，由于旅游管理类职教集团治理能力下降，各种问题也逐步显露，我们有必要采取措施，不断提升其治理能力，提高办学质量，满足旅游业发展的需求，这与十八届三中全会提出的治理能力现代化要求是相一致的，也是本文尝试探索的核心。

一、旅游管理类职教集团的现状及存在的问题

笔者通过全国职业教育集团化办学统计与公共服务平台搜索“旅游职业教育集团”或“酒店职业教育集团”，共搜索出全国共有35个旅游类职业教育集团，涉及20个省份，其中：吉林4个，浙江、云南各3个，辽宁、湖北、山东、四川、甘肃、上海各有2个，湖南、江苏、山西、安徽、黑龙江、重庆、贵州、江西、海南、天津各1个。通过中国知网相关资料和笔者实地调研总结，旅游管理类职教集团的主要问题有：

1.政府职责边界不清晰。多年来，我国旅游职教集团发展迅速，在国内已经形成了广泛的影响，政府和教育行政部门肯定了这一组织在旅游职业教育内部协调、学校与旅游企业合作以及资源利用方面的作用，并积极推动，为推动旅游职业教育集团化办学出台了专门的政策和措施，诸如通过树立典型、经费支持等方式发展职教集团这一模式，这些在一定程度上都起到了积极的推动作用。但是，在旅游职教集团发展过程中，政府的作用与定位不明，职责边界不清，有时候很难厘清到底是“政府支持”还是“政府干预”。如果政府的支持行

为过多，可能就会变成直接干预职教集团自身发展，长久下去必将严重影响旅游类职教集团的独立性，伤害其发展的内在机理与规律，使其迷失发展方向。

2.旅游职教集团有名无实。由于政府职责不清晰，缺乏对旅游职教集团进行顶层设计，没有制定权威的认定与评价标准，致使许多旅游职教集团长期处于“只摸石头不过河”的自由探索阶段，虽然数量较多，但很多名不副实，有的旅游企业成员仅仅只是挂名，而没有任何的实际工作内容，更没有融入到集团当中来，也就无法形成真正的有效团队。此外，有些旅游职教集团为了短期壮大或成长起来，可能会将一些不具备集团化办学特征的团体拉进职教集团充数，为“组建”而“组建”，忽视组建职教集团的根本目的，从而导致旅游职业教育集团的发展生态恶化。

3.旅游职教集团内部治理结构有待改善。多数集团由牵头单位长期把持集团的主导权，集团内部的民主治理得不到保障，严重影响了集团其他成员单位的参与积极性和主动性。与此同时，集团内部成员之间缺乏有效的沟通与交流，经常出现“校热企冷”的现象，更多的时候是考虑自身利益。其中：旅游企业追求利润最大化，短期行为较为明显，缺乏长远目标，参与治理的动力严重不足，在集团治理过程中易“缺席”；旅游职业院校独立性不强，过分依赖政府与旅游企业的支持以及同行之间的互助，总希望旅游企业和政府能更多的提供资金支持、实训工作支持等；社会力量、教师、学生群体在治理中参与性不强，很多旅游职教集团除了旅游企业和旅游职业学校外，根本没有社会力量参与，旅游管理类的教师和旅游专业学生更没有主动参与其中的意识，集团也没有邀请旅游专业教师和学生参与的想法。

4.旅游职教集团资源共享整合效果不佳。由于；旅游职业教育集团具有自发性和民间性，导致集团内部的利益关系不明确，在整体上缺乏统一的合作载体和管理机制，从资源、组织结构到制度的集成非常有限，资源很难进行有效融合，资源利用效率不高。一些旅游职业教育集团理论上可以实现信息技术、办学条件等资源上的共享，但在实际操作过程中并没有实现资源的有效整合。究其原因是旅游职业教育集团是松散性非法人组织，各成员单位之间的关系不明确，往往集团只从学校利益出发，主要目标是旅游专业学生的实习和就业，而对成员单位之间职工进修与培训、技术开发等方面需求考虑不多，从而造成资源丰富但利用率低下的尴尬局面，集团化办学效益不高。

二、供给侧改革对旅游职教集团治理提出的新要求

现代旅游职业教育体系属于供给侧，担负着为旅游业发展培养高素质技术技能人才的历史重任，供给侧的结构性改革，涉及的关键因素包括人力资源的整体提升、产业的调整优化升级、区域新增长点培育等，这些都与旅游职业教育的发展密切相关，需要旅游职业教育的主动调整与适应。旅游职教集团正是基于提升旅游职业教育质量而形成的第三方组织，但在供给侧改革的大背景下，要求旅游职教集团在治理过程中，必须改变以往以成员单位各自需求为中心的治理行为，转向以旅游职教集团整体发展为中心的治理行为，共同发力，整体提高旅游职教集团教育供给端的质量，提升旅游职教集团化办学的成效，同时实现互利共赢。

三、供给侧改革背景下构建理想的旅游职教集团治理体系

据现代公共治理理论，结合供给侧改革对职教集团治理提出的新要求，理想的旅游职业教育集团治理体系构建必须实现“三个转变”：从治理主体维度上看，必须从“一元管理”转变为“多元治理”；从治理对象维度上看，必须从“系统封闭”转变为“系统开放”；从机制维度上看，必须从“上令下行”转变为“多元制衡”。具体来说，应该具有以下特点：

1.治理主体的多元化参与。旅游职教集团治理不能靠旅游企业的一厢情愿，也不能靠旅游职业院校的主动努力，更不是政府单独就能完成的事情，需要政府、旅游企业、旅游职业院校、旅游从业者、社会力量、旅游专业教师和学生的共同参与，真正实现从政府包揽向政府指导、旅游企业与社会共同治理转变，鼓励和支持旅游企业、社会各方面参与，实现政府治理与社会自我调节、旅游职业

院校自治良性互动。当然，多元参与不是一窝蜂的全上，而应该是明晰成员之间的职责，确保形成边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。

2.治理制度的规范与实效。旅游职教集团治理体系与治理能力是职教集团治理制度和制度执行力的集中体现，那么旅游职教集团治理体系与治理能力现代化也就意味着集团制度体系和制度执行力的现代化。因此，治理制度的规范与实效对于推进职教集团治理体系和治理能力现代化的重要意义不言而喻。理想的职教集团治理制度包括宏观指导层面和微观操作层面，既要有注重长远发展的宏观管理制度，又要有切实可行的具体执行制度，而且治理制度应该是系统性、整体性和协同性的规范化制度。

3.治理方法的多样与协同使用。治理方法解决的是“具体靠什么手段进行治理”的问题。治理理论要求重点采取法律、行政、经济、道德、教育、协商手段。旅游职教集团治理是一项综合系统工程，同样需要多元方法和手段的协同使用。需要运用法律手段对职责边界进行界定，需要政府运用行政手段加以引导调控，需要旅游企业与旅游职业院校之间进行协商沟通，需要适应经济社会发展而创新运用新科技。例如：进入互联网时代、大数据时代，旅游职教集团办学必须逐步从“供给导向”向“需求导向”转变，这就需要我们运用大数据思维和手段提升旅游职教集团治理能力。

4.治理行动的配合与协作。现代治理理论认为，协调治理是实现从治理到善治的必经之路。同样的道理，在旅游职教集团治理过程中，理想的状态是多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，能充分地执行现有的相关政策，避免出现旅游职教集团治理体系碎片化、无序化、重复建设和资源内耗的现象，以促进集团利益最大化和利益共赢的实现。

5.治理评价的科学与积极。理想的治理体系中需要建立完善科学的治理评价体系，能对旅游职教集团运行和发展的成效进行积极评价。具体来说，应该从治理主体能力评价、治理过程评价和治理成效总体评价等三个维度开展评价工作，而且应该遵循角色的专业性、评估的自主性、规则的有效性以及行为的规范性等原则。评估涉及多个环节都必须按照评估规范有序展开，不能带有随意性。

四、面向供给侧改革的旅游职教集团治理能力提升对策与建议

鉴于供给侧改革要求旅游职教集团改变以往以自身需求为中心的理念，转向以旅游职教集团整体供给质量为中心的理念，我们有必要采取措施，将旅游职教集团中政府、旅游企业、旅游职业学校、旅游专业老师学生等利益主体凝聚在一起，发挥各自职能与作用，共同提升职教集团治理能力，提升集团化办学的绩效，使旅游职教集团发展的成果惠及全体利益相关者。

1.强化政府的公共责任，加强顶层和底层设计，完善治理制度。作为职能部门的政府如何协调旅游职业院校学校的非营利和旅游企业的营利问题是关键，这需要政府利用法律法规、政策条例等宏观调控来协调旅游职业院校与旅游企业的利益问题，要为职教集团正名，力争使集团有名有实。政府的这一职能至关重要，处理好这一问题，才能理顺旅游职业教育集团运营的基本关系。因此，要加强职教集团治理顶层设计，结合职教集团自身发展特点制定相关政策和文件，制定科学合理的相关制度与规章。例如：建立健全现代职业学校制度，完善职业院校理事会或董事会制度、职代会制度等，提升职业院校治理能力；建立健全以契约为基础的、责权利分明的行业职教集团董事会或者理事会制度；建立第三方评估制度等，积极引导旅游职业教育集团办学朝着正确方向健康发展，不断深化产教融合、校企合作模式，探索培养高素质劳动者和技能型人才的道路。

2.明确旅游职教集团多元治理主体之间的职权关系，完善集团内部治理结构。职教集团治理结构合理与否，将直接决定集团整体效能是否正常发挥。因此，我们有必要明确多元主体之间的职权关系，优化旅游职业教育集团的内部治理结构。具体来说，关键是要完善理事会和设立监事会，其中完善理事会方面要规范理事会的职能，明确理事会的结构和规模，健全理事会的运行机制；设立监事会方面要明确监事会的职能，规范监事的任免、

资格和数目，健全监事会的议事规则等。

3.提高政府与社会力量参与和评价分量，营造集团外部治理良好氛围。集团治理中内部治理是关键，但外部环境与氛围也是重要影响因子。从外部治理来说，应加强政府的监管和利益相关者的监督。其中：一是政府的监管；二是利益相关者的监督。所谓政府监管，是指政府通过一系列的法律体系对旅游职业教育集团进行控制，这是关键要素，但必须通过法律或规章明文确定监管范围，处理好监管过程中可能出现的“支持过度变成干预”的问题。利益相关者的监管，就是发挥社会力量、旅游专业教师与学生等利益相关者的监督与评价，因此要完善旅游职教集团治理的绩效考评机制，在绩效考评指标中设计好各利益相关者的权重，综合考虑利益相关者的建议。

4.旅游职业教育集团自身要树立品牌，加强内涵建设，以获取社会认同。在获取法律身份认同和政府政策明确支持之前，现有的旅游职业教育集团不能自怨自艾，应该发扬“没有条件，创造条件也要上”的精神，在现有条件下加强内涵建设，树立品牌，以获取社会认同，增强影响力。而要打响旅游职教品牌，集团必须以协同创新为引领，依托旅游产业，搭建校企合作平台，努力在管理体制机制、旅游人才培养模式、旅游专业课程建设、师资队伍建设、实践教学和旅游人才培养质量等方面开拓创新。

5.转变旅游职业院校的办学观念，规范集团运行。找到“利益共同点”，是所有职业教育集团存在的关键所在，在供给侧改革的大背景下也是如此。因此，我们有必要在现行职业教育集团管理体制下，转变旅游职业院校办学理念，变被动服务于主动服务，应主动锁定旅游企业需求，提供相应服务，深化校企合作。旅游职业院校也加强内部制度建设，制定具体激励政策增强校企合作的吸引力，同时改变以往校企合作“单兵作战”的做法，与其他成员的旅游院校一起，进行旅游专业共建，信息共享，资源整合共用，形成旅游专业共同体与旅游企业进行合作，从而提升旅游职教集团化办学成效。

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G719.2

A

1007-9106（2016）12-0050-04

*本文为辽西北职业教育联盟2016年职业教育集团化办学专项研究重点立项课题“职业教育集团化办学绩效改进研究——以旅游管理类专业为例”（LM201606）的研究成果。

刘晶（1982—），女，阜新高等专科学校酒店管理专业教研室主任、讲师，研究方向为旅游管理。