“十三五”农村土地制度改革对推进城镇化的影响——以张掖市为例

杨晓敏

（中共张掖市委党校 甘肃 张掖 734000）

“十三五”农村土地制度改革对推进城镇化的影响
——以张掖市为例

杨晓敏

（中共张掖市委党校 甘肃 张掖 734000）

新型城镇化对农村土地制度改革提出新的要求，“十三五”期间，我国将大力推进新一轮农村土地制度改革，农村“三块地”格局将有望实现重构，城镇化发展的各要素也将由此产生变化。本文以张掖为例，探讨农村土地制度改革实践中存在的问题及对推进新型城镇化建设所产生的影响，并提出确保农村土地改革、进城农民权益的保障措施，为进一步推进新型城镇化提供思考路径。

农村土地制度改革新型城镇化城乡发展一体化

农村土地制度问题，一般与城乡统筹发展、城镇化建设、农业现代化、农业规模经营、失地农民问题等重大现实问题相联系。作为农村的一项基本制度，土地制度不仅关系到农村的经济发展和社会稳定，还直接或间接影响到农村对新型城镇化发展的支撑和促进。2015年，张掖市常住人口城镇化率达到42.19%，但户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低十几个百分点，究其原因还是依附于户籍的农村土地制度改革尚不到位。因此，摸清张掖市农村土地制度改革的现状，对推进新型城镇化具有重要的现实价值。

一、张掖农村土地制度改革的现状

张掖市辖临泽、高台、山丹、民乐、肃南五县和甘州区，除肃南县全部为国有土地外，其他四县一区应完成确权登记发证的宅基地和集体建设用地使用权分别为23.39万宗和4675宗①。截至2015年底，全市农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作进展顺利，82.9万亩集体林地确权到户②。全市共完成22.27万宗宅基地和4675宗集体建设用地使用权的确权登记工作，分别占总量的95.2%和100%，通过了省级验收，并先期为新型城镇化试点地区，以及65个精准扶贫村的3.82万宗农村宅基地颁发了集体土地使用证,占应发证总量的17.1%③。农村土地确权工作全面推开，土地经营权流转颁证、农业设施确权颁证、农村土地承包经营权质押贷款试点工作正在高台县、临泽县有序开展，农村经济发展活力不断释放。

（一）农村经济发展势头良好

张掖坚持绿色、循环、效益、品牌发展理念，种植业、养殖业、菌业三元双向循环模式基本形成。全市形成了以玉米制种、蔬菜为主的两大优势主导产业，以马铃薯、食用菌、中药材、设施农业、小杂粮为主的五大区域特色产业。全市农业投资年均增长27.4%，粮食生产实现十四年连增。农业增加值年均增长5.7%，高于全国、全省平均水平。2015年，全市实现农业增加值95.02亿元，比“十一五”末增加32.61亿元，年均增长8.5%；全市农村居民人均可支配收入达10823元，首次突破万元大关，比“十一五”末增加5248元，年均增长14.1%④。

（二）农业发展方式发生重大转变

张掖农业科技支撑能力进一步增强，截至

2015年，全市农业科技进步贡献率达到59%；主要作物良种覆盖率达到95%；农田高效节水技术推广面积达占到农作物总播面积的57%。全市建成农业产业化经营组织594家，带动全市农产品加工转化率达到60%⑤。农业新型经营主体快速壮大，初具规模的家庭农场达到1500多家，在工商部门登记注册的农民专业合作社达到5554家，其中国家级示范社17家、省级示范社98家、市级示范社200家⑥。农业产业化发展步伐明显加快，农业综合生产能力实现新突破。

（三）农民生产方式发生重大变化

据统计资料显示，2014年，张掖农户纯收入中来自农业的比重不足40%，各类外出务工与兼业的收入超过40%，而财产性收入仅2.9%；全市农村劳动力61.49万人，其中从事农业的占54%，46%的农村劳动力已经转为二、三产业。农民的非农就业率逐年提高，对土地的依赖程度逐年降低。相对农业劳动力的转移，农地的流转速度也在进一步加快。2014年甘肃省土地流转率为20.4%，而张掖则为44.1%，其中高台县为59.4%、山丹县为57.5%⑦，土地流转走在全省前列。截至2015年，全市土地流转总面积达到116.7万亩，占农村承包面积的47%，其中50亩以上土地规模经营面积105.2万亩，占承包面积的42%⑧。土地经营权流转和规模化经营空前活跃，呈现了良好的发展态势。

（四）农民的生活方式也发生根本改变

随着新型城镇化加快推进，张掖相当一部分农民已经在城镇就业并购房定居。近年来农村越来越多的年轻人进城务工,体会到了城市生活的优势与便利,向往城市生活环境,进城买房定居也成为不少农民的新追求。截至2015年，新建改建国、省道及农村公路，公路通车总里程达到12488公里，确保建制村班车通达率99%，4G网络覆盖全部乡镇，光纤通村率达到95%⑨，信息基础设施建设水平跃居全国前列。优越的自然条件、便利的城乡交通，城乡一体的信息基础、公共服务设施建设，使得张掖城乡面貌发生深刻变化，而这些变化也改变着生活于此的农民的生活方式。据统计资料显示，2014年，全市农民人均支出食品支出占比37.5%，而居住、交通通讯、衣着、文化娱乐等支出占比达62.5%⑩。

农村面貌的改善，农业经济的提质增效，农民生活的富裕，城乡一体化发展的进程加快，对进一步推进新型城镇化奠定了基础。2014年，国家密集出台了一系列农村土地制度改革的相关政策措施。习总书记提出了我国农村土地制度改革的“三权分置”和“三条底线”思想，为我国新一轮农村土地制度改革指明了方向。但在农村土地制度改革的实践中，依然存在一些问题，这些问题如果不能妥善解决将制约着新型城镇化的进一步发展。

二、存在的问题

（一）农村土地承包经营权确权问题

二轮承包以后，农户开垦土地的确权存在实际测量面积与原有登记面积不相符的问题，主要有未经批准私开滥垦的农村集体四荒地、经村集体经济组织公开拍卖或承包开发的村集体土地，以及农户通过削田埂、挤沟渠、占道路等“拱地头”扩大的面积，还有农户多年耕种的机动地如何登记确权的等问题，根据《村民委员会组织法》、《土地承包法》的相关规定，经公示没有异议的按照现有实际面积予以登记确权，公示群众有异议的待处理矛盾纠纷后，根据处理结果登记确权。同时，为提高农地测量精确度，须依赖专业测绘公司运用技术手段实测、影像绘图进行，而目前张掖市具有相应资质的测绘公司较少，开展试点工作费用较高，市、县两级财力有限，工作经费严重不足,与不动产登记工作衔接难。目前，全市农村宅基地和集体建设用地使用权已进入登记发证阶段，但房屋产权调查测绘工作尚未开展，今后能否与房屋调查测绘结果衔接，避免重复投入，仍有待研究解决。

（二）农村土地流转中存在的问题

由于包产到户后再未进行大规模的土地整理，土地规模连片流转难度较大。同一农户地块远近不一、地力条件存在差异。在土地流转时，一个社或一个片区，只要出现个别农户不愿流转，整片土地流转就难以进行。同时，经济林木、日光温室等夹杂在农田之中，不利于连片集约经营。再者，由于农业投资成本高、周期长、风险大、收益低，农业生产又面临自然周期和市场波动的双重风险，企业对投资农业开发项目极为慎重，加之土地集

中连片流转后，需要实施土地平整、农田改造、新技术推广等基础设施项目，投入资金较大，一定程度上影响了企业参与土地流转的积极性。同时，土地流转程序也不够规范。目前，一些农户与农户、农户与专业合作社之间流转土地，通过口头协议流转土地的现象还时有发生，特别是农户之间的土地流转，不及时向村委会备案，土地流转自由性和随意性较大，容易引发新的农村土地承包纠纷。

（三）土地征用拆迁补偿问题

被征地拆迁群众为寻求今后生活的保障，盲目追求自身利益最大化，对政府存在依赖情绪。特别是个别农民对土地征收及房屋拆迁抱有抵制情绪，对进城务工的前途迷茫，对城市生活不适应，目前对失地农民的社会保障制度还很不完善，使一些农民对土地征用后的生活预期下降，征地后生活水平与征地前落差较大，导致群众将情绪全部集中到政府或征地拆迁主体身上，提出不切实际的后期补偿。同时，现行征地拆迁补偿标准与现实存在差距，农民无法享受到土地增值部分收益，而农民离开土地后便失去赖以生存的物质基础，长远的生计问题无从保障，农民的补偿期望与实际补偿款有较大差距。

（四）进城农民后续保障问题

新型城镇化意味着，移居城镇的大量农村户籍人口，不但要享受到与城镇人口均等的教育、医疗、住房等基本公共服务，更重要的是能在城镇有充分的就业机会，能在城镇站得住脚。目前张掖市进城农民就业环境依然不够宽松，农民进城就业的组织程度仍很低,具有较大的盲目性。由于劳动技能缺乏、合法权益得不到保障，大多数属于生存型工作。有些劳动环境、工作条件较差，人生安全和健康得不到保障，甚至有些养老、医疗、失业、生育等社会保障都没有。据统计资料显示，2014年，参加农村社会养老保险的占农村总人口的65.5%，参加失业保险的仅占总人口5.79%，参加工伤保险的仅占总人口6.5%。据调查，大多数农民普遍缺乏社会保险意识，对社会保险知识了解不多，对社会保障制度心存疑虑，担心交纳的保险金难以收回，参加社会保险的主动性和积极性不高。

（五）农村宅基地复垦问题

依据《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。新农村建设中要求农民生活社区化，原设想农户都集中居住到农村社区，用宅基地换房集中居住可大大节约农村基础设施建设投入，农民的住房可以抵押，腾出来的宅基地复垦又可以极大节约土地资源。但从实际情况来看，宅基地用于复垦的并不多。宅基地已开始确权，但确权后不能进入市场买卖，卖也只能卖给本村人，因此，许多农户常年城里打工，农村原有宅基地既不翻盖整理，也不卖掉，只好任其荒芜，继续固化农村宅基地的现状。如果要实现成片开发，达到土地集约利用的目的则需要时间和改革政策配套。

由于农村土地产权主体不明确和产权不完整，土地有效流转受阻，农地的交易性、变现性和抵押能力减弱，不仅阻碍农业的规模经营，产权的不稳定也严重影响了农户农地流转的意愿。农村宅基地不能买卖，伴随着大量农村劳动力的外流，农村宅基地浪费和大量闲置问题日益严重，这与耕地紧张、城镇建设用地空间不足形成了鲜明的反差，这些问题已阻碍新型城镇化的推进。

三、新型城镇化建设中农村土地制度创新的路径选择

“十三五”规划的开局之年，新型城镇化建设处于新机遇、新起点上。为更好地应对农村土地制度改革所带来的影响，稳步推进新型城镇化建设，就要不断创新农村土地制度改革。

（一）以城乡科学总体规划，统筹城乡土地的可持续利用

“十三五”期间，原有只能在国有建设用地上进行建设的格局将被打破，尤其是城郊的农村集体经营性建设用地，将在城乡总体规划的指导下，有望成为下一轮推进新型城镇化建设的重要载体。建议加快推进以城乡总体规划为引领的“三规合一”，优先划定城市增长边界，根据农村所处区位，分层制定农村土地改革政策措施，统筹城乡土地的可持续利用。对于城市增长边界以内的乡村，应在现有城乡总体规划的规定下，进一步强化农村建设用地用途和开发强度的管理，纳入城乡统

一的建设用地市场；对于城市增长边界以外的农村，其集体经营性建设用地应严格按照用途管制进行管理，预防农村集体经营性建设用地入市，强化对农村宅基地新建扩建的管理，防止形成城乡交织蔓延。

（二）以差别化的农村土地政策，促进区域协调发展

张掖市农村土地利用如由于耕地面积不同，也存在着区域差异现象，全市耕地面积383.44万亩，六县区耕地分布不均，其中甘州区94.28万亩、山丹104.15万亩、民乐100.51万亩，而高台、临泽仅38.21万亩、29.52万亩(11)。导致农业适度规模经营的“度”也将有所不同。“十三五”期间，张掖市应基于当前区域发展的现状，从顶层设计着手，分别制定差别化的农村土地政策。继续完善转移农民市民化政策，合理引导已进城务工的劳动力落户城市，在尊重农民意愿的基础上，有序有偿地退出“三块地”，坚持依法、自愿、有偿的原则，加快推进农村承包经营地的流转，规范开展城乡建设用地增减挂钩试点，集中连片开展土地整理，为就地城镇化和农业适度规模经营打好基础。

（三）以镇村合理规划布局，优化村镇空间建设格局

“十三五”期间，应继续推进镇村布局规划工作，强化镇村布局规划的引导作用，合理规划村庄布点，选定规划发展村庄，分类制定农村土地政策，并结合村庄环境整治工作，推进农村土地集约节约利用。针对重点村，应着重加强基础设施、公共服务设施综合配套建设，综合运用土地整理、城乡用地增减挂钩等政策，优先在规划发展村庄开展农村集体土地和房屋确权登记，保障规划发展村庄的合理建设用地需求；针对“特色村”，应创新特色产业土地供给机制，着力发展壮大特色产业，推进村庄环境整治，并补充完善相关公共服务设施，引导建设“美丽村庄”；对于部分边远地区的农村和“空心村”，由于开展农业适度规模经营的需要，其农村宅基地应在镇村布局规划的指导下、尊重农民意愿的基础上，合理引导农民进一步向重点小城镇和规划布点村庄集中，改善农村建设用地细碎化的现象。

（四）以人、地、财相挂钩的制度保障，合理确定建设用地规模

新型城镇化建设在制度保障方面，要建立人地、财挂钩的财政转移支付制度，探索迁入地与迁出地共同承担转移农民市民化财政负担的长效机制。根据转移农民市民化的数量和质量，通过中央税收适当返还、下拨地方财政异地调剂等方式予以补贴。建议加快构建市、县、乡镇三级联动的农村产权交易市场，积极推进农村土地确权发证工作，建立宅基地退出机制，促进承包地、宅基地、集体建设用地产权有序流转，保障进城落户农民的合法权益；加快推进跨县区土地指标流转，根据转移农民市民化数量，增加相应用地指标以解决市民化后的用地问题，将迁出地闲置土地复垦合格后的用地指标，按一定比例结算到迁入地，缓解人口流入城市的用地压力，促进土地资源异地优化配置。

（五）以完善的农地产权制度体系，实现农地资源优化配置

建立科学合理的产权制度体系，是有效维护农民土地权益的关键。“十三五”期间，要健全和完善农地集体所有权制度，明晰、细化农民经济组织集体成员权利。要在确权基础上，健全和完善农村土地使用权制度，更多地放开农地流转的各项政策限制，推动农地占有、使用、收益、流转等权能有效发挥作用，通过因地制宜的制度设计，推动农地产权交易市场建设，并引导和鼓励社会力量的参与，形成市场主导型农地产权流转模式，提升市场交易效率。同时为更好地保障农民的土地权益，要进一步建立起适应新型城镇化发展的农地使用权法律规范。

（六）建立健全失地农民就业保障机制，提高农民的市场竞争意识

对失地农民来讲，就业问题既是解决他们生活的问题，又是一个社会问题。只有确保失地农民能够充分就业，才能推动新型城镇化持续健康地发展。针对失地农民，政府要有相应的扶持政策，支持和鼓励失地农民自谋职业或自主创业。政府要在税费减免、小额贷款等方面对那些自谋职业和自主创业的失地农民给予优惠政策，引导和鼓

励失地农民在旅游服务、餐饮服务、运输服务等行业就业或创业。加强对失地农民的就业和创业援助，从资金、技术等方面支持援助他们就业或创业。通过建立健全失地农民就业保障方面的制度机制，促进农民转变就业观念，从根本上解决因新型城镇化给他们带来的长期收益风险。

（七）规范政府的政策行为，形成有效保障农民土地权益的制度机制

在新型城镇化建设中，政府的政策行为是影响农民土地权益保障的关键因素。建议政府应该制定有利于维护农民土地权益的公共政策。建议在六县区确立试点推行取消农业和非农业户口的划分，制定土地管理与户籍管理相配套的制度改革。针对失业农民制定出相应的再就业制度和失业救济制度，完善农民社会养老保障体系。同时，政府要严格土地征用审批，在保护耕地总量的前提下，促进农地的集约化使用及产业化经营，指导农村土地合理规划利用。政府在执行相关政策时，要公平合理地协调好各方利益关系，最大程度地保障好农民土地权益。

（八）提高农民的维权素养，增强农民维护自身土地权益的能力

维护农民土地权益不光要靠法律制度对政府及其他利益相关者的约束，更要靠农民自身的力量。首先，要不断提高农民的维权意识。政府要向农民普及土地相关法律法规和政策，提高农民的法律素养和对农地产权制度及政策的认知能力，懂得依法依规维权。同时，还要提高农民的维权技能，使农民不但懂得通过司法途径和政府治理途径去维护土地权益，而且懂得通过社会途径去维护土地权益。其次，要不断提高农民的监督意识。为了促进农村信息公开化、透明化，更好地保障农民土地权益，构建一个完善的农村信息网，充分发挥农民对政府执行农地制度情况的监督。特别是要引导农民积极参与网络监督，通过网络及时维护合法土地权益，调动农民参与新型城镇化建设中流转土地的积极性，增强农民对自身土地权益保障的信心，推动农村经济持续健康发展。

注释：

①③数据来源于张掖市国土局信息。

②数据来源于张掖市政府工作报告。

④⑤⑥数据来源于张掖市农业局信息。

⑦数据来源于甘肃政务网。

⑨数据源于张掖政府工作报告。

⑧⑩(11)数据来源于2014年张掖统计年鉴。

［1］陶然，汪晖.中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路［R］.北大—林肯城市发展与土地政策研究中心，2011（10）.

［2］程雪阳.土地发展权与土地增值收益分配［J］.法学研究，2014（5）：76-97.

［3］姜大明.建立城乡统一的建设用地市场［J］.南方国土资源，2013（2）：14-17.

［4］刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革［J］.国际经济评论，2014（3）：9-25.

［5］中共中央国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）.

［6］张掖市统计局、国家统计局张掖调查队张掖2014年统计年鉴［Z］.2015：8.

［7］张掖政府工作报告［N］.张掖日报，2016-2-1.

F301.11；F299.21

A

1007-9106（2016）12-0045-05

*本文为2016年度张掖市委党校校级课题“新型城镇化与土地制度改革”（编号2016-003）成果之一。

杨晓敏（1972—），女，张掖市委党校教研部副主任、副教授，主要从事区域经济、地方问题研究。