国有企业改革中的政企关系问题探析

2016-04-10吕立邦黄恒学

社科纵横 2016年10期

关键词：双重性国有企业政府

吕立邦　黄恒学

（北京大学政府管理学院　北京　100871）

国有企业改革中的政企关系问题探析

吕立邦黄恒学

（北京大学政府管理学院北京100871）

政企关系是国有企业改革中的核心问题。国有企业中的政企关系基本内涵包括三对关系，分别是政治维度下的治理者与工具关系、经济维度下的所有者和经营者关系以及本质维度下的政府与市场关系。多维度、多层次的政企关系最终规定了国有企业的双重性特征，这种双重性特征主要表现为身份的双重性、管理的双重性和价值追求的双重性。从政企关系的角度来看，国有企业改革的最优选择在于寻求政府与市场的均衡点，通过类别划分厘清政府与市场边界，以管资本为主实现所有权与经营权的分离，完善现代企业制度，增加企业市场竞争力，加强和改进党的领导，在追求经济效益的同时保障公共责任的实现。

国有企业政企关系双重性均衡点

2015年8月24日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是我国处于全面深化改革新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。文件的出台正式拉开了我国新一轮国有企业改革的大幕。改革是对固有关系的重新调整，国有企业的改革集中反映为政企关系的调整，因此深入理解国有企业改革的重要意义，准确把握国有企业改革的正确方向，精准找寻国有企业改革的选择路径，政企关系无疑是一个核心议题和重要突破口。

一、三对关系：国有企业改革中的政企关系基本内涵

国有企业是公有制经济的重要组成部分，与其他所有者经济组织相比，具有特殊性和复杂性，国有企业中的政企关系也具有多维度、多层次的丰富内涵。

（一）政治维度：治理者与工具

从政治统治和国家治理的角度来看，国有企业中的政企关系是一种治理者与工具的关系。

1.从国有企业的定义来看

国有企业是一个国家的中央政府或地方政府投资或参与控制的企业。政府作为政治统治和国家治理的主体，之所以要投资或参与及控制企业目的在于实现其对一国或一地区的经济统治与治理，而国有经济便成为了实现这一目标的重要工具和手段。国有企业的资本来源于政府，其管理运营必然听命于并附属于政府。相对于经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务等政府的经济职能，通过国有企业这一工具来实现国家的经济治理则更为直接和有效。

2.从国有企业的性质来看

《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”由此可见，国有企业的性质是公有制，而公有制是我国社会主义经济制度的基础。我国是社会主义国家的国家性质在经济领域的充分体现就是公有制占主体地位，因此国有经济自然成为了国家性质在经济领域的反映介质和保障力量。

3.从国有企业的发展历程来看

国有企业是我国社会主义现代化建设的功臣，是共和国之长子。在建国初期，为尽快恢复生产，优先发展重工业，国家通过“没收官僚资本，建立国营经济”，奠定了社会主义现代化建设基石。经过半个多世纪的发展，特别是改革开放之后，国有企业在改革中不断发展壮大，逐步发展成为推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，逐步发展成为党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，作为国家治理重要工具的国有企业改革成为了一种必然，它必然要与国家治理者的改革相适应。

（二）经济维度：所有者与经营者

从市场经济的角度来看，国有企业中的政企关系是一种所有者与经营者的关系。

1.在资本来源上

国有企业中政府是出资方，企业是运营者。中央政府或地方政府全部投资或参与投资是国有企业资本来源的主要特征，政府代表国家出资具有明显的公有制性质，即全民所有制性质，因此国有企业的所有者是人民的代表——政府，而企业组织成为了这部分国有资本的市场运营者，国有企业便成为了政府直接参与市场经济活动的重要组织形式。

2.在具体运作上

这种经济产权的界定决定了国有企业的实际运行的结构框架，一方面政府通过国有资产管理机构对国有企业的资本进行监督管理，以确保国有资本的保值增值，另一方面国有企业以市场参与主体的身份在市场规律的支配下开展具体的经济活动和市场竞争，从而既体现着所有者的政府意志，又遵循着市场经济的基本规律。

3.在行业领域上

国有企业掌握着国民经济的命脉，控制着国家的支柱产业，对于国民经济的发展有着重要的控制力和影响力。政府作为国有企业的资本所有者通过国有企业的涉足领域来实现政治的和公共的治理目标，而国有企业则在政府的意志主导下在国民经济的重要领域和关键行业上从事着市场经济活动并获得相应经济利润。政府通过国有企业实现了治理目标，而国有企业也通过政府实现了壮大发展。

4.在企业自主性上

由于产权所有的原因，国有企业并不像众多非公有制经济组织那样具有巨大的自主性。非公有制经济组织所受政府干预是间接的，而国有企业所受政府管控则是直接的。两者相比较而言，后者像是打工者，必须听命于雇主，而前者则像是创业者，环境更为自由与宽松。因此，从这个角度来看，国有企业的政企关系是一种所有者的规定性与经营者的自主性之间的矛盾关系，而国有企业的改革则是对这一矛盾关系的一种调和。

（三）本质维度：政府与市场

从以上两个维度的分析来看，国有企业中政企关系既有政治性，又有经济性，综合起来，从本质上讲，国有企业中的政企关系实际上反映为政府与市场的关系。党的十八届三中全会将“使市场在资源配置中起决定性作用”作为我国深化经济体制改革的重要目标，本质上也反映为正确处理好政府与市场的关系。而国有企业中政企关系的特殊性也使得其所反映的政府与市场的关系问题更为深刻和丰富。凯撒的归凯撒，上帝的归上帝；该市场管的由市场管，该政府管的由政府管。这样的原则划分看起来似乎很简单，政府与市场的关系处理也仅此而已。实则不然，特别是在国有企业这个特殊领域内，政府与市场的关系并没有这么容易厘清。

一方面，国有企业兼具政治功能与经济功能，政府和市场共存于此，政府为实现其治理目标将国有企业作为重要的治理工具，而市场为优化资源配置又将国有企业作为重要的市场参与主体，政府与市场都欲占领此地，交互斗争在所难免。国有企业由于其独特的形式，必须同时对市场发出的价格信号和政府发出的行政信号做出反应。［1］

另一方面，市场经济体制下，市场在资源配置中的决定性作用是不容否认的，包括国有企业在内都必须遵循这一客观规律，但同时独立于市场之外的政府，其对市场的适度干预和宏观调控又是市场经济发展所不可或缺的，而作为社会化大生产的必然产物以及政府治理经济的重要工具的国有企业又将政府带到了市场之内。这样在国有企业中便出现了两种矛盾状态：一是本该监控市场的政府在这里却成为了市场活动的参与者；二是本该竞争盈利的市场主体在这里却要实现政府治理经济的目标，可见国有企业中政府和市场关系的复杂性。因此从本质来看，国有企业改革中的政企关系即是政府与市场的边界划分问题。

二、双重性：政企关系对国有企业的特征规定

国有企业中政企关系所包含的三对关系规定了国有企业的特征——双重性。这种双重性主要表现在国有企业的身份定位、管理特征以及价值追求等三个方面。

（一）身份的双重性：公共组织与市场主体

由于国有企业中政企关系的特殊性，国有企业兼具了公共组织与市场主体的双重身份。就公共组织性质来讲，国有企业是由政府出资设立的一个特殊的公共部门，欧文·E·休斯认为，政府之所以组建这样的公共组织，主要理由是“纠正市场失灵、改变经济中的支付结构、推动中央集权的长期经济计划以及经济性质由资本主义转为社会主义”［2］。由此可见，国有企业与政府其他职能部门具有共同特征，都是政府履行其职能的公共组织。公共组织以实现公共利益为目的，受到高度的公共监督，具有政治功能性和一定的独占性，国有企业同样具有这样的特征属性。铁路、自来水、电力、通信等国有企业为社会提供基础设施和基本公共服务，增进社会福利。社会主义的经济基础和发展方向通过国有企业来夯实和把控。由于属全民所有，国有资产的监管在不断加强，同时也正是其公共性使其具有了行业垄断的特征，这种垄断并不是市场竞争的结果，而是制度设计的结果。从市场主体角度来看，国有企业和其他企业组织一样均是市场经济的主体，企业以盈利为目的，通过生产产品，满足社会消费需求，获得经济报酬，并扩大再生产，获取更大利润。企业的活动遵循市场价值规律，具有自身发展的规律性和特征性，同样国有企业也具备这样的属性。众多国有企业在市场经济的浪潮中不断发展壮大，实现了国有资本的保值增值，运行质量和经济效益明显提升，在国内国际市场竞争中的实力不断增强。当然，也有部分国有企业在改革和竞争中生产出现萎缩，经济效益不佳，最终被市场所淘汰。追求利润、面临竞争、优胜劣汰，这不仅是国有企业作为市场主体的鲜明特征，也是其不同于其他政府公共组织的最大区别。

（二）管理的双重性：行政管理与企业管理

由于身份的双重性，国有企业在管理层面也具有了行政和企业的双重管理特征。在行政管理方面，国有企业作为公共组织部门有相应的行政管理序列，中央所属国有企业和地方所属国有企业在行政级别上是有层次高低之分的，国有企业的领导干部与政府序列的领导干部可以相互交流。而在内部管理的组织框架中，行政管理的特征也非常明显，一是党组织的领导较强，各级各类党组织较为完善，贯彻党和国家方针政策的力度较大；二是行政科层制较为明显，特别是在计划经济时期的国有企业当中，传统官僚制特征明显。这种管理体制在结构上具有管辖权、职位和任务的专业化特征，通过层级化的权威协调专业化职位活动，存在依据功绩和年资的晋升阶梯，成员退出机制缺乏，组织规模不断扩大；在程序上这种管理体制去人性化，存在形式主义，受到规则限制，高度纪律化而缺少活力。［3］尽管随着国有企业改革的不断深化，行政管理的特色已在逐步减弱，但其影响仍然是非常深刻的。在企业管理方面，国有企业对自身的生产经营活动具有组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能管理，企业管理是国有企业立足市场、参与竞争、获取利润的重要管理方式。企业管理是市场经济的发展的产物，而且随着经济的不断发展，企业管理的方式和水平也在不断发展变化。企业管理与市场经济相适应，作为市场主体的重要组成部分，国有企业采用企业管理制度是必然的。特别是随着国有企业改革的不断深化，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度正在被众多国有企业所采纳和使用。

（三）价值追求的双重性：责任与效益

由于兼具了政治功能和经济功能，在价值追求方面，国有企业并不像其他公共部门和企业组织那样单一，公共责任与经济效益成为了其必须兼顾的价值目标。《指导意见》将“国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强”确定为深化国有企业改革的主要目标，由此更可体现出国有企业价值追求的双重性。“控制力”和“影响力”所体现的是国有企业的公共责任，而“活力”和“抗风险能力”则体现出了国有企业的经济效益追求。

一方面，国有企业作为公共组织的重要组成部分，不仅肩负着夯实社会主义国家经济基础，保障社会主义经济性质的重大政治任务和历史使命，而且承担着提供公共产品和公共服务，增加社会财富，支付更多经济红利，维护社会公平正义的重大社会责任和公共责任。国有企业归政府所有，归全民所有，最终其要对政府负责，对人民负责。

另一方面，国有企业从事的是市场经济活动，以生产销售产品和服务并获取利润为目的，又具有微观经济学中经济人假设的鲜明特征。在市场竞争中，国有企业同样面临竞争和创新的压力，风险和危机也同样存在，如何成功抵御风险，获得经济效益最大化同样也是国有企业所必须追求的目标。相对私营企业来讲，国有企业的公共责任往往被很多人视为一种责任包袱，在单纯以利益最大化为特征的市场竞争中，私营企业一般被认为比国有企业具有更大优势，而国有企业却必须始终承担这份责任，责任和效益必须始终兼顾，而不能顾此失彼、偏废其一。

三、寻求均衡点：国有企业改革的最优选择

纵观我国国有企业改革历程，放权让利（1974年—1984年）——政企分开（1985年—1992年）——建立现代企业制度（1993年—2002年）——推行股份制（2003年至今）。一路走来，可以看出，改革始终是围绕政企关系来进行的，而且呈现出政府控制逐步减弱，企业自主逐步增强这样一种发展趋势，这既与我国从计划经济体制向市场经济体制转型的大时代相契合，又充分凸显了政企关系在国有企业改革中的极端重要性。国有企业就像一台天平，一端是政府，另一端是市场，任何一端过重都会使天平发生倾斜，而只有均衡才是最佳状态。国有企业的改革从根本上讲就是要寻求政府与市场均衡点，这才是国有企业改革的最优选择。对于刚刚开始的新一轮国有企业改革，从《指导意见》中可以看到在寻求政府与市场这一均衡点方面所做的探索和努力。

（一）划分企业类别，厘清政府与市场边界

《指导意见》根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业的作用、现状和发展需要，将国有企业分为公益类和商业类两大类，同时又将商业类国有企业按照业务所处环境和地位分为主业处于充分竞争行业的商业类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业两类型。这种类别划分对于厘清政府与市场的边界是非常重要的。公益类国有企业以公共性为主要特征，不以盈利为主要目的，因此在这类型国有企业中是以政府为主，市场为辅。而商业类国有企业，特别是主业处于充分竞争行业的商业类国有企业以盈利为主要目的，必须激发这类型企业的市场活力，因此必须以市场为主，政府为辅。对国有企业类型的具体细分是厘清政府和市场边界的重要基础，类型细分可以使政府与市场在国有企业中的地位、作用和存在方式等具体化、明确化、精准化，从而使政府与市场都能有的放矢，推动国有企业不断向前发展。

（二）以管资本为主，明确所有权与经营权关系

由以管企业为主到以管资本为主的转变是《指导意见》在国有资产管理体制改革上的重要举措。《指导意见》指出，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置。这就意味着作为资产所有者的政府将不再过多插手国有企业的经营事务，而将集中精力做好国有资产的管理工作。这一改革举措明确了政府作为国有企业出资人的权力边界，而国有企业作为市场主体参与市场活动的自主性也将大大增强。以管资本为主的国有资产管理体制明确了国有企业所有权和经营权关系。根据产权理论，产权的清晰界定有利于效率的提高。政府作为出资人对国有企业具有所有权，因此其重点监管的是国有资产的结构、布局以及安全、回报等，不能缺位，也不能越位，而企业将在经营决策上具有更大自主权，这对于国有企业的发展壮大具有非常重要的意义。

（三）完善现代企业制度，突出企业管理

现代企业制度是以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司企业为主要形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。《指导意见》提出，要推进公司制股份制改革、健全公司法人治理结构、建立国有企业领导人员分类分层管理制度、实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度、深化企业内部用人制度改革。由此可见国有企业在管理体制方面将实现重大转变，进一步消除传统行政管理体制的影响，不断增强现代企业管理制度。这一改革是国有企业在管理层面双重性特征所决定。传统行政管理体制过于僵化、缺乏活力，与市场经济的管理运行规律不一致，因此要想使国有企业真正成为市场参与主体，不仅要在产权界定和所有权与经营权相分离上明确界限，而且要在管理体制上去行政化，突出企业管理，以现代企业管理制度推动国有企业在市场经济中的发展。

（四）改进党的领导，保障公共责任的实现

国有企业的政企关系决定了其改革的目标并不是私有化，而是“要用恰当的激励促进持续的竞争”［4］。但无论如何改革，如何竞争，其公共责任的价值追求是不能被削弱，只能不断增强。《指导意见》明确指出，深化国有企业改革必须充分发挥党组织的政治核心作用，要加强领导班子建设和人才队伍建设，切实落实反腐倡廉“两个责任”。加强和改进党的领导是国有企业公共责任实现的重要保障，但这需要把握好度，采用适当的方式，要界定清楚党对国有企业领导的边界，突出党对国有企业的政治领导作用，充分发挥党对领导干部的监督管理作用和党员干部在国有企业发展中的先锋模范带头作用，确保党的政策方针在国有企业的贯彻落实，在保障国有企业性质不变、方向正确的前提下，更好履行其所担负的公共责任。

总之，深化国有企业改革的关键在于寻求政府与市场的均衡点，在充分激发国有企业市场活力的同时兼顾国有企业的公共性特征，使政府之手和市场之手形成最大合力，从而使国有企业在国民经济中发挥更大作用。

［1］武常岐，张林.国企改革中的所有权和控制权及企业绩效［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2014（5）：149.

［2］［澳］欧文·E·休斯.公共管理导论.（第三版）［M］.中国人民大学出版社，2007：112.

［3］［美］戴维·H，罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径.（第五版）［M］.中国人民大学出版社，2002：154-157.

［4］黄恒学，孔雪琳.国外公共服务市场化改革研究［J］.天津行政学院学报，2015（1）：101.

［5］张维迎.现代企业理论和中国企业改革［M］.北京大学出版社，1999.

［6］刘伟.改革与发展的经济学分析［M］.北京大学出版社，2005.

［7］章迪诚.中国国有企业改革编年史［M］.中国工人出版社，2006.

［8］黄恒学.公共经济学（第二版）［M］.北京大学出版社，2009.

［9］刘泉红.国有企业改革——路径设计和整体推进［M］.社会科学文献出版社，2012.

［10］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］. 2013.

［11］中共中央、国务院.关于深化国有企业改革的指导意见［Z］.2015.