把国家级新区建设成为产城融合发展的示范区——以福州新区为例

程春生

（福建社会科学院　福建　福州　350001）

把国家级新区建设成为产城融合发展的示范区
——以福州新区为例

程春生

（福建社会科学院福建福州350001）

实现产城融合发展，既是国家级新区的重要功能和发展趋势，也是国家级新区发展的一个难题。以产城融合为目标，推进福州新区建设，必须加强新区顶层设计、优化空间发展布局、推进产业优化升级、提升公共服务水平、节约集约利用资源。

国家级新区产城融合福州新区

一、产城融合是国家级新区的重要功能和发展趋势

2015年4月15日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，强调“国家级新区的功能是：全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区”。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》有关要求，2015年7月9日国家发改委办公厅发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，要求国家级新区要主动适应经济发展新常态，顺应国际国内产业发展和城镇化发展新趋势，进一步深化改革、先行先试，全面落实产城融合发展理念，走以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展道路，促进产城融合发展。

在当前经济新常态背景下，新区成为引领带动区域经济发展的新引擎，作为产城融合示范区的出发点主要还是着眼于“稳增长”，这在某种程度上来说是必要的，但这是远远不够的。设立国家级新区作为国家战略，是在新的发展背景下，对特定区域的发展做出重新定位，在进一步整合资源的基础上，发挥该区域的潜在比较优势和竞争优势，从而解决长期以来困扰中国经济的产业结构同构和产能过剩困局，进而优化产业布局，提升产业能级，提高经济发展的质量和效益。如果说在新区建设初期，出现的主要矛盾是城镇化滞后于产业化，而在产能全面过剩、产业升级缓慢的背景下，将会出现产业化滞后于城镇化的问题。因此，产业化和城镇化相辅相成、互动发展，是推动新型城镇化，乃至应对产业转型发展、城市综合功能提升的必然要求。

二、国家级新区产城融合进程中存在的主要问题

目前，我国国家级新区数量达到17个，调查研究表明，相当一部分国家级新区，在其建设过程中遇到的一个较大难题，是产城如何融合，存在的主要问题：一是产业与城市缺乏合理统一的规划。新区规模论证与交通、就业、用地和布局等相脱节；产业园区、商务区和居住区功能分离；规划不科学，规划体系内在产城分割。二是新区扩张缺乏产业支撑与科学依据。新区产业结构不合理、产业集群度偏低，产业支撑能力偏弱。同时，以资本和技术密集型为主的制造业就业带动系数一般较低，制约了就业规模和人气聚集。三是低密度发展模式导致土地使用不集约。新区建设用地规模普遍偏大，按常住人口计算的人均建设用地标准比较宽松，建设用地集约化程度不高。随着新区建设的推进，建设用地需求将大幅增加，与土地规划控制、供地计划约束的矛盾尖锐。同时，低密度发展模式阻碍了服务业及低碳化发展。四是新区的公共服务资源难以满足需求。新区基础设施建设薄弱，服务业发展滞后，研发、金融、信息、物流、商务等现代服务业发展不充分，教育、医疗卫生及社会福利等设施严重不足，难以吸引各类高端人才。

三、促进福州新区产城融合发展的对策和建议

国家级新区发展存在的种种矛盾和问题，其根源在于“产城分割”。福州新区要强化“国家级新区”理念，推进产城融合。

1.强化国家级新区理念，做好新区顶层设计。要站在国家级的高度设计谋划福州新区，即要以国家级的理念审视、以国家级的标准要求、以国家级的责任担当、以国家级的能力来构建福州新区。产城融合不仅仅互为依托互为促进，而且互为渗透复合发展，成为具有丰富内涵和多元价值并可创造更大生产力的新的经济社会复合体或新的经济社会形态。新区不是老城区的附属或者翻版，它不仅意味着新企业、新产业，还包含了新设施和新环境，同时，还有新体制、新文化和新的城市精神，因此，要注重区域文化与创新氛围的塑造。在产城融合规划设计中，要坚持适度超前，着眼福州新区长远发展，统筹考虑项目功能和规模，做到统一规划、统一布局、统一建设、统一管理。产城融合实质上是构建宜居宜业的城市发展新格局，在这过程中，既要从产业层面考虑空间架构和建设强度，以产业化的理念发展园区，以主动对接的理念服务园区；也要从城市层面考量产业牵引和产业前景，以城市化的理念建设园区，以特色化理念规划新区，保证新区持续、健康、稳定、协调发展。

2.遵循新区发展定位，优化空间发展布局。新区要以产城融合作为重要的空间布局任务与方向，科学规划生产、生活、生态的空间组合布局，统筹规划功能分区——人口集聚区、产业园区、生态保护区和综合服务区。要充分处理好经济与社会、产业与城市、企业与环境、现状与未来等方面协调发展的关系，增强核心区、产业区、生态保护区、商务区、金融区、住宅区、休闲娱乐区等板块布局的科学性、合理性，使各板块的功能得到充分发挥，互补互利，按照“产业支撑+功能配套+服务拓展”的要求，高规格规划、高起点建设、高品质管理，打造产业发达、经济繁荣、产城统筹、环境生态、幸福和谐，充满活力的新区。当前，新区各类园区大多已面临着土地、劳动力、资本、生态环境、政府优惠政策减弱等一系列制约因素，正在寻求转型升级路径，建议从新区中选择产城融合做得较好的园区，作为产城融合示范园，带动新区整体转型升级。产城融合需要发挥政府和市场的双重力量。政府要找准自身特色，以“产城融合”为目标推进国家级新区建设。要将产城融合作为“硬”指标纳入新区考核，把生态环境、基础设施、服务配套等城市化功能指标，化为“硬”指标进行考核，以此推动新区向“以产兴城、以城促产、产城互动”，宜业宜居、生态环境优良的方向发展。

3.实施创新驱动战略，推动产业优化升级。产业高级化是产城融合的重要发展方向。产城融合除了“鬼城”、空城问题外，还有产城低水平集聚问题，表现在低端的产业和单调的城市空间，这是当前新区的普遍问题。推进产城融合的问题，既要解决一些有产无城和有城无产的问题，同时要推动产城从低水平的集聚状态到高水平的融合。福州新区要以新产业、新业态为导向，通过强化产业配套、延伸产业链条、推进信息化改造等手段，优化产业结构，深化产城融合。要抓好发展产业集群这个推进产城融合的重要抓手，按照现代城市的要求，超前规划、大力发展符合新区产业布局、人口聚集、生活配套的第三产业，特别是要率先发展智力要素密集度高、产出附加值高、资源消耗少、环境污染少的现代服务业。福州新区作为国家级新区，要坚持科技创新与产业转型相结合，深入实施创新驱动战略，在创新人才引进、创新平台建设等方面展开工作布局，营造相对宽松的创新创业环境，加快创新创业服务体系建设，强力推进科技创新、人才创业。集聚创新资源，壮大创新创业人才队伍，对新区产业发展进行梳理，建立主导产业人才库，针对性开展高端人才引进和科技招商工作，全力构筑人才高地。突出创新、创业、创意、创客“四创”协同，着力培育新主体、新业态和商业新模式。

4.加强基础设施建设，提升公共服务水平。完善的基础设施，是城市承载和产业发展的基础，把产与城作为一个有机整体，推动产城一体、产城互动，促使园区发展和城镇建设相互配合、协调同步、整体推进。要按照“综合提升、适度超前”的原则，构建综合交通运输网络，打造区域交通枢纽，促进资源要素在福州大都市区的高效流动和合理配置，支撑城镇空间格局优化。要加强新区和近郊区的居住职能建设。当前，在娱乐、商业、医疗、饮食等行业的发展上，新区与老城区相比仍有较大差距。要加强新区开发建设中城市功能设施的配套，合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，完善餐饮、娱乐、信息、银行、交通服务、物流等生活配套服务设施及第三产业，让新区成为宜居宜业的美好家园。要始终牢固树立为企业服务、为纳税人服务、为新区群众服务的意识，发挥新区“小机构、大服务”的优势，建设政务服务中心，工商、税务、规划、国土以及相关行政部门进驻中心，优化流程、简化手续、提高效率，实行“一站式”审批，“一条龙”服务，使投资者引得进、留得住、发展好，与新区在感情上水乳交融，在发展上同舟共济。

5.坚持开发与保护并重，节约集约利用资源。要统筹处理好经济发展与生态环境保护的关系，坚持开发与保护并重，加强新区生态管治，不断改善区域环境质量，保持生态功能稳定，促使产业功能、城镇功能与生态功能融为一体，建设资源节约型、环境友好型新区。坚持生产性服务业、生活性服务业和生态性服务业的协调发展、融合发展。合理开发和节约使用各类资源，适度控制开发强度，提高土地、水、能源等资源集约节约利用水平，严禁开展不符合功能定位的开发建设，守护青山绿水、清新空气，让人民群众享有更多“绿色福利”。土地制度是新区建设的重要问题。要采用综合用地的办法，使不同用途和功能在一定范围内进行水平和垂直混合，推动土地高效配置、集约利用。减少工业用地、政府用地比重，优化用地结构，促进产业转型；实施以公平补偿为核心的征地制度改革，按公平价格补偿农民，政府适当征税和扣除社保基金；将征地农民纳入城镇社保体系；探索出租、转让、置换、赠与、继承、作价、入股等多种方式流转。提高城市密度，建设垂直城市。在规划方面以核心产业为导向，围绕产业需求优化空间布局，在某区域和建筑群中集中生产、服务与居住等大量功能，减少通勤压力，实现城市效率与生活品质的共同提高。

［1］关于促进国家级新区健康发展的指导意见［EB］.中华人民共和国发展改革委员会网，2014-04-15

［2］毛小明.产业承接地工业园区产城融合问题探析［J］.中州学刊，2015（12）.

［3］魏澄荣，程春生.农民工“融城”的路径选择［J］.中国集体经济，2014（12）.

F127

A

1007-9106（2016）10-0048-03

程春生（1965—），男，福建社会科学院副研究员，主要研究方向为产业经济学。